甘肅省精準扶貧政策落實跟蹤審計問題研究

■/李 婷

一、引言

甘肅省具有貧困人口多、貧困程度深、脫貧難度大等特點，是全國最貧困的省區之一；全國14個集中連片特困地區中甘肅涉及3個、全國680個集中連片特殊困難地區縣中，甘肅省占58個；十八大以來，習近平總書記把扶貧開發的戰略定位提到了新的高度，提出了一系列扶貧開發戰略思想；甘肅省也相繼提出了《關于進一步加強精準扶貧建檔立卡工作的意見》規范了精準識別扶貧對象等工作；2012年3月28日頒發《甘肅省農村扶貧開發條例》為扶貧工作訂立了基本的框架，對扶貧對象的選擇、項目管理、資金管理以及法律責任進行了說明；2015年6月10日在甘肅省精準扶貧工作會議上出臺了《關于扎實推進精準扶貧工作的意見》及17個專項方案，形成了“1+17”精準扶貧方案，對扶貧工作的具體任務進行了安排，為扶貧工作的開展做出了明確的指引；2015年提出了全省推進“1236”扶貧攻堅行動資金整合方案等具體規范。

二、政策落實跟蹤審計的內涵

精準扶貧績效審計是對扶貧政策落實情況進行跟蹤審計，重點監督檢查脫貧工作責任制落實情況，精準扶貧與脫貧相關項目實施和資金管理使用情況。政策落實跟蹤審計的主體是各級審計機關、審計人員及參與扶貧項目的企事業單位；審計的客體是國家出臺的政策法規和地方政府出臺的意見、方案等具體工作指引及其對精準扶貧工作的具體要求；審計對象是執行政策、落實具體工作的相關部門、工作人員及具體工作內容；審計的內容包括重點任務完成情況審計、重要政策執行情況審計、重大建設項目建設進展情況審計、重點資金落實和使用情況審計等；審計的結果是對相關政策的執行情況的合規性、合法性、效益型和效果性發表審計意見；政策落實跟蹤審計的目標是推進改革和發展的進程，促進國家政策的落實、提高政策措施的科學性、發揮政府審計的監督功能。

精準扶貧政策落實跟蹤審計的內容主要有：在確定扶貧對象方面，審核工作人員是否做到嚴格按照國家標準認定扶貧對象、檢查貧困戶建檔立卡工作，審核是否正確記錄扶貧對象的相關信息和扶貧脫貧過程，評價考核脫貧戶的真實性和脫貧程度，調查是否存在“假脫貧”、“數字脫貧”、“被脫貧”情況；在確定扶貧項目方面：審核相關項目是否屬于基礎設施和民生保障項目，項目的設立是否符合重要性、價值性和可行性標準，調查項目的管理情況、項目的重復申報、閑置和調整情況，審核項目的申報批準流程、項目實施效果，分析判斷是否存在“形象工程”、“政績工程”；在扶貧資金使用方面，審核資金的審批流程、項目專用資金使用計劃與實際使用情況之間的差異和存在差異的原因、閑置資金的管理，審核是否存在虛報騙取資金、擠占挪用資金等情況；在政策落實方面，審核政策措施的具體工作安排是否符合貧困戶的實際需要，是否與貧困原因貧困類型相契合、提出的措施是否具有針對性和可操作性等。

三、跟蹤審計的優勢與困境

較于傳統審計，政策跟蹤審計在審計方法和審計效率等方面存在著絕對的優勢，但在實際工作中由于審計環境和審計資源的約束，政策跟蹤審計也面臨著一定的困境。

開展落實跟蹤審計的優勢表現在以下幾個方面：第一，政策落實跟蹤審計是全范圍全過程審計，審計內容涉及到政策落實的方方面面，使得審計人員能夠接觸到各個環節的工作人員以及深入了解扶貧對象，使得審計過程中記錄的信息更加詳細、真實、可靠、完整；第二，政策跟蹤審計的時間與政策落實的時間基本上是同步的，較于傳統審計來說，政策跟蹤審計更及時，審計周期更短，審計效率更高；第三，跟蹤審計是對政府工作人員實際工作的現場監督和評價，能彰顯出政府對相關工作的監督力度，能更有效的督促政策落實人員合理利用國家財產，順應政策需求辦實事，保障國家財產安全，保護人民的合法權益。

開展落實跟蹤審計面臨的困境主要有：第一，我國政策落實跟蹤審計理論還處于探索階段，實際工作中缺乏理論指引，相關的法律法規也有待完善；第二，精準扶貧具體政策安排涉及到公共管理、公共政策等多項專業領域，在具體審計工作過程中不僅要求審計人員具備各項目領域的專業知識，也要求審計人員將審計知識與其他學科知識結合起來，合理安排審計工作；第三，跟蹤審計需要做到與政策落實同步，精準扶貧政策落實到哪里，跟蹤審計工作就開展到哪里，這就要求審計機構配備足夠的審計人員和其他審計資源，即政策落實跟蹤審計需要更多審計資源的支持以保障跟蹤審計工作的部署和實施；第四，具體開展政策跟蹤審計工作中既要保障審計資源的合理利用又要保障較高的審計效率，審計人員需要根據實際情況結合職業判斷來確定審計的深度與廣度。

