甘肅縣域財政競爭力研究

■/劉家慶 焦 巖 何 眉

一、引言

競爭滲透在人類活動的方方面面，是動力和效率的源泉。作為研究人類經濟活動規律的經濟學，競爭理念自然也深入骨髓，并隨著歷史發展和社會經濟條件的變化，映射到經濟理論漫長而曲折的演變過程上。

經濟學中的競爭理論發軔于古典經濟學，亞當·斯密最先提出了古典自由競爭理論，包括“經濟人”假設、競爭機制“看不見的手”以及自然秩序三項主要內容，這一理論成為經濟學競爭理論的基礎。其后圍繞市場均衡和價格而形成了完全競爭理論、壟斷競爭理論等等。進入20世紀中葉，競爭理論由靜態角度來分析問題的古典競爭理論過渡到以動態角度來分析問題的現代競爭理論。熊彼特提出了產品和生產方法的不斷創新是資本主義競爭實質的觀點，克拉克建立了有效競爭理論，提出競爭是由“個別企業創新→取得優先利潤→其他企業模仿追隨→利潤平均化→再創新”構成的一個無止境的動態過程。其后又發展出了芝加哥學派的競爭理論、新奧地利學派的競爭理論、新制度經濟學派的交易費用理論等等。以上這些理論立足于國家宏觀調控和微觀企業發展，更關注于政府調控政策、市場作用發揮、政府市場邊界的界定以及企業競爭力的提高。之后競爭理論研究的范圍進一步拓展，內容更趨向于具體化，“競爭優勢”和“競爭力”等概念成為熱門話題，競爭力研究也從宏觀層面的國家競爭力、中觀層面的區域競爭力和產業競爭力一直到延伸到微觀層面的企業競爭力和產品競爭力。

國內競爭力研究從上世紀末逐漸成為了熱點，除了學習借鑒國外研究成果外，在改革發展實踐的激發促進下，對國際競爭力、區域競爭力等應用性研究有了長足進步。特別是隨著西部大開發、東北振興、中部崛起、長江三角洲、泛珠江三角洲、環渤海經濟圈以及各級政府發展規劃等區域發展戰略的實施，倒逼區域競爭力研究迅速發展起來，一批根植于實踐的研究成果應運而生。其中，全國經濟綜合競爭力研究中心開展的省域經濟綜合競爭力研究已經形成了較為完整的體系，并產生了廣泛的影響，一些市縣級的經濟綜合競爭力研究也方興未艾，如甘肅已連續10年每年推出一本基于縣域經濟綜合競爭力研究的縣域發展報告。同時，分行業的競爭力研究也逐漸增多，涉及教育科技文化、商貿流通、建筑房地產等領域。作為國家治理基礎和重要支柱的財政，對經濟社會發展起著不可替代的促進作用，其競爭力也是經濟綜合競爭力的重要組成部分，是判斷區域財政實力及其保障社會穩定、促進經濟發展能力的一項綜合性指標。但有關財政競爭力的研究并沒有得到應有重視，從己有的相關文獻來看，國內外關于財政競爭力的專門研究較少，往往包含在經濟綜合競爭力研究之中，更多的是針對財政收支單一指標進行評價，關于財政競爭力的評價還沒有明確的界定，沒有系統的量化指標。探索并界定財政競爭力的內涵和外延、構建一個科學完整評價指標體系成為一個亟待解決的問題。

近年來，隨著區域競爭力研究的深入開展，研究的對象范圍由國家、省區、城市延伸至縣，研究成果更加精準和實用。財政競爭力的研究也應借助這一勢頭，加快研究步伐以縮小差距彌補不足。而選擇縣域作為開展財政競爭力研究的切入點正當其時，這是基于以下考慮。一是縣域經濟是區域發展的基石，其地位和作用得到了越來越多的關注和認可。改革開放以來全國各地社會經濟發展都取得了翻天覆地變化，但東西差距、城鄉差距不僅沒有縮小反而越拉越大，其主要原因之一是縣域經濟發展不平衡，欠發達地區縣域經濟總量不足又缺乏內生動力，難以支撐起城鄉的協調發展，難以為農民群眾提供有效的脫貧致富門路，發展上越來越陷入被動。政府必須在發展戰略、政策引導、項目支撐、資金投入等方面強力干預，才能使縣域經濟調頻改道，擺脫低效發展路徑而踏上快車道。2017年5月召開的甘肅省第十三次黨代會就明確提出了大力發展縣域經濟的要求。在這一現實背景下，以縣域為基本單元來研究財政競爭力，才能從火熱的改革發展實踐中提煉出真知灼見，更好地解釋縣域經濟現象，更好地服務于實踐。二是財政涉及經濟社會的方方面面，是縣域經濟最綜合性的反映，財政數據也最真實可靠，可比性強，從縣域財政視角來研究縣域經濟，有助于全面客觀地認識縣情，明確差距和不足，既揭示財政問題，強化地方財政管理職能，又深刻反映經濟本質，指示縣域發展努力方向，為政府決策提供參考。三是將競爭力引入財政運行評價，以財政競爭力揭示縣域經濟發展規律及問題，這在國內尚未有此研究，可填補這方面的空白，探索將財政競爭力指標打造成縣域經濟評價和判斷的標示性、引導性指標，對經濟調控和競爭力理論有積極意義。因此，將財政競爭力這一理論熱點與推進縣域經濟發展的實踐有機結合起來，實現理論與實踐的相互促進、共同發展，成為當前財經研究中一個亟待努力的方向。

