陜西省地方政府債券風(fēng)險評價體系研究

■/田利民 楊蓓蓓

一、陜西省地方政府債券基本情況

（一）債務(wù)整體規(guī)模快速增長

2015年，陜西省共發(fā)行地方政府債券1260億元，其中，新增債務(wù)220億元，置換原有政府債務(wù)1040億元。2016年陜西省共發(fā)行地方政府債券2031.02億元，同比長61.19%，其中，新增債341億元、同比增長55%，置換債1690.02億元，同比增長62.50%。

（二）償債能力有一定保障

目前，地方政府債務(wù)進入償債高峰期。據(jù)測算，2019年是未來幾年地方政府還債高峰年度，以2016年相應(yīng)收入作為還款來源估算，對于2019年到期的各類型債務(wù)，一般債券（用一般預(yù)算收入償還）本息覆蓋率為4.11倍、專項債券（以國有土地使用權(quán)出讓收入為還款來源）本息覆蓋率為1.07倍、專項債券（以車輛通行費為還款來源）本息覆蓋率為81.78倍。從目前情況看，陜西省地方政府債券償債來源穩(wěn)定，能夠覆蓋每年還本付息金額，償債能力有一定保障。

（三）債券轉(zhuǎn)貸市縣比例較高

2015年，陜西省共發(fā)行地方政府債券1260億元，其中有86.90%的資金轉(zhuǎn)貸到市縣級；2016年陜西省共發(fā)行地方政府債券2031.02億元，其中有75.92%的資金轉(zhuǎn)貸到市縣級，這部分資金成為支持當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的重要源泉。

二、地方政府債券風(fēng)險管理工作存在的問題

（一）地方政府債券風(fēng)險管理工作未形成制度保障

2015年，陜西省政府獲得財政部批準(zhǔn)允許“自發(fā)自償”地方政府債券。經(jīng)過兩年的運行，債券發(fā)行工作由省財政廳嚴(yán)格按照財政部限額管理，風(fēng)險管理信息依賴中債資信評估有限責(zé)任公司在債券發(fā)行前對當(dāng)期債券進行的信用評級。但是，地方政府和財政部門并未形成專門的地方政府債券風(fēng)險管理體系，使得債務(wù)風(fēng)險的識別和預(yù)警缺乏有效的制度保障。

（二）風(fēng)險識別指標(biāo)和風(fēng)險評價方法有待統(tǒng)一和完善

一是缺乏統(tǒng)一的風(fēng)險識別指標(biāo)，政府部門執(zhí)行層面、學(xué)術(shù)領(lǐng)域等多方面按照不同的角度建立的風(fēng)險評價體系容易出現(xiàn)交叉、重復(fù)甚至是矛盾；二是當(dāng)前的風(fēng)險管理現(xiàn)狀對于債務(wù)整體只著眼于發(fā)債總規(guī)模，對于風(fēng)險管理著眼于單期債務(wù)，沒有根據(jù)債務(wù)發(fā)行整體判斷債務(wù)風(fēng)險，沒有根據(jù)不同類型債務(wù)設(shè)立專門的風(fēng)險識別指標(biāo)，也沒有根據(jù)債務(wù)資金的實際使用人——各個地市財政主體進行債務(wù)風(fēng)險識別；三是當(dāng)前的風(fēng)險管理基本只考慮了地方政府債券本身，并未將地方政府債券發(fā)行與宏觀經(jīng)濟環(huán)境相聯(lián)系，并提出與債務(wù)風(fēng)險管理密切相關(guān)的其他經(jīng)濟因素的科學(xué)評價分析方法。

（三）科學(xué)的債務(wù)風(fēng)險管理思維還未形成

目前，我國上級財政與下級財政形成親密的“父子關(guān)系”，因此在地方政府債務(wù)面臨債務(wù)違約風(fēng)險的特殊背景下，中央政府會通過轉(zhuǎn)移支付體制對地方政府進行補助。由于這種“依賴性”或者說是“債務(wù)的可轉(zhuǎn)移性”的長期存在，在當(dāng)前地方政府債券風(fēng)險管理中，對風(fēng)險管理的重視程度偏低，科學(xué)的債務(wù)風(fēng)險管理思維還未形成。

三、陜西省地方政府債券風(fēng)險評價體系的構(gòu)建

（一）風(fēng)險評價指標(biāo)的選取

按照承債能力指標(biāo)、償債能力指標(biāo)和外部環(huán)境指標(biāo)進行分類對比，選取負(fù)債率、新增債務(wù)率、債務(wù)依存度等8個風(fēng)險預(yù)警指標(biāo)，構(gòu)建陜西省地方政府債券風(fēng)險評價體系（見表1）。