四、跟蹤審計工作的組織管理

審計取證的精確程度和結果的可信賴程度取決于審計工作組織管理的科學性；為了保障審計工作高效有序的開展，實際工作中需要建立專門的組織機構和人員，合理配置審計資源，及時更新審計理念和調整審計組織模式。

（一）成立獨立的精準扶貧政策落實審計科室

政策落實跟蹤審計的范圍較廣且審計內容繁雜，既包括項目運作的全過程審計也包括資金流轉的全過程審計，審計工作涉及到的政府各級職能部門和工作人員較多，在實際工作中不可避免的會出現職責權限劃分不清、各部門之間互相牽制等問題，因此有必要成立獨立的政策落實審計科室，全權負責相關審計工作的計劃與落實、監督和管理。成立獨立的精準扶貧政策落實審計科室這項工作要落實到省級、市級、縣級等各級審計機關，形成層層監督，垂直管理的局勢；保障各級審計部門信息交流的流暢性和監督評價工作的順利開展。

（二）合理配置審計資源

政府審計部門的傳統審計任務包括預算執行審計、經濟責任審計等，政策落實跟蹤審計的開展需要審計人員持續關注并核查政策措施的落實情況，無疑增加了政府審計部門的工作內容，迫使政府審計部門對審計人員及資源的充分分配和協調，督促扶貧資金的投入方向與貧困地區實際需求相符合。

政策落實跟蹤審計對專業技能的要求更高，政府審計部門要盡可能的保障政策審計小組對人力資源的需求，任命單位內部具有豐富工作經驗以及較高職業判斷能力的人員組織開展相關工作，在必要時也可考慮聘請外部專業審計人員參與到政策落實審計，確保審計人員始終保持獨立性、高度的職業判斷能力和較強的審計執行力，識別關鍵審計環節，發表公正的審計意見，維護審計工作的權威性。

（三）及時更新審計理念和調整審計組織模式

傳統的“從資金賬簿找問題”的審計思路對于政策落實跟蹤審計是不適用的；相關部門有必要重視對審計人員理論知識和實踐技能的培養訓練，促使審計人員在實際工作過程中從“問題導向審計”向“現代績效審計”轉變，懂得從全局出發，結合政治體制機制的特點分析問題。

調整審計組織模式，傳統的審計監督機構包括政府辦公室和行政監察機關，政策跟蹤審計的時效性和對專業的高要求促使審計小組要與行政監察機關協調合作，及時溝通，在確保審計監督對審計范圍全覆蓋的前提下，合理利用資源，節約行政監督成本；避免重復監督，形成監督合力，以提高審計工作效率。

五、落實跟蹤審計的建議

政策跟蹤審計具有高時效性、公眾關注度高等特點，政策落實跟蹤審計能夠反映出政策落實的實際情況，揭示影響政策實施效果的管理漏洞和體制機制性障礙；保障國家政策的貫徹落實，促進政策制定的科學性和協調性，督促各部門工作人員積極作為。

（一）加強審計組工作人員的專業知識和技能的培訓

在審計工作中，相關政策的主旨和價值導向是開展審計工作的依據，深入理解政策能夠幫助審計人員識別出重要的設計環節，合理配置審計資源；強調保持審計獨立性的重要性：較高的審計獨立性是審計質量的保障，政策跟蹤審計的特點決定了審計人員會頻繁地介入到政策落實過程中時，實時進行追蹤調查，這要求審計人員要嚴守自己“裁判員”的身份，具有高度的職業判斷能力和較強的審計執行力，能及時更新審計理念和審計方法，明確審計分工和審計程序。

（二）在探索中不斷完善政策跟蹤審計工作流程

政策跟蹤審計還處于初級階段，審計過程不僅是對審計對象的審計，也是對審計程序設計安排的考核，是一個不斷發現問題改進問題的過程。審計人員可以嘗試推進以大數據為核心的審計信息化建設，及時記錄審計過程和審計結果，幫助審計信息的共享和審計監督職能的實現；也可以嘗試有計劃地組織一些省級跟蹤審計項目聯合審計，互相監督，互相學習，及時總結實踐經驗和發現的問題，群策群力，尋找完善方法；重視貧困地區的實際需求與政策落實的高效對接。

（三）重視追責機制的建立

精準扶貧工作涉及到多個部門和眾多工作人員，且涉農資金落實工作具備較大的不確定性和較高的風險，相應的監督力度要大于傳統審計。審計部門要建立追責機制，盡可能的將責任落實到部門、個人。發現違法違紀行為并已經造成損失的，及時采取整改措施，彌補虧損，維護貧困居民的合法權益。增強工作人員的責任意識，嚴于律已，督促扶貧資金如實的用到貧困居民身上；及時揭露違紀違法行為，采取嚴肅問責機制，必要時可采取立案查處、黨紀政紀處分、組織調整、誡勉談話、通報批評、約談教育等處罰手段。

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