淺談基于事業單位改革的預算管理制度創新

林淑惠

漳州市建設執業資格注冊管理中心（363000）

淺談基于事業單位改革的預算管理制度創新

林淑惠

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通過分析事業單位預算管理存在的四個方面問題，即：預算管理意識淡薄、預算編制方法不夠科學、預算管理制度執行力較弱和預算管理缺乏監督與約束，結合改革方向針對性地提出預算管理制度創新的措施，以推動事業單位的改革與發展。

事業單位；改革；財務預算；預算創新

1 事業單位改革概述

事業單位的傳統定義就是由政府投資而設立的，從事教育、文化、衛生、科技等活動的服務組織，需要接受政府領導，其表現形式為法人實體。與經濟單位相比，事業單位的主要特征就是不以營利為目的。

事業單位體制改革的目標就是要建立起新型的事業單位,即要與社會主義市場經濟體制相適應,又要與民主政治建設相協調，還要與社會轉型相配合，功能完整、布局合理、運行高效、有利于促進社會經濟以及社會事業健康發展的新型財政體制。

事業單位改革涉及內容豐富，主要有：一是根據事業單位的屬性，將主要承擔行政職能的單位或部門和主要從事生產經營活動的單位或部門分離出去；二是事業單位在財政投入、資產管理等方面強化其公益屬性；三是進一步落實事業單位的人事管理權、職稱評聘權、薪酬分配權、經費設施使用權和自主運營權等法人自主權。

2 事業單位預算管理的現狀

預算管理是事業單位內部管理的重要工作內容。自經濟改革至今，我國一直進行著事業單位改革探索，但進展緩慢，究其根本原因是事業單位財政體制沒有跟進。

當前，事業單位的預算管理是采用核定收支、定額（定項）補助、超支不補、結余留用的辦法[1]。核定收支即是事業單位要將全部收入和全部支出統一編制預算，報經主管部門核定。定額（定項）補助即是根據事業單位的業務情況，按照規定的標準給予補助數額。超支不補、結余留用即是事業單位的預算在經主管部門和財政部門核定以后，嚴格執行，超支的部分主管部門不再追加經費，結余的部分就留由單位繼續使用。

現行的預算辦法下，雖然能從一定程度上起到作用，保障了事業單位資金周轉的通暢，但也明顯存在以下幾個問題：

2.1 預算管理意識淡薄

很多事業單位的預算管理機構都是簡單設置的，專業人員不足，使得預算管理空有其表，形同虛設。這跟相關領導對預算管理的認識不夠有關，這些領導認為事業單位是不以盈利為目的，具有服務于社會的性質，不需要嚴格的財務管理機構，不管經營好壞國家財政都會兜底的。因此，這些單位在日常收支活動中，不會按照已經編制并審批后的預算來執行，不能發揮預算管理的作用。

2.2 預算編制方法不夠科學

2015年，新預算法要求事業單位實行全面預算管理，但是預算編制的時間長，方法復雜，雖然采用了財政的預算編制系統,各指標比之前細化，但仍有些項目的數據不科學合理。有些事業單位要用2個月左右的時間來做預算方案，沒有時間進行調查研究，降低了預算的科學性。另外，在編制方法上也提倡采用零基預算方法，由于預算管理體系的原因，財務人員的專業素質不高，多數事業單位依然采用傳統的增量預算方法，注重總量經費的預算控制，忽視經費的結構控制。

2.3 預算管理制度執行力較弱

事業單位雖然都建有預算管理制度，但是在收入預算方面，包括預算內收入和預算外收入都是有限的，所以多數事業單位在支出方面的預算就是大家聚坐在一起，討論如何分蛋糕，并且保證收支平衡。這樣單位在預算編制時，就會出來下面的情況：將預算外資金編到單位預算管理中來，設立小金庫；會出現賬外賬、截留、占用財政資金的現象；在支出審批上不嚴格，出現專款不專用的現象，資金利用效益低。

2.4 預算管理缺乏監督與約束

在當前的預算制度下，一些事業單位只想著編制項目更多地獲取政府的經費和補貼，忽視對項目活動的監督與約束。另外，一些單位在激勵與約束機制上未健全，對工作突出的人員沒有相應物質獎勵和精神表揚，積極性受挫；而對工作出現問題的部門與個人也沒有進行相應處罰，嚴重影響了預算管理的執行。

3 預算管理的創新

3.1 轉變預算管理觀念

事業單位改革的首要任務就是要科學、準確地界定其性質、功能，進而確定事業單位的作用領域、運行方式，最終將新事業單位與傳統意義上的事業單位區別開來。原部分事業單位轉變為新事業單位，其性質、功能改變，當然其目標也要隨之改變。因此，財務預算創新就應該拋棄舊的預算管理觀念，即“想方設法多要錢，平均分錢”，推出新的指導思想，即“想方設法在有限資金的情況下把資金的使用效益提高起來”。

3.2 創新預算編制方法

在預算編制方法上也要創新,不能再以“不以盈利為目的”、“收支平衡”等為指導思想了。新事業單位與原事業單位在性質、功能方面略有不同，在各預算管理的方法上都有各自的優缺點，所以當然根據自己的實際情況采用合適的預算編制方法。增量預算是以基期的水平為基礎，零基預算則是一切從零開始。相比之下，增量預算較易編制，但容易造成預算冗余，不能很好地控制費用。零基預算認真地復核實際狀況，但耗時巨大，參加預算工作的人員先要進行培訓，并且需要全員參與[2]。根據以上情況，事業單位可以取長補短，將兩種預算編制方法進行混合，既有了零基預算的理性與效率，也可以有增量預算的適應性。

3.3 加強預算執行力

隨著事業單位管理改革的推進，有部分單位將改制為企業性質的事業單位，那么其在收入上，就不能依靠財政撥款了，得依靠自身的經營收入，所以需要重點進行收入分配制度的改革。執行力的創新必以職工工資分配制度為核心，需要建立健全符合本單位的特點、體現工作崗位績效的收入分配制度，完善工資正常調整機制。保證預算收入與預算支出相匹配，嚴格執行預算制度，杜絕出現專項資金被挪用的現象，保證事業單位改革能平穩進行。

3.4 健全預算監督制度

預算監督是保證預算執行效果的唯一手段，創新預算監督制度就是要重視事業單位面臨的市場風險因素，結合本單位實際情況，建立科學的、合理的監督與約束制度，使事業單位的各項工作在掌控之中。對預算執行力進行明確職責劃分，賞罰分明，充分地調動全體工作人員的積極性和創造性。同時引入市場競爭機制，使事業活動透明化，客觀上形成了社會公眾對事業活動的監督，保證事業單位順利實現發展目標。

4 展望事業單位發展

事業單位改革的核心問題就是進行預算管理制度的創新改革。事業單位改革正在火熱進行中，其預算管理制度的創新改革也是刻不容緩的，各事業單位基于自身的實情通過轉變預算管理思想、創新預算編制方法、加強預算執行力和健全預算監督制度,建立起一套適應本事業單位改革和社會經濟需要的預算管理模式,以實現政府改革的目標及其職能。

[1]王偉團.淺淡新預算法的改革意義[J].行政事業資產與財務,2015(12)：49-50.

[2]林太平.進一步推進科學事業單位的全面預算管理[J].中國財政,2016(6)：37-38.