二、甘肅縣域財政競爭力評價指標體系構建

經濟領域的競爭，實質是經濟效率的比拼。遵循這一思路來定義，縣域財政競爭力的實質是縣域財政收支效率及其由財政收支引致的經濟社會運行和發展的效率。縣域財政競爭力不是單純的財政收支數量問題，而是延伸至地方經濟社會的發展水平和總體管理效率。其中，財政收入能力對應于縣域經濟基礎和發展水平及其地方財政管理體制；財政支出能力對應于地方政府資源配置水平和政策偏好；財政支出績效則體現了地方政府行政管理水平。可見，縣域財政競爭力的評價既涉及到財政收支的數量、質量、結構這類直接指標，也涉及到經濟社會、科技文化、教育衛生等諸多影響因素，是一個多維度、多層次的系統工程，具有系統性、復雜性、動態性的特征。因此，對縣域財政競爭力的評價，不是選取單一指標就能完成的，相反必須構建一套兼顧科學性、客觀性、可比性和動態性的評價指標體系作為支撐。科學性是指指標體系在理論上要合理、邏輯上要嚴謹，能準確反映出財政競爭力的自身特點和規律。客觀性是指指標的設置應以通用概念、可靠數據為基礎，遵循客觀規律，盡量避免主觀因素。可比性是指指標的統計口徑應一致，不同類型的數據要能進行轉化處理形成可以比較的分值。動態性是指指標體系要能適應經濟社會的發展變化，根據實際需要定期進行修訂和完善，保持指標能及時和前瞻地反映經濟現象。

（一）甘肅縣域財政競爭力評價指標設置

財政運行表現形式不外乎收和支，評價財政競爭力的對象亦是收和支。因此，按照財政運行的自身特點，將縣域財政競爭力評價指標設置為4個一級指標，即：財政收入指標，反映收入的總量和質量；財政支出指標，反映支出的總量和結構；支出績效指標，反映由財政支出引致的縣域經濟社會發展成效；發展潛力指標，反映縣域財政收支的均衡性和未來的收支潛力。

財政收入指標中包含收入總量和收入質量2個二級指標。收入總量指標中設置了4個三級指標，分別是反映縣域財政自身收入實際能力、增長趨勢和人均水平的一般公共預算收入指標、一般公共預算收入增長率指標和人均一般公共預算收入指標；反映縣域財政接受上級轉移支付后實際收入水平的財政總收入指標。收入質量指標中也設置了4個三級指標，分別是反映縣域稅負水平高低的稅收收入占地區生產總值比重指標，這是一個反向指標，指標值較低說明稅負水平較低，縣域增收和吸引投資的能力較強；反映縣域財政自身收入中稅收收入與非稅收入比例關系的稅收收入占一般公共預算收入比重指標，因為稅收加非稅構成了一般公共預算收入，所以只選其一來做代表，一般認為稅收收入穩定、合理，其占比越高說明收入質量越好；反映縣域財政自給率的一般公共預算收入占財政總收入比重指標；反映縣域財政自主安排程度的專項轉移支付占財政總收入比重指標，這是一個反向指標，指標值越低說明縣域財政自主能力越強。

財政支出指標中包含支出總量和支出結構2個二級指標。支出總量指標中設置了3個三級指標，分別是反映縣域財政支出實際能力、增長趨勢和人均水平的一般公共預算支出指標、一般公共預算支出增長率指標和人均一般公共預算支出指標。支出結構指標中設置了5個三級指標，有反映政府行政成本高低的一般公共服務支出占一般公共預算支出比重指標，這是一個反向指標，指標值越低說明縣域行政成本越低，相對的管理效率較高；其余是選取了占總支出比例最高的4項支出（占總支出的6成以上），并以其增長率替代實際值，更好反映政府政策偏好和支出傾向，指標分別是教育支出增長率、社會保障就業支出增長率、醫療衛生支出增長率和農林水事務支出增長率。

支出績效指標中包含綜合效益和重點支出效益2個二級指標。綜合效益指標中設置了3個三級指標，主要是反映財政投入對縣域經濟總量和個人收入增長的促進作用，指標分別是財政投入對經濟增長的拉動、財政投入對城市居民收入的拉動和財政投入對農村居民收入的拉動。重點支出效益指標中設置了5個三級指標，分別選取了教育、醫療、農業這3個支出占比最高的項目和有代表性的交通（代表基礎建設水平）、科技（代表技術創新能力）支出進行評價。由于這些支出往往是一類支出，包含著眾多的子項目，而且部分子項目并未覆蓋全省，難以對全部子項目的支出與成果進行一對一評價，只能從每類支出中選擇有代表性的、數據可靠的、可比性強的成果進行比較，如以衛生機構床位數來反映醫療衛生支出的效益，以中學畢業生數來反映教育支出的效益。而支出占比較高的社保支出，由于子項目較多但沒有代表性強的項目，在指標選取時予以剔除。

發展潛力指標中包含均衡性和持續性2個二級指標。均衡性指標中設置了3個三級指標，分別是財政收支均衡性指標、財政收支增長均衡性指標和財政收入增長與經濟增長均衡性指標。持續性指標中也設置了3個三級指標，分別是反映縣域財政舉債能力的財政債務余額占財政債務限額比重指標，反映縣域經濟增長潛力的地區生產總值平均增長率指標和固定資產投資總額平均增長率指標。

