多元共治視角下水污染問題研究述評

劉 爽 李 莉

(新疆農業大學，新疆 烏魯木齊 80052)

多元共治視角下水污染問題研究述評

劉 爽 李 莉

(新疆農業大學，新疆 烏魯木齊 80052)

本文在多元主體共治的視角下對國內外水污染問題進行綜述，并分析目前水污染治理過程中遇到的兩大困境：利益角色的多樣化和治理模式的單一性。最后針對上述問題提出以政府為主導、引入第三方機構治理以及鼓勵公眾參與水污染治理問題的相關建議。

多元主體；水污染；治理

1 水污染治理的性質

水污染的性質在一定程度上決定了治理的方式。美國經濟學家薩繆爾森首次提出公共物品的概念，即每個人對某種物品的消費不會導致其他人對該產品消費的減少。馬斯格雷夫等人在薩繆爾森對公共物品定義的基礎上，進一步完善了公共物品所具有的特征，即消費的非競爭性和非排他性。在中國，水資源的所有權屬于國家，國家有權對其進行支配、使用等活動。因此，我們通常將水資源定義為公共物品。

1965年，經濟學家布坎南發表了“俱樂部經濟論”一文，提出俱樂部模型并用來分析擁擠性公共產品問題，標志著人們開始把注意力轉向對非純公共產品問題的研究。之后，約拉姆·巴澤爾提出準公共物品的概念，即介于純公共物品和純私人物品之間的物品。于是，水資源污染治理的性質常常被界定為準公共產品。1920年，庇古證明污染治理又具有正外部效應，但如果僅靠市場資源配置的方式，完全有市場進行主導，又會導致“市場失靈”的結果。該性質也決定了在治理過程中由政府主導的角色定位，然而，如果單純地依靠政府進行水資源供給，隨著水污染規模的擴大，其治理成本會逐步攀升直至無窮大，勢必又會導致“政府失靈”的現象。這也是我們面臨的水資源污染治理的問題之一。

2 水污染治理的困境

2.1 利益角色的多樣化

在水污染治理過程中，不同角色之間要實現的目標也不盡相同。于是，我們可以假設人作為一種“經紀人”的存在，唯一試圖獲得的經濟好處就是物質性補償的最大化。對于水資源的使用，企業往往會犧牲公眾的利益，而獲取更大的經濟效益。正如前面所說，每個人都有對水資源的使用權，當出現過度使用水資源時，就會造成資源的枯竭。這就是我們常說的“公地悲劇”。然而，政府的目標則是實現公眾利益的最大化，即公平最大化。

水污染治理涉及人數眾多，成員之間具有的異質性特征，達成一致意見和協調成本較高，容易陷入“囚徒困境”，參與者對自己參與決策結果的預期與事實往往也有一定差距因此，從而導致參與者“用腳投票”行為的發生，降低了決策質量。長期以來，我國污染治理模式以政府為主，政府采取管制或者是補貼的方式進行治理。漸漸弱化了公眾的參與職能，造成政府治理的效率低下、公眾滿意度降低等問題。

2.2 治理模式單一化

在水污染治理過程中，難以形成整合型地區水資源管理模式，存在各地方政府分散化管理。我國現行水管理機構職能框架主要分為四個部分：防洪管理、水資源管理、水產業管理和水環境管理。其中，水環境管理又分為水土保持和水污染兩個部分。在水污染防治中又由水利部和國家環保局兩個不同的行政單位負責，這就造成了一定程度上的職責的分化和重疊現象。在不同的地方政府間，流域管理和行政區域管理存在差異。

水資源管理權力分布在部門和鄉級政府，但個別部門和鄉級政府的第一職能并不是保護水資源資源，而是通過開發利用水資源創造經濟效益，這樣就容易發生部門間的利益沖突。

3 多元化治理模式的開拓

3.1 政府在治理中的主導地位

政府既是水污染治理的負責人又是治理過程中的監管人。針對水污染給人們造成的種種危害，各國政府都制定有關法規加強水污染的管制。如荷蘭頒布的《地表水污染法》以及美國頒布的《聯邦水污染控制法》、《清潔水法》和《水質量法》[1]。2000年，國務院批準了新的《水污染防治法實施細則》。為了體現“以防為主、防治結合”的原則，我國出臺“三同時”制度，即建設項目中防治水污染設施，必須與主體工程同時設計、同時施工、同時投產使用。除此之外，我國還有運用經濟手段對水污染實行管制的法律制度，規定向水體排放污染物的企事業單位，繳納一定的排污費用；超過國家或地方規定的排放標準的，繳納超額費用。

3.2 引入第三方治理機構

在《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中，我國首次提出了“推行環境污染第三方治理”這一新型環境治理方法。2015年，國務院下發《關于推行環境污染第三方治理意見》中提出，第三方治理實際是推進環保設施建設和運營專業化、產業化的重要途徑，是促進環境服務業發展的有效措施。徐亮亮認為第三方治理模式是通過“專業的人，做專業的事”，提高治污效果，同時降低污染治理及環境監管的成本，既能改進企業達標排放效率，又便于環保部門集中監管[2]。

3.3 公眾參與中的非政府組織

公眾參與傳入中國并在環境保護領域作為重要原則提出來始于上世紀90年代。雖然，近年來對公眾參與的理論研究和實踐成果都取得了一定的進展。但是，對于公眾參與的概念界定并不是十分明晰。張曉等人認為公眾參與是公眾根據國家賦予的權利參與環境保護的制度，是政府依靠公眾的力量與智慧，制定出環境政策、法律法規、確定建設項目等的制度[3]。公眾參與環境治理增進了水污染防治的公共性。中國非政府環保組織的發展還處在起步階段，即針對公眾發起環境啟蒙運動，開展宣傳教育，倡導環保的生活方式，發展環保志愿者，提升公眾的環境意識。

4 結 論

水污染已經成為環境治理中不可避免的一個問題，但是中國的治理模式仍然存在許多缺陷。因此，本文在多元主體共治的視角下對國內外水污染問題進行綜述，并分析目前水污染治理過程中遇到的兩大困境：利益角色的多樣化和治理模式的單一性。最后針對上述問題提出以政府為主導、引入第三方機構治理以及鼓勵公眾參與水污染治理問題的相關建議。研究指出，在借鑒國外多元共治思想的基礎上，我國對水污染的治理不應僅靠政府運用政治權威對社會事務進行單一管理，而是要形成一個蘊含“國家、社會和市場”的多元化架構協同運作，形成各主體上下聯動，互相制衡的管理過程。

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Review on the Study on Water Pollution in the Perspective of Pluralism

LIU Shuang LI Li

(Xinjiang Agricultural University，Urumqi，Xinjiang，80052)

This paper reviews the domestic and international water pollution problems from the perspective of diversified subject governance，and analyzes the two dilemmas encountered in the current water pollution control process：the diversification of interest roles and the unity of governance model.Finally，the government-led，the introduction of third-party institutional governance and encourage public participation in water pollution control issues related to the above-mentioned issues.

diversified main；water pollution；governance

劉爽，在讀研究生，研究方向為資源環境管理政策

李莉，副教授，經濟學博士，農林經濟管理博士后，主要從事資源開發利用與可持續資源環境管理政策方面的研究

文獻格式：劉 爽 等.多元共治視角下水污染問題研究述評[J].環境與可持續發展，2017，42(4)：92-93.

X21

A

1673-288X(2017)04-0092-02