重焚燒還是重分類？

“十三五”第一年已經過去，但關于垃圾管理的五年規劃仍在爭議之中。

1月22日，較正常有所延遲，由發改委、住建部聯合制定的《“十三五”全國城鎮生活垃圾無害化處理設施建設規劃》（簡稱“十三五”垃圾規劃）姍姍發布。由于偏重焚燒、填埋等末端處理設施建設，且對前端的垃圾分類重視不足，該份規劃自去年9月公開征求意見后引發了環保界的普遍詬病。

“‘十二五垃圾規劃對垃圾分類收集和處理設施建設、垃圾分類試點城市創建以及垃圾處理監管體系完善等提出了具體要求，‘十三五規劃原本應努力完成之前的未盡事宜，但其不僅沒有進步，反而退回到了只談末端處理設施建設的小規劃，也沒有將中央生態文明建設方略中強調的垃圾強制分類列為指導思想和基本原則。”北京師范大學環境史博士、北京零廢棄發起人毛達表示。

在多位環保人士看來，“十三五”時期是我國垃圾處理邁向垃圾管理的轉折期，相關規劃應由強調末端的垃圾處理向全過程、多元化、綜合利用的垃圾管理思路轉變。為此，一些民間環保組織甚至在《“十二五”全國城鎮生活垃圾無害化處理設施建設規劃》（簡稱“十二五”垃圾規劃）文本基礎上提出了民間版的“十三五”垃圾管理規劃。

“十二五”的缺失

作為城市生活垃圾管理領域的專項規劃，“十二五”垃圾規劃是指導我國“十二五”時期垃圾處置與管理的總體方略，規劃以傳統的3R（無害化、減量化、資源化）為目標，提出了無害化處理目標、焚燒設施能力建設目標、生活垃圾分類試點目標等。

中國人民大學環境學院教授宋國君曾率科研團隊對“十二五”時期城市生活垃圾的規劃和管理狀況進行評估。

評估結果顯示，“十二五”期間我國垃圾管理重點是無害化，就此提出了量化目標，但沒有細化到各個城市，也未將填埋場和焚燒場是否達標排放作為無害化的衡量指標，對減量化、資源化僅提出原則性、試點性措施，目標設置保守，未明確效果目標。

“國家規劃太粗，缺乏約束力，各個城市還會制定具體的規劃嗎？”宋國君反問。

由于規劃上的缺失，就實際效果而言，“十二五”時期我國城市生活垃圾管理并未取得預期成效，無害化不能令人滿意，減量化和資源化基本沒有進展。

以垃圾分類為例，規劃提出到2015年在50%的城市社區初步實現餐廚垃圾分類收運處理，各?。▍^、市）建成一個以上生活垃圾分類示范城市。

僅將分類試點、分類示范城市作為目標，而非分類效果，無效且不可衡量的目標設置最終導致人均生活垃圾清運量仍處于較高水平，很多城市垃圾分類蹉跎多年還在概念層面。

近年，隨著生活垃圾產生量和人工成本的增加，以及處置標準的提高和土地資源逐漸稀缺，以填埋和焚燒為主要措施的生活垃圾無害化處理成本呈現增加趨勢。

以北京為例，根據宋國君團隊估算，2012年北京生活垃圾衛生填埋處置全社會成本為1530.7元/噸，同年全市生活垃圾清運量為648.31萬噸，垃圾管理的社會成本總額高達99.23億元，占當年財政支出2.1%。

為此，宋國君科研團隊提出，“十三五”垃圾管理目標應在傳統3R的基礎上增加低成本化目標。具體就是，在滿足安全處置的前提下，通過垃圾分類與減量、改進管理，實現生活垃圾處置的全社會成本最小化。低成本化是貫穿整個生活垃圾管理過程的綜合性目標。

“高昂的無害化處理成本，實際上是為減量化提供倒逼機制，通過一系列減量化措施，減少最終處置的垃圾量，從而實現社會成本的降低。”宋國君說。

偽無害化？

《“十三五”全國城鎮生活垃圾無害化處理設施建設規劃》提出，到2020 年底設市城市生活垃圾焚燒處理設施能力占無害化處理總能力的50%以上，其中東部地區達到60%以上。

這一目標引發了廣泛擔憂。據了解，“十二五”時期我國垃圾焚燒的全國和東部地區目標分別為35%和48%，實際完成情況分別是28.6%和45.5%。

“即便如此，相比世界上絕大多數國家已屬偏高水平。考慮到垃圾焚燒的風險以及強制分類勢在必行，垃圾焚燒量應得到必要控制。”毛達說。

有環保人士統計，如果“十三五”垃圾規劃征求意見稿中所做的焚燒規劃得到落實，到2020年，福建、深圳、廣西、四川等12個地區將僅有填埋和焚燒兩種混合垃圾處理技術路線；上海、浙江、寧波、天津、廣東、重慶等33個地區其他處理設施所占比例也不會超過6%，全國合計其他處理設施比例僅4%，較“十二五”垃圾規劃6%的目標不增反降。