這一體系打破了單一收支指標模式，將財政收入、財政支出、支出績效、發展潛力綜合于一體，構建了包括4個一級指標、8個二級指標和30個三級指標的完整體系（見表1）。

（二）甘肅縣域財政競爭力評價指標權重

在指標權重確定時，課題組將各指標重要性和與財政的內在關聯度進行定性分析，并在此基礎上結合德爾菲專家調查法對各個指標權重進行調整和修正，對有數據支持的指標進行定量計算分配，力求做到科學、嚴謹，使評價結果更具說服力。

表1 甘肅省縣域財政競爭力評價指標體系

甘肅縣域財政競爭力評價指標總權重為100，按照4個一級指標的相對重要性進行分配。由于甘肅是欠發達地區，財政自給率低，財政支出管理的重要性更為突出。因此，支出方面占到50的權重（包括財政支出和支出績效兩個指標各占25的權重）；按照現實能力強于潛在能力的邏輯，賦予財政收入指標30的權重，發展潛力指標20的權重。各一級指標再將自己的權重分配到二級指標，二級指標再分配到三級指標，構成完整的權重體系。

（三）甘肅縣域財政競爭力評價方法和評價標準

1.評價方法。由于縣域財政競爭力評價指標眾多，而且性質存在很大差別，首先需要對指標數據進行無量綱化處理，使各指標數據形成無差異的標準化數據；在指標權重賦值的基礎上，套用各項三級指標公式，形成三級指標分值，然后層層遞推，最終確定各個縣（區、市）財政競爭力評價總分值。

（1）用極值法對指標數據進行標準化處理。采用的極值法的數學模型為：

xij表示第i個指標第j項基礎數據的實際值；

Mj=表示第i個指標所有基礎數據中的最大值；

mj=表示第i個指標所有基礎數據中的最小值。

上式為正向指標公式，如為反向指標，公式變為：

值的特點是，即：最大值為1，最小值為0。

（2）計算三級指標得分。標準化處理后的數據乘以各三級指標權重，得到各縣（區、市）三級指標評價得分。

（3）計算總得分。將二級指標所屬三級指標評價得分匯總得到二級指標評價得分，以此類推，得到各縣（區、市）財政競爭力評價總得分。

（4）根據各縣（區、市）總得分進行排名，排名越靠前，說明財政競爭力越強。并根據各級指標評價結果，對各縣（區、市）財政競爭的優劣勢因素進行比較分析。

2.評價標準。按照縣域財政競爭力總得分進行分段，從高到低劃分5個層次，即：明顯優勢、一般優勢、中勢、一般劣勢、絕對劣勢。分段是在總得分最高值與最低值的差算術平均后，結合統計聚類方法進行小幅調整（判斷的方法是相鄰的兩個數據變化的幅度顯著大于前面的變化范圍）。

三、甘肅縣域財政競爭力評價結果

甘肅有86個縣（市、區）和1個不含縣的地級市嘉峪關市，課題組將已經具有較高城市化水平的市轄區排除在評價范圍外，包括蘭州市5區（城關區、七里河區、西固區、安寧區、紅古區）、金昌市1區（金川區）、白銀市2區（白銀區、平川區）、天水市1區（秦州區）及嘉峪關市，對其余的77個縣（市、區）進行縣域財政競爭力評價。按照縣域財政競爭力評價方法，經過對甘肅省77個縣（市、區）2015年度數據處理、計算和匯總，得到總體評價結果（見表2）。

按照縣域財政競爭力評價標準設定辦法，總得分大于51分為明顯優勢，小于51分、大于44為一般優勢，小于44分、大于38分為中勢，小于38分、大于31分為一般劣勢，小于31分為絕對劣勢，據此得到2015年甘肅縣域財政競爭力水平歸類情況（見表3）。

從2015年甘肅縣域財政競爭力總得分情況看，整體得分不高，平均只有39.89分，處于中勢偏下水平；而各縣之間的差距較大，最高的涼州區為57.36分，最低的瑪曲縣為24.86分，兩者相差1.3倍，說明有更多的縣是向財政競爭力的低端聚攏。甘肅縣域財政競爭力整體而言呈現出較低水平上的較大不均衡性特征。

從甘肅縣域財政競爭力水平歸類情況看，明顯優勢5個，一般優勢13個，中勢30個，一般劣勢20個，絕對劣勢9個。其中財政競爭力相對較好的18個縣（具有明顯優勢和一般優勢），除麥積區、甘谷縣、靖遠縣、隴西縣，其余均為市（州）所在地和河西及蘭州市周邊地區；財政競爭力絕對劣勢的9個縣，均在甘南州和隴南市。可以看出，甘肅縣域財政競爭力水平分布與行政區域分布緊密相關。

表2 甘肅縣域財政競爭力評價結果（2015年）

數據來源：根據甘肅省2015年財政決算資料計算。

表3 甘肅縣域財政競爭力水平歸類情況（2015年）

四、甘肅縣域財政競爭力基本特征分析

縣域財政競爭力排位是由財政收入、支出、績效和發展潛力這些因素直接決定的，實質上反映當地經濟基礎、產業結構、發展趨勢等綜合能力和水平，并表現出一定的變化規律和特征，這為研究和提升縣域財政競爭力提供了方向。