（二）風(fēng)險評價實證分析——基于2015年度陜西省地方政府債券風(fēng)險情況

從地方政府債券風(fēng)險評價體系設(shè)計原則出發(fā)，選擇模糊綜合評價中的因子分析法①因子分析法是研究如何以最少的信息丟失將眾多原有變量壓縮成少數(shù)幾個因子，并使因子具有一定命名解釋性的多元統(tǒng)計分析方法。目的在于用最少的因子去概括和解釋大量的觀測事實。和問卷調(diào)查法相結(jié)合的方式來建立“陜西省地方政府債風(fēng)險評價體系”模型，定量評價陜西省及各地市地方政府債券的風(fēng)險級別。

1.各地市風(fēng)險評價指標(biāo)（見表2）

2.風(fēng)險指標(biāo)臨界值的確定

由于不同的預(yù)警指標(biāo)有不同的性質(zhì)，與地方政府債券風(fēng)險的相關(guān)性也不同，在確定地方債務(wù)風(fēng)險指標(biāo)體系后，需要對不同風(fēng)險狀態(tài)下單一指標(biāo)的臨界值進行確定。

表1 陜西省地方政府性債務(wù)風(fēng)險評價指標(biāo)體系及其說明

表2 2015年度陜西省地方政府債券風(fēng)險評價指標(biāo)

本文采用調(diào)查問卷的形式，對地方政府債務(wù)涉及的各個指標(biāo)發(fā)生償債危機或者流動性危機的概率進行了實證分析，問卷的內(nèi)容包括專家對風(fēng)險指標(biāo)的識別、對各個指標(biāo)發(fā)生償債危機或者流動性危機的概率的認(rèn)識、對特點風(fēng)險因素評級的看法。為保證評價效果，本文向財政部門、商業(yè)銀行等部門等方面的專家或者地方政府債券業(yè)務(wù)參與者進行了調(diào)查。在問卷調(diào)查基礎(chǔ)上，綜合考慮經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，確定風(fēng)險指標(biāo)臨界值（見表3）。

3.模型的建立

運用SPSS軟件對表3各指標(biāo)數(shù)據(jù)進行因子分析，計算出KMO①KMO檢驗統(tǒng)計量是用于比較變量間簡單相關(guān)系數(shù)和偏相關(guān)系數(shù)的指標(biāo)，是評價因子分析模型效果的一項度量標(biāo)準(zhǔn)，KMO值在0.8以上表示變量較適合做因子分析。值為0.8237，反映模型擬合程度較好，本模型選取的8項風(fēng)險評價指標(biāo)能夠很好的代表陜西省地方政府債券風(fēng)險情況。

其中，模型對各個風(fēng)險指標(biāo)解釋情況見表4。

根據(jù)因子分析原理，如果若干個因子可累計的貢獻率達到85%以上，則意味著這些因子可以最大限度地保留原始指標(biāo)的信息。從表4可以看出，前三個因子的特征值之和占總方差的90.95%，說明這三個因子能夠?qū)λ酗L(fēng)險指標(biāo)信息做充分的概括。因此在本模型中設(shè)定公共因子數(shù)量為三個，分別為F1、F2、F3。

表3 各指標(biāo)風(fēng)險區(qū)間表

表4 解釋的總方差表

4.風(fēng)險的計算

將表3中各個指標(biāo)風(fēng)險臨界值帶入三個公共因子的得分函數(shù)中，然后匯總得到因子總得分F，得到公共因子得分匯總表（見表5）。

通過實證分析，2015年度陜西省地方債務(wù)風(fēng)險區(qū)間可以劃分為：F值在（-∞，0.1086）區(qū)間代表無風(fēng)險，F(xiàn)值在（0.1086，0.1103）區(qū)間代表低風(fēng)險，F(xiàn)值在（0.1103，0.8296）代表中度風(fēng)險，F(xiàn)值在（0.8296，∞）代表高風(fēng)險。

5.實證結(jié)論

2015年度，陜西省地方政府債券風(fēng)險整體可控；債券轉(zhuǎn)貸各地市財政主體后，處于無風(fēng)險狀態(tài)的有西安、寶雞、咸陽、渭南、漢中、延安、榆林、楊凌，處于中度風(fēng)險狀態(tài)的有安康、商洛，處于高風(fēng)險的是西咸新區(qū)。

表5 各因子總得分匯總表

（三）2016年度陜西省地方政府債券風(fēng)險評價

將2016年度陜西省地方政府債券及地方經(jīng)濟發(fā)展情況的承債能力、償債能力和外部環(huán)境指標(biāo)納入模型，實證分析得出：2016年陜西省地方債務(wù)風(fēng)險區(qū)間可以劃分為：F值在（-∞，0.1016）區(qū)間代表無風(fēng)險，F(xiàn)值在（0.1016，0.2084）區(qū)間代表低風(fēng)險，F(xiàn)值在（0.2084，0.8096）代表中度風(fēng)險，F(xiàn)值在（0.8096，∞）代表高風(fēng)險。

以上結(jié)果表明，2016年度陜西省地方政府債券風(fēng)險整體可控；債券轉(zhuǎn)貸各地市財政主體后，處于無風(fēng)險狀態(tài)的有西安、寶雞、咸陽、渭南、漢中、安康、商洛、延安、榆林，處于中度風(fēng)險狀態(tài)的有楊凌，處于高風(fēng)險的是西咸新區(qū)。

