基層社保基金財務管理研究

解飛

社保基金是整個社會保險制度運行的物質基礎。社會保險基金的有效運轉和社會保險制度的良性運行，其前提條件是實現社保基金財務管理的可持續發展。目前我國在社保基金財務管理方面存在著一些問題，影響社會保險體系的工作以及其功能的發揮，基層社保機構問題更突出。因此，應探索行之有效的解決途徑和對策。本文對此進行探討。

一、基層社保基金財務管理現狀分析

（一）社保基金基層財務職能分散

以筆者所在山東省東營市為例，所有縣區都實現了“一票征繳”，但是基層經辦機構財務職能依然較為分散。完整的社保財務職能涉及社保經辦機構財務部門、業務部門以及人才就業經辦機構失業保險部門，如圖（1）所示。財務職能的分散導致財務管理不能得到有效的發揮和運用。

（二）社保基金會計制度陳舊

會計核算基礎不合理是社保基金會計制度的主要局限性。《社會保險基金會計制度》規定會計核算采用收付實現制。在我國社會保險基金會計核算初期，收付實現制可以比較真實地反映社會保險基金的實際收支情況，在當時適用。然而隨著我國社會保障制度改革的日益深入，社會保險基金的會計核算已不單純是社會保險基金的收入、支出和結余，還應包括社會保險基金的監督和管理、保值和增值、可持續發展能力等，收付實現制已不能全面反映社會保險基金的這些運行情況。以收付實現制為基礎的會計核算，只能反映基金財務收支中以現金實際收入或支付的部分，不能反映那些尚未實際收到的債權或已發生但尚未用現金支付的債務。如參保單位欠繳的社會保險費、經辦機構應付未付的養老金、醫療費等，以及一次性繳納的款項。如參保人員退休時按照最低繳費年限一次性繳納的醫療保險費、國有企業改制過程中由企業一次性繳納的養老、醫療保險費等。按現行的收付實現制全部體現為當期的收入，按照收入和費用配比原則，這顯然不合理。這會造成社會保險基金的會計賬務和報表，不能全面準確記錄和反映社會保險基金的情況，無法反映當期損益的全貌，造成基金會計賬務和報表一定程度上的“失真”，容易造成信息誤導，形成管理漏洞，給基金的安全運行帶來風險。

（三）社保基金基層監督體制不完善

社保基金管理體制不合理。現有制度下的監督主要局限于社保經辦機構。目前主要由人力資源和社會保障系統的基金監督部門履行監督職能，作為其下屬行政部門要監督由財政系統管理的社保財政專戶，必然會受到各種限制，見圖（2）。

基層基金監督職能難以真正發揮作用。基金監督部門應該是獨立于社保經辦機構之外的行政部門，但是縣區級人力資源和社會保障系統由于人手不足或監督觀念不強，普遍沒有單獨設立類似基金監督的行政部門，通常由社保經辦機構內部的財務科室、醫療稽查科室或者社保稽核科室兼任行使基金監督智能。這會出現社保經辦機構既當“運動員”又當“裁判員”的情況，不但起不到監督職能，相反，會給舞弊提供新空間，見圖（3）。

（四）社保基金基層審計缺陷

傳統社保基金審計與財務管理關系密切，因為主要是對社保基金財務收支的真實性、合法性和效益性的審計監督。隨著我國社保制度建設的推進，社會保障的覆蓋面越來越廣，種類越來越多，業務部門缺乏審計監管而誘發的社保案件越來越多，傳統基金審計的局限性逐漸體現。

（1）審計機關和外聘審計機構覆蓋面狹窄。社會保障基金種類繁多，審計工作量大，難度高，而社保基金審計力量明顯不足。尤其是當外聘會計師事務所進行審計時，具有高水平財務知識的注冊會計師并不具備社保專業知識，缺乏專業的審計力量和審計平臺，致使審計不能滿足社保審計的實際需要。

（2）以“同級審”“上下審”為主要方式的社保系統內審計，能有效避免審計人員不懂社保業務知識難以進行業務審計的尷尬局面，但市、縣（區）之間業務人員普遍相互熟悉，人情和利益關系復雜，會導致系統內審計難以真正有效開展，即便發現相關問題，也有可能“大事化小，小事化了”。

二、基層社保基金財務管理對策建議

（一）整合社保財務職能，提高財務管理效能

將隸屬于多個不同部門的分散財務職能進行整合，財務效能大大提升，也會帶來“1+1>2”的效果，具體表現在精簡人員配備、減少溝通時間和流程、提高工作效率等方面。社保財務的各個部分，從基礎的賬務處理、會計報表、銀行對賬，到財務分析和財務預算都將受益。但如何打破現行體制，將是政府面臨的難題。

（二）改革現行的會計核算基礎

首先，對會計核算基礎進行徹底改革，將目前會計核算制度問題進行改革，引入權責發生制，與當前應用的收繳支付實現制進行結合，打破制度的缺陷。另外保持社保基金的收付實現制還在一定范圍內的應用。最終實現這兩種制度結合的新型會計核算機制。通過這種改革可以在宏觀上為政府進行社會保險制度改革、完善社會保障與福利體系提供決策參考，并在實質上對社保基金的完整、有序、可靠提供制度基礎，便于其實時、準確反映問題。

（三）嚴格履行基金監督職能

縣區基層部門應嚴格按基金監督制度要求，重視基金監督建設，配備專業人員，將組建獨立基金監督部門落到實處，不再由基層社保經辦機構內部的財務科室、醫療稽查科室或社保稽核科室來兼任。嚴格區分“運動員”和“裁判員”的角色和職能。縣區人民政府應出臺相關實施細則，明確基金監督監管社保財政專戶的職能，防止財政專戶變為財政“專”戶。

（四）打造綜合性社保審計平臺

社保基金關乎民生，建立綜合性社保審計平臺勢在必行。審計平臺以社會審計、審計機關、社保系統專業人員為主要審計力量，充分利用各類審計優勢，擴大審計覆蓋面，應將社保審計重點由財務審計轉向以業務審計為基礎的綜合性審計，進一步探索社保政策的完整性、有效性和可持續性。綜合審計平臺還應建立多元化監督機制，同時引入公眾監督和行政監督（人力資源和社會保障系統基金監督部門和政府紀委部門），跟蹤做好全程審計記錄，并負責后期審計信息披露。見圖（4）。