（一）縣域財政競爭力是多種因素綜合作用的展現，客觀反映了各縣財政經濟發展能力和水平

課題組評價的2015年甘肅縣域財政競爭力前十名（涼州區、肅州區、敦煌市、甘州區、西峰區、榆中縣、崆峒區、麥積區、安定區、玉門市）與甘肅省社科院發布的“甘肅藍皮書·縣域”中依據宏觀經濟、產業發展、基礎設施、社會保障、公共服務、生活環境、社會結構、科學教育等八類指標評價的2015年甘肅縣域綜合競爭力十強縣（涼州區、西峰區、甘州區、肅州區、臨夏市、崆峒區、麥積區、敦煌市、肅北縣、玉門市）高度重合。除重合的八個縣（市、區）外，綜合競爭力十強縣中的臨夏市財政競爭力排14位、肅北縣排57位，臨夏市的兩個評價結果可視為基本一致，而肅北縣兩個評價結果出入很大，究其原因主要是財政競爭力評價中使用了較多的總量指標和單位支出績效指標，肅北縣面積很大（轄區為6.67萬平方公里）、人口過少（2015年常住人口1.52萬人）導致總量指標和績效指標偏低，拉低了綜合排名，但這一位次與我們對肅北縣經濟社會發展水平的一般感性認識更為接近。另一方面，課題組在縣域財政競爭力評價中使用了較多的增量變動指標，對縣域財政經濟當期變化更為敏感。如：華亭縣在2012年甘肅縣域綜合競爭力排名中位列第7，2015年下降到第21位；而在2015年甘肅縣域財政競爭力排名中只列第44位。后者位次更符合華亭縣GDP從2012年連續三年負增長（華亭縣2015年GDP僅為2012年的55.33%）的結果。可見，縣域財政競爭力排名與縣域綜合競爭力排名同樣都是眾多客觀指標綜合作用的結果，而前者更傾向于反映縣域財政經濟實力、增長水平和管理績效，對財政經濟發展的評價更為直接和敏感。同時，也揭示了縣域財政競爭力既是經濟基礎和總量的競爭，也是增長速度、平均水平、經濟結構和效益的綜合競爭，是顯性優勢和潛在優勢的綜合反映。縣域要提升財政競爭力，需要在大力發展經濟的硬基礎上，不斷優化財政支出結構和方式，提升財政支出績效，促使經濟社會各方面協調發展、全面提升。

（二）財政收入能力是縣域財政競爭力的基礎，并在縣域間呈現明顯分化特征

從財政收入指標看，各縣（市、區）財政收入得分與總排名基本上是同方向變化，都聚集在排名趨勢線上，具有很強的正相關關系，表明財政收入能力是縣域財政競爭力的基礎。財政競爭力具有明顯優勢的5個縣（市、區）的財政收入指標平均得分為17.24分，一般優勢的13個縣（市、區）為13.85分，中勢的30個縣（市、區）為12.04分，一般劣勢的20個縣（市、區）為10.39分，絕對劣勢的9個縣（市、區）為7.38分，最高與最低者相差1.34倍，呈現出與競爭力歸類相符的明顯分化特征。進一步分析財政收入的兩個二級指標：收入總量和收入結構，可以發現收入總量指標均值為3.89分，最高的涼州區11.5分與最低的瑪曲縣1.17分，兩者相差8.8倍；收入結構指標均值為7.82分，最高的肅州區11.07分與最低的瑪曲縣4.31分，兩者相差1.57倍。說明收入總量指標是引致財政收入指標差異的主要因素，亦是縣域財政競爭力的標志性指標。可以說，沒有經濟整體發展，就沒有財政收入總量的提高，財政也就不會有較高的競爭力。因此，要穩步提升縣域財政競爭力，必須以擴大經濟總量、提升經濟發展水平為基礎，必須緊緊抓住財政收入這一關鍵環節。

（三）財政支出能力呈現出低水平上的相對均衡特征

從財政支出指標看，各縣（市、區）得分與競爭力排名相關性不高，如排名第二三位的肅州區和敦煌市得分為8.74分和8.88分，而排名墊底的兩當縣和瑪曲縣得分為9分和11.11分；同時，各縣（市、區）得分的離散程度在各項指標中是最低的（標準差為1.62、變異系數為0.16，數值越小說明離散度越小），表明在財政支出能力上各縣（市、區）差距較小，均衡性較強。究其原因，一是甘肅縣域財政是典型的“吃飯財政”，自給率很低（2015年僅有17.2%），財政支出大部分依靠上級轉移支付，而轉移支付數額基本是按照因素法測算的，更多地考慮了各地的均衡性，因此很大程度上掩蓋了各地自身的差異性。二是上級轉移支付指定用途的較多，也促使了各地財政支出結構的趨同性。三是甘肅多年來大力推行的縣級基本財力保障機制，有效提升了貧困縣區的財政支出水平，縮小了各地的差距。整體而言甘肅縣域財政支出能力呈現出低水平上的相對均衡特征。

（四）財政支出績效水平差異大，并與地域和人口因素高度相關

從支出績效指標看，各縣（市、區）中得分最高的肅州區為20.71分，最低的碌曲縣為1.32分，兩者相差19.39分，是各項指標中差距最大的；其標準差也達到3.85，離散度大大高于其他各項指標，說明支出績效水平存在很大差異。從地域分布來看，經濟基礎較好的蘭州和河西地區各縣（市、區）支出績效平均得分為11.58分，而屬貧困地區的臨夏州、甘南州、隴南市各縣（市、區）平均得分為5.29分，表明財政投入產出效率是以當地經濟基礎和發展水平為依托的，基礎越好，效率越高，基礎越差，效率越低。從人口分布來看，常住人口超過50萬的9個縣（涼州區、甘谷縣、麥積區、武都區、會寧縣、秦安縣、崆峒區、甘州區、臨洮縣）支出績效平均得分為12.68分，常住人口30萬至50萬的20個縣支出績效平均得分為10.09分，常住人口10萬至30萬的39個縣支出績效平均得分為7.67分，常住人口10萬以下的9個縣（合作市、夏河縣、瑪曲縣、迭部縣、兩當縣、碌曲縣、肅南縣、肅北縣、阿克塞縣）支出績效平均得分為3.2分，表明財政投入產出效率是與人口集聚程度高度正相關，集聚程度越高，效率越高，人口越分散，效率越低。