四、強化陜西省地方政府債券風(fēng)險管理的政策建議

（一）完善地方政府債券風(fēng)險管理制度，建立健全風(fēng)險評價組織管理制度

科學(xué)有效的風(fēng)險評價體系離不開組織保障、責(zé)權(quán)劃分、相關(guān)利益方協(xié)調(diào)等制度性安排。地方政府債券風(fēng)險管理首先需要完善其風(fēng)險評價組織管理體系。基于學(xué)術(shù)界對于風(fēng)險管理方面的研究成果，建議建立交叉型的風(fēng)險評價組織體系：由地方政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，由債券發(fā)行的具體負(fù)責(zé)部門——財政部門牽頭和歸口管理，協(xié)調(diào)債券各個利益主體，如發(fā)改委、國土部門、交通運輸部門、審計部門、人民銀行、銀監(jiān)部門、監(jiān)察部門、各參與購買債券的商業(yè)銀行等緊密配合，定期對地方政府債券進行風(fēng)險評價，由牽頭部門匯總債券風(fēng)險評價結(jié)論，再由地方政府具體組織實施化解債務(wù)風(fēng)險的措施。

（二）轉(zhuǎn)變地方政府債券風(fēng)險管理思維，改革政府工作考核評價制度

逐漸改變單純以地區(qū)生產(chǎn)總值增長作為政績考核依據(jù)的局面，將地方債務(wù)負(fù)擔(dān)、逾期情況等領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)地方政府債務(wù)指標(biāo)納入考核體系，全面考評地方政府和相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部，逐步引導(dǎo)各級地方政府正確處理保持經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展和防范債務(wù)風(fēng)險的平衡關(guān)系，盡快破除“現(xiàn)任舉債不還債”、“新官不理舊事”等亂象，切實做到離任審計，終身負(fù)責(zé)。

（三）強化地方政府債券風(fēng)控機制建設(shè)，提升債務(wù)管理水平

建立一套科學(xué)的、各個利益方達成共識的地方政府債務(wù)風(fēng)險評價管理機制，對風(fēng)險評價指標(biāo)體系進行動態(tài)管理，甄別確定能準(zhǔn)確、合理、全面反映陜西省地方政府債券風(fēng)險、便于獲得相關(guān)數(shù)據(jù)的、并能夠綜合體現(xiàn)社會經(jīng)濟發(fā)展的指標(biāo)體系，對地方政府債務(wù)逐步實現(xiàn)實時、動態(tài)、全程監(jiān)控，以有效防范債務(wù)風(fēng)險。

（四）完善信息公開制度，促進債券發(fā)行及存續(xù)期內(nèi)各級政府信息披露

一是探索建立適合本地區(qū)的政府債務(wù)信息披露機制，明確披露責(zé)任、規(guī)范披露內(nèi)容、時間和渠道，定期公開本地政府債務(wù)的種類、規(guī)模、結(jié)構(gòu)、期限、層級、債權(quán)人等信息，及時向社會披露地方政府債券發(fā)行主體及其綜合財力、資產(chǎn)負(fù)債等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，給監(jiān)管部門、社會和市場傳遞全面、真實的信息；二是地方政府發(fā)債應(yīng)當(dāng)公布近期財政收支表、資產(chǎn)負(fù)債表，披露或有負(fù)債信息，提供對本地經(jīng)濟、財政收入、財政支出、債務(wù)水平和償債能力等預(yù)測情況。

（五）推動地方政府債券風(fēng)險管理，建立基于風(fēng)險評價結(jié)論的風(fēng)險處置機制

建議出臺“地方政府債券風(fēng)險應(yīng)急處置預(yù)案”（以下簡稱“預(yù)案”），在“預(yù)案”的指導(dǎo)下，明確各級政府全面掌握本地區(qū)資產(chǎn)、負(fù)債、還本付息、財政運行等基本情況，在統(tǒng)一的風(fēng)險評價體系測算下，準(zhǔn)確評估各地區(qū)債務(wù)風(fēng)險狀況，持續(xù)跟蹤風(fēng)險變化，排查風(fēng)險點。按照風(fēng)險類型進行分類處置，對于低風(fēng)險債務(wù)，應(yīng)當(dāng)持續(xù)密切跟蹤；對于中度風(fēng)險債務(wù)，應(yīng)當(dāng)及時進行風(fēng)險提示，及時介入債務(wù)管理；對于高度風(fēng)險，應(yīng)當(dāng)啟動應(yīng)急預(yù)案。以快速響應(yīng)、分類管理、協(xié)同聯(lián)動、穩(wěn)妥處置為風(fēng)險應(yīng)急處置預(yù)案的處置原則，應(yīng)對區(qū)域性財政、金融風(fēng)險，防止系統(tǒng)性風(fēng)險的觸發(fā)，當(dāng)出現(xiàn)風(fēng)險事件后，適時啟動責(zé)任追究機制。

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