“‘十三五垃圾規劃顯然僅考慮兩種無害化處理技術路線——焚燒和填埋?！遍L期關注垃圾焚燒的環保組織蕪湖生態中心項目人員張靜寧表示。

龐大增長計劃之下，無害化處理設施的排放問題同樣令人憂心。張靜寧說：“根據我們近5年對全國垃圾焚燒廠的持續追蹤，時常會出現違法運營、排放超標情況，這種條件下的垃圾處理顯然不是無害化的。垃圾進入無害化處理設施并不能等同于無害化處理，由此得出的無害化處理率缺乏嚴謹性?！?/p>

宋國君亦指出，2006年到2013年，我國城區生活垃圾無害化處理率逐年增加，但由于缺少生活垃圾處理廠運行過程中的滲濾液、焚燒廢氣等是否連續達標排放以及廠區惡臭污染物控制是否達標等信息，真正的無害化很難得出評估結論。但公開信息顯示，很多城市生活垃圾填埋場、焚燒廠未嚴格執行排放標準。

宋國君團隊建議，盡快實施生活垃圾焚燒廠和填埋場排污許可證制度。通過排污許可證，保障其達標排放，杜絕“低價中標、排放超標”的偽無害化現象，還原“偽無害化”處置的低成本假象向真正達標排放的真無害化、高成本的末端處置模式的真相。

而民間版“十三五”垃圾管理規劃，則增加了末端處置設施建設和二次污染防治控制的量化目標，并建議，2020年前垃圾焚燒處理設施全部納入國家重點監控器和重點排污單位，持久性有機物和重金屬排放總量較2015年降低10%。

管理比建設更重要

相較霧霾、水污染等顯性環境問題，生活垃圾管理似乎并不緊迫。但事實上，垃圾管理卻是一個牽一發而動全身的系統工程，不僅涉及千家萬戶，更考驗城市管理者的智慧。

有環保人士表示，生活垃圾管理需要全過程和綜合性視角，需要跨部門協作，因此該領域的中長期規劃，不能只包含或偏重整個系統中的某一個環節，也不能僅由這個環節的主管機構來承擔編制、評估和監督落實的任務。

對于此前發布的“十三五”垃圾規劃（征求意見稿），宋國君表示，國家“十三五”規劃早已提出全面節約和高效利用資源、加強生活垃圾分類回收和再生資源回收的銜接等，“大方向和目標確定了，垃圾專項規劃應當更具體和更有約束力，而征求意見稿似乎并沒有響應國家的‘十三五規劃?！?/p>

在早前所作的《我國城市生活垃圾“十三五”管理目標和管理模式建議》中，宋國君團隊提出基于“四化”目標的城市生活垃圾管理新模式。

針對現有城市生活垃圾管理模式，宋國君認為，政府是管理責任主體，同時包攬垃圾收集、運輸、處理、處置等職責，顯然，政府既是法規、標準的制定者，又是執行者和評估者。政府應從具體事務中抽離出來，讓專業機構做專業的事。

上述建議提出，首先，政府在法規上明確產品生產商的減量責任及消費者的分類責任，實施生產者責任延伸制度、強制源頭分類政策，促進垃圾減量。其次，以特許經營方式讓服務企業承擔垃圾回收、處理工作，實現產業鏈規模效益。

“垃圾分類、資源回收產業能否實現PPP（公私合作模式）并成功運轉，取決于能否實現規?；\作，即垃圾分類回收企業只有被特許負責一定規模區域的居民垃圾收集時才能達到盈虧平衡?！彼螄J為，應建立垃圾分類、回收、處置的全方位的特許經營管理。

除此之外，新的垃圾管理模式還包括：對垃圾填埋場、焚燒廠實施嚴格的排污許可證制度，消除排放外部性；建立資源回收資金，以資金的收益與支出運轉、調控整個系統；管理各個環節做到信息公開和公眾參與。

毛達等環保人士則指出，“十三五”時期我國垃圾管理在規劃上首先應明確“管理”比“建設”更重要，應強調多部門參與，除住建部外，尤其應增加環保部、商務部、農業部、工信部。此外，應強調“重點突破”而非“先易后難”，垃圾管理必須在垃圾分類等長期解決不了的關鍵問題上實現突破。