（五）財政發展潛力的均衡性高，得分與縣域歸類相關性低，高低分分布比較分散

從發展潛力指標看，各縣（市、區）得分的標準差為1.81、變異系數為0.21，表明離散程度較低，均衡性較強。其中，持續性指標蘭州和河西地區各縣（市、區）平均得分為5.37分，而臨夏州、甘南州、隴南市各縣（市、區）平均得分為5.21分，是各項指標中地域性差異最小的。排名第一和第七的涼州區、崆峒區發展潛力指標分別為8.74分和7.44分，均低于均值（8.8分），而排名倒數第三、第七、第八的迭部縣、夏河縣、臨潭縣分別達到了9.18分、9.05分和9.7分，表明發展潛力與縣域歸類相關性較低，不同歸類中都有明顯的強弱勢之分。究其原因，一是甘肅縣域財政自給率很低，各縣（市、區）在現有經濟基礎上對財力挖掘比較充分，稅收收入變動幅度比較小，而上級轉移支付均衡性強，因此在財政收支的協調性上各地有趨同現象，但仍然是在低層次上的均衡，整體水平不高。二是甘肅近年來持續加大對“兩州一市”等貧困地區的扶持力度，貧困縣經濟整體增速較快；同時實施的鐵路、公路及災后重建等重大工程涉及的縣域，由于大量投資而拉動了其經濟和財政的高速增長，形成了發展潛力在地域和歸類分布上的差異化、分散化。

五、提升縣域財政競爭力的基本路徑和對策

研究縣域財政競爭力的目的是為了更好地反映和解釋縣域財政經濟情況，探尋提升縣域財政競爭力的路徑和對策。通過對甘肅縣域財政的評價和分析，課題組認為提升縣域財政競爭力，既要緊扣經濟發展這一基礎，又要把握好財政的特點，現階段應從以下方面著力推進。

（一）理順體制機制與自我發展相結合，著力提升縣域財政收入競爭力

財政收入的基礎是當地經濟發展水平，但同時也受到財稅體制的較大影響。因此，提升縣域財政收入能力，應當在立足自身發展的基礎上，不斷深化財稅體制改革，理順體制機制，實行有利于縣域發展的財稅制度和政策。

1.加強頂層設計，完善地方稅體系，賦予縣域可靠合理的主體稅種。1994年實行的分稅制財政管理體制，迅速提高了財政收入占GDP比重和中央財政收入占整個財政收入的比重，增強了中央宏觀經濟調控能力，并在中央和以省級為代表的地方政府之間劃分了稅種和收入，初步建立起了地方稅體系。但這僅是在中央和省級之間劃分了稅種和收入，省以下體制在分稅制上沒有取得實質性的進展，地方稅體系稅種數量眾多、收入比重偏低、缺乏主體稅種的局面長期沒有改觀。同時，地方各層級之間稅源結構趨同，對增值稅、企業所得稅、營業稅的依賴程度很高。一方面不利于地方財政的穩定，各級政府之間稅收競爭明顯，越到基層博弈地位越弱，財力越顯不足；另一方面，地方政府的財力更依賴于經濟總量（尤其是投資）而非經濟質量，由此加劇了經濟結構的不合理。2016年5月“營改增”全面推行后，現有其它稅種難以彌補取消營業稅后留下的地方稅收缺口，地方稅主體稅種缺失問題更加凸顯。因此，提升縣域財政收入能力，首先是要確立和培育自身的主體稅種，擺脫目前地方各級政府間稅源結構趨同，并與GDP高度關聯的地方財力格局，從制度層面完善地方稅收入分配體系，建立科學合理、穩定增長的稅收機制，為地方政府（特別是作為基層的縣域）提供有保障、可持續的稅收收入。而我國稅收立法權屬于中央，地方政府僅有部分稅率稅額調整權、實施細則制定權、稅種減免稅權。因此，地方稅體系的重構只能由中央承擔。課題組認為中央在加強地方稅頂層設計時應突出兩點，一是分步培育地方主體稅種，構建以消費稅、環境保護稅、資源稅、房地產稅、遺產稅為主體的地方稅體系，但這是一個漸進的過程，短期內應以優化資源稅、擇機開征環境保護稅和房地產稅為突破口。二是賦予地方政府適當的稅政管理權限，允許地方政府有一定的稅目和稅率的調整權，以充分發揮地方政府籌集收入、調控經濟、調節分配的職能作用。

2.以促進縣域財力均等化為目標，進一步完善財政轉移支付制度。通過完善地方稅體系來提升縣域財政收入能力是一個長期過程，而完善轉移支付制度則能在短期內見效。分稅制實施以來，中央轉移支付力度逐年增大，但省域間財力差距縮小的進程緩慢，部分地區之間絕對收入差距還在拉大。而經濟欠發達的省份內部差距也非常大，據馬海濤、任致偉（2017）計算，甘肅、青海、內蒙古等西部省份的縣域間財力均等化程度2009至2013年一直位于全國后五名，而甘肅2011年至2013年一直位于最后一名。這說明現行轉移支付制度在促進地區間財力均衡方面效果不理想，亟待完善和提高，需要有針對性的增加均等化效應更強的一般性轉移支付。雖然保障縣級政府基本財力、實現基本公共服務均等化的主要責任在省級政府，但不能僅僅依靠省級政府，需要中央與地方協同配合，需要中央來調節省與省之間的不平衡，使省級有能力去調節縣域的不平衡。一是加快推進中央與地方事權和支出責任劃分改革，使轉移支付與事權和支出責任相匹配，要以基本公共服務均等化為標準，綜合考慮成本、效率等因素，保證縣域具備提供基本公共服務的必要財力。二是優化轉移支付結構。轉移支付結構不合理，項目過多導致資金分散，影響了轉移支付均等作用的發揮。需要進一步增加一般性轉移支付規模和比重，降低專項轉移支付所占比重，取消體制性補助等老體制補助，將其并入一般性轉移支付。同時，歸并調整專項轉移支付，以基本公共服務均等化為導向，減少專項轉移支付項目，確定支出重點。三是改進轉移支付資金分配方法。科學設置分配因素，構建包含收入能力、支出需求和成本因素的轉移支付分配公式，提高資金分配的規范化和透明度，改進資金分配效率，促進財力和基本公共服務均等化。

3.以供給側結構性改革為契機，大力推進縣域經濟戰略性調整，夯實縣域財源基礎。經濟發展水平對財政收入起著基礎性的約束作用。解決欠發達地區的財政競爭力落后狀況，其根本途徑就是要通過發展縣域經濟，依靠經濟增長來增加財政收入，促進經濟社會全面發展。而甘肅縣域經濟面臨著以農業為主，工業基礎薄弱，產業結構不合理；特色產業小而散，產業化水平低；農產品供求失衡，農民增收乏力；城鄉差距大，輻射帶動能力弱，產業聚集程度低；民營經濟發育滯后，中小微企業發展難等嚴峻問題。這些問題是長期積累的結果，既是因又是果，并在一定程度上固化了甘肅縣域經濟發展路徑和競爭能力，導致與發達地區差距不斷擴大，如果沒有重大發展機遇，落后狀況將很難有所突破。因此，甘肅縣域要破解發展難題，就要緊緊抓住這一輪供給側結構性改革的契機，大力推進縣域經濟戰略性調整，開拓發展新路徑，完成好縣域經濟做大規模和轉型升級的雙重任務。甘肅省第十三次黨代會提出，“大力發展縣域經濟，堅持因地制宜，突出規劃先行、創新驅動、產業支撐、要素集中、全鏈推動，打造一批特色鮮明、輻射范圍廣、發展潛力大的產業集群，壯大縣域經濟總量，提升發展質量，努力走出一條城鄉統籌、產城融合、各具特色的富民強縣之路。”這為今后一個時期如何加快甘肅縣域經濟發展指明了大方向。首先，要著力調整產業結構。降低一次產業比例，重在逐步減少直接從事種養殖的農業人口，通過落實農村土地“三權分置”、加快土地流轉，促進農業向規模化、集約化、產業化發展，提升農業種植的效率和盈利能力。擴大二三次產業比例，重在利用“雙創”、“互聯網+”等政策紅利，把當地特色產品規模化、標準化、品牌化，提高附加值、延伸產業鏈；重在探索新業態、創造新商機，搭上現代服務業崛起的順風船。其次，要著力推進三產融合發展。三大產業之間的界限已經越來越模糊，漸次式發展已不符合時代趨勢。發展農村新產業新業態、推進農村一二三融合發展，是農業供給側改革的重要內容，是培育農業農村發展新動能的亮點。要通過財政、金融、產業、土地、科技、“雙創”等政策，著力發展農村休閑旅游、生態農業、電子商務、精深加工、產加銷一體化等新產業新業態，促進三產深度融合，實現農業的全環節升級、全鏈條增值。第三，要著力推進產業集聚。園區是縣域產業集聚的重要載體，但很多縣域園區多而散、小而弱，在很大程度上制約了縣域經濟發展。要對已有的工業、物流等園區積極完善各項配套服務措施，緊抓產業鏈延伸、產業結構優化升級，靈活采取以商招商、產業鏈招商、承接產業轉移、重點企業招商、資源招商等多種模式，充實園區入駐企業，解決有園無企的窘境，打造縣域產業集聚的高地。同時，抓住政策機遇推動現代農業產業園、農業科技園、返鄉創業園等農業園區建設，打造符合當地實際的特色農業集聚區，聚集現代生產要素，發揮科技集成、研發創新、產業融合、創業平臺、人才聚集、核心輻射等功能，促進農業生產、加工、物流、研發、示范、服務等相互融合，打造現代農業創新高地，形成現代農業產業集群。

（二）優化支出結構與創新支出方式相結合，著力提升財政支出競爭力

地方經濟發展水平和財稅體制基本上決定了縣域財政收入能力，對于縣域而言，除了爭取支持中央支持外，在收入既定的前提下用好有限的財政資金，花出效益、花出水平顯得更為重要，也更能體現出地方政府的執政能力。

1.調整優化財政支出結構，有效保障重點領域支出。一是繼續壓縮一般性支出，嚴格控制“三公”經費。近年來在財稅改革和反腐高壓共同作用下，地方政府一般性支出得到有效控制，“三公”經費不斷壓減，這方面可挖掘的潛力已有限，今后重點應放在嚴格控制財政供養人口增長和防止“三公”經費變相反彈上，降低行政運行成本。二是圍繞基本公共服務均等化，著力改善民生。甘肅縣域基本公共服務水平低、欠賬大，需要持續加大投入力度來完善機制、補齊短板，使廣大群眾平等地享受基本福祉。一方面要科學合理地安排扶貧、農業、教育、社保、醫療等關系群眾切身利益的支出。另一方面，要堅持有限政府的思維，不脫離當地實際盲目提標擴圍，不超出地方財力可能做出過高承諾，防止縣域政府寅吃卯糧、收支失衡。三是圍繞經濟社會運行面臨的重大問題，優先保障重點領域支出。甘肅縣域要切實做好“保工資、保運轉、保民生”工作，優先保障中央和省上統一出臺的支出政策落實，全力支持精準扶貧、落實“三去一降一補”、推進農業供給側結構性改革、積極支持大眾創業萬眾創新、制造業改造升級等重大任務，維護經濟社會平穩發展。

2.整合資金發揮合力。由于條塊分割的制度性因素還沒有完全破除，實際管理中各部門各自為戰、職權交叉同時存在，越到下級造成的影響越大，縣域財政資金“碎片化”等問題比較突出，影響了資金的使用效益，急需通過頂層設計，從源頭上予以解決。2016年，中央開展了貧困縣統籌整合使用財政涉農資金試點工作，2017年擴展到全部國家貧困縣，對于納入整合范圍的各項中央財政涉農資金一律采取“切塊下達”，不得指定具體項目或提出與脫貧攻堅無關的任務要求。這打破了部門條塊分割格局，得以按照扶貧規劃統籌安排項目、統一使用資金，促進了扶貧資金效益的最大化。各地在其他領域也有積極探索，如山東從2017年起，將來自不同渠道的13項社會救助資金統一整合為社會福利救助資金，形成社會福利救助合力。這表明國家已開始著手解決財政資金“碎片化”、分配權和自主使用權脫節的問題，財政資金整合使用的政策空間將會進一步擴大。縣域政府不僅要做好財政涉農資金的整合工作，還應結合自身發展規劃、項目建設等積極探索相關領域的財政資金整合，有效增強財政調控能力和資金使用精準度，促進縣域經濟社會健康發展。

3.創新財政投入方式。在縣域財政收入既定的前提下，通過創新投入方式，發揮財政資金的引導撬動作用是提高財政支出效率的重要途徑。縣域要抓住重點領域和關鍵環節，既要重適度投入，更要重績效、重監管。更多采取股權投資引導基金、競爭性分配、事后補助、以獎代補、貸款貼息、保費補償、風險補償、融資擔保、購買服務等方式，有效發揮引導放大作用，支持創新驅動、戰略性新興產業等重點領域發展。在縣域積極推進PPP模式的運用，充分發揮PPP示范項目的樣板和標桿作用，吸引社會資本加大對交通、城市基礎設施等重點項目的投入，實現公眾、企業和政府合作共贏。

（三）協調長短期利益與強化軟硬件環境相結合，著力提升縣域財政經濟可持續發展能力

甘肅縣域經濟社會發展水平整體較低，彌補欠賬和加快發展的任務重，亟待解決的問題多，在財力有限的情況下往往面臨著長期目標和短期利益取舍的兩難選擇。縣域政府既不能為短期利益而放棄長遠目標，也不能因為僅僅考慮到長期目標而不考慮短期利益。因此，必須統籌兼顧，一手抓“短平快”項目，解決當期增長的問題；一手抓基礎建設、環境優化，解決持續發展、長遠發展、協調發展的問題。

1.努力補齊基礎設施建設短板。甘肅縣域交通設施不足是首要問題，突出表現在縣域運輸通道和區際交通骨干網絡不完善，對外交通不暢。要加快綜合交通運輸網絡建設，加強縣城、鄉鎮與交通干線、交通樞紐城市的連接。同時，加快城鄉基礎設施一體化發展，進一步推進城市燃氣、供熱、給排水、通訊等各類管網與道路建設，加大城鄉生活污水、生活垃圾處理設施建設力度。加快城鄉信息基礎設施建設，全面提高城鄉信息化水平。結合脫貧攻堅，大力推進農村安全飲水、危房改造、易地搬遷和電網改造升級等工程，全面改善農村生產生活條件。

2.高度重視“放管服”改革，打造投資創業高地。產業和資源的雙逆向流動是甘肅縣域面臨的嚴峻形勢。作為欠發達地區的縣域要把本地資源留下來，把域外的人才、資本、技術、信息等要素吸引過來，必然要有特別舉措，但是依靠出臺優惠政策來招商引資和引進人才絕非落后地區的長項。優惠政策的實質是降低企業稅費、水電、用地等成本，而目前國家大力推進的“放管服”（簡政放權、放管結合、優化服務）改革，實質也是降低企業的制度性成本（包括企業的營商環境、審批環節、政府廉潔程度、外部交易成本等“隱形負擔”）。在當前國家清理各地稅費優惠亂象、打造統一公平市場環境的形勢下，后者更有前途。因此，甘肅縣域要在“放管服”上下功夫，為大眾創業、萬眾創新清障，為經濟發展持續釋放活力。“放”的方面要堅持同步推進。既要對上級權力調整下放進程及時跟進，對國家取消和下放管理權限的事項，做好承接落實；更要敢于向自己“開刀”，繼續削減各類行政審批事項，關鍵是在提高“含金量”上下功夫，把企業群眾意見集中、反映強烈的事項作為減權放權的重點，大力削減企業投資、資質資格許可認定等領域審批事項，把該放的權力徹底放下去。“管”的方面要注重效率和創新。既要加快建立責任明確、程序規范的監管制度，主動接受社會監督，擠壓權力尋租的空間；又要強化執行，切實把監管責任和措施落到實處，防止監管“缺位”和管理“真空”。既要在體制機制上尋求突破，又要善于利用新技術創新監管方式，積極運用大數據、云計算等信息化手段，整合已有的部門信息，建立信息歸集共享機制，提高市場監管效能。同時，要讓政府權力在陽光下運行，促進公平競爭。“服”的方面要突出真誠和便捷。首先加快推進政府職能轉變，以服務者角色替代管理者角色，真正減少政府對市場的干預，降低企業運行成本，促進提高企業的活力和創新能力。其次加強對企業和個人全生命周期服務的研究，找準服務對象真正的需求，提升服務效率，增強民眾的獲得感。第三，優化服務方式，不斷改進服務舉措，優化服務流程，盡最大努力提供高效、便捷和人性化的服務。縣域要抓好政務服務中心這個平臺，加快構建“一站式”服務體系，推進政務服務的協同化、便捷化和智能化，切實解決傳統管理環節多、材料多、往返多等現實問題，讓更多的企業群眾分享高效優質的公共服務。

3.加快推進新型城鎮化建設。當前縣域仍處于新型城鎮化快速發展區間，在城鎮布局、產業培育、人口集聚等方面有充分的拓展空間，貧困地區縣域要充分利用新型城鎮化這個載體和平臺，將基礎設施、產業體系、經濟總量等硬實力推上一個臺階。要樹立全局觀，將城鎮化建設放在統領縣域經濟發展的全局，與農業人口轉移、農業現代化、新農村建設、產業創新與培育、人口集聚與就業、基礎設施建設、城鎮布局與擴圍、城市功能發揮與管理水平提升、基本公共服務均等化、城鄉一體化發展以及生態保護等諸多問題，系統聯接，整體謀劃，互為助力，相互促進。要圍繞就業與創新，完善和重構縣域產業體系。要有效破解體制機制障礙，著力提升城市規劃建設和管理水平，推進城鄉一體化發展，促進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果。通過加快新型城鎮化建設轉移大量農村人口，在國土空間、城市建設、產業培育、人力資源等方面為縣域的持續發展創造條件。

4.積極踐行綠色發展理念。隨著新發展理念的樹立和推行，縣域可持續發展競爭力的核心將會更加集中于綠色發展和資源環境保護上。一個地區擁有生態資源優勢，就意味著更有發展前途和發展后勁。而推進縣域綠色發展，是一場從思維方式、生產和生活方式到結構調整、增長動力和發展方式的深刻變革，短期內會有不適和陣痛，甚至付出經濟下滑的代價。但從長期來看，越早樹立、適應和踐行綠色發展理念越主動越受益。縣域首先要適應形勢、轉變發展觀，弘揚當前生態文明主流價值觀，厚植綠色發展新風尚。其次要推進綠色轉型。充分發揮生態環保的引導作用和倒逼機制，積極淘汰落后產能，加快傳統產業升級換代，大力發展循環經濟和節能環保產業，促進縣域形成新型產業結構、增長方式和消費模式。三是要建立健全綠色制度。要嚴格執行環境保護法和大氣、水、土壤污染防治等各類法規政策，下大力解決群眾最關心和反映最強烈的生態環境問題，改善和提高環境質量。同時，結合縣域特點，制定生態文明建設目標評價考核辦法，強化黨政領導干部生態環境和資源保護職責，嚴格責任追究，發揮生態文明制度的政績導向作用。

5.積極穩妥防控地方政府債務。新預算法實施后，地方政府面臨的融資環境發生了深刻變化，之前粗放式的政府債務擴張被制止。2014年10月國務院出臺《關于加強地方政府性債務管理的意見》，明確了建立“借、用、還”相統一的地方政府性債務管理機制，作為地方政府舉債通道的政府融資平臺公司職能被剝離，地方政府也不能提供擔保或隱性擔保。2015年12月財政部出臺《關于對地方政府債務實行限額管理的實施意見》，對地方政府債務余額實行限額管理。同時，中央加大了問責追責和查處力度。在這一形勢下，縣域政府基本不會出現直接違規舉債，但防控地方債務依然任重道遠。現階段，縣域政府應抓好以下方面。一是控制好債務規模。加強對債務的預算管理，既要量力而行，債務規模與縣域經濟發展、財政收支、還債能力、可用財力相適應，又要在債務限額內統籌使用好增量債務，讓有限的資源發揮最大效益。二是統籌處理好存量債務。對有市場收益的債務，應加大改革措施，盤活資產，增強收益能力和償債能力。對銀行貸款積極申請債務置換，降低債務的利率負擔，優化債務期限和結構。三是建立債務風險預警機制。按照債務類別測算債務率、新增債率、償債率、逾期率等指標，對債務的規模、結構、使用和安全情況進行動態監測，對高風險的債務進行風險預警，并建立償債準備金，對高風險債務制定應急處置預案。四是防范新的隱形債務。近兩年地方政府隱形債務最值得關注的是PPP和政府產業引導基金的異化，在一些地方有變相融資的趨勢，為此今年以來中央多部門已出臺政策進行封堵。縣域政府應警惕和克制這些違規行為，嚴格按照中央要求，徹底切割與融資平臺公司關聯，嚴禁違規擔保，不得以任何方式向社會資本方承諾回購投資本金、承擔投資本金損失、承諾最低收益，以及不得對有限合伙基金等附加額外條款變相舉債，有效防控隱形債務風險。

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