《檔案法實(shí)施辦法》授權(quán)條款梳理與分析

夏蕾

摘 要：本文通過對部分省市公布的權(quán)力清單中以《檔案法實(shí)施辦法》為法律依據(jù)或?qū)嵤┮罁?jù)的檔案行政權(quán)力進(jìn)行梳理和分析，以期為基層做好權(quán)力清單制度建設(shè)工作提供有益參考。

關(guān)鍵詞：檔案法實(shí)施辦法；權(quán)力清單

2015年3月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推行地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》，要求省、市、縣政府都要建立權(quán)力清單制度。作為政府機(jī)關(guān)之一的檔案行政管理部門，也必然要建立權(quán)力清單制度。因此，建立權(quán)力清單，就要依法確定權(quán)力，按照“職權(quán)法定”原則，梳理檔案行政權(quán)力的來源?！稒n案法》與《檔案法實(shí)施辦法》（以下簡稱《辦法》）是檔案行政權(quán)力的主要法定來源，梳理它們到底賦予了哪些檔案行政權(quán)力，對于建立檔案行政權(quán)力清單制度，確定檔案行政權(quán)力清單有著重要的作用。

一項(xiàng)職權(quán)的法律依據(jù)或?qū)嵤┮罁?jù)，往往會涉及《檔案法》、《辦法》、部門檔案規(guī)章、地方檔案法規(guī)，以及地方各級政府、政府檔案行政管理機(jī)關(guān)制發(fā)的規(guī)范性文件。那么，《辦法》到底賦予了我們哪些權(quán)力？本文以《部分省份省級檔案行政權(quán)力清單實(shí)證分析》《全國副省級市檔案行政權(quán)力清單實(shí)證分析》《市縣級檔案行政權(quán)力清單實(shí)證分析》三篇文章涉及的41個(gè)省市縣區(qū)為樣本，選擇其中25個(gè)職權(quán)項(xiàng)目法律依據(jù)或?qū)嵤┮罁?jù)單一為《辦法》和最高位階為《辦法》的省市縣檔案行政管理機(jī)關(guān)已公布的權(quán)力清單為樣本，對《辦法》所規(guī)定的檔案行政權(quán)力進(jìn)行歸納與梳理。

1 依實(shí)施依據(jù)歸納分析

依實(shí)施依據(jù)對25個(gè)省市涉及的105項(xiàng)權(quán)力事項(xiàng)進(jìn)行歸納，由于部分省市權(quán)力清單中只是籠統(tǒng)地注明依據(jù)《辦法》，沒有注明依據(jù)《辦法》的具體條款，在歸納整理時(shí)，對照其他省市同名權(quán)力事項(xiàng)所依據(jù)的具體條款，進(jìn)行了補(bǔ)充。歸納結(jié)果如下：《辦法》第2條涉及行政服務(wù)1項(xiàng)（貴州省），行政確認(rèn)6項(xiàng)（寧波市、湖南省、杭州市、浙江省、山東省、嘉興市各1項(xiàng)）；《辦法》第4條涉及其他1項(xiàng)（江蘇省）；《辦法》第6條涉及行政獎(jiǎng)勵(lì)12項(xiàng)（江蘇省1項(xiàng)、大連市1項(xiàng)、蘭州市3項(xiàng)、寧波市1項(xiàng)、蘇州市1項(xiàng)、煙臺市5項(xiàng)）； 《辦法》第8條涉及行政監(jiān)督1項(xiàng)（濟(jì)南市），行政指導(dǎo)1項(xiàng)（廣東省）；涉及行政服務(wù)7項(xiàng)（廣東省4項(xiàng)、寧波市1項(xiàng)、煙臺市1項(xiàng)、長春市1項(xiàng)）；涉及其他1項(xiàng)（蘭州市）；《辦法》第10條涉及行政指導(dǎo)2項(xiàng)（廣東?。?；《辦法》第13條涉及行政服務(wù)2項(xiàng)（貴州?。?；涉及行政確認(rèn)1項(xiàng)（濟(jì)南市），涉及其他2項(xiàng)（蘭州市1項(xiàng)、河北省1項(xiàng)）；《辦法》第18條涉及行政許可4項(xiàng)（長春市、寧波市、嘉興市、杭州市各1項(xiàng)）；涉及其他3項(xiàng)（長春市、煙臺市、武漢市各1項(xiàng)）；《辦法》第19條涉及行政許可4項(xiàng)（浙江省、杭州市、寧波市、嘉興市各1項(xiàng)）；《辦法》第20條涉及其他8項(xiàng)（山東省、南京市、長春市、濟(jì)南市、沈陽市、武漢市、蘭州市、南平市各1項(xiàng)），涉及行政許可1項(xiàng)（河北省）；《辦法》第22條，涉及其他15項(xiàng)（福建省1項(xiàng)、河北省1項(xiàng)、山東省1項(xiàng)、蘭州市2項(xiàng)、成都市1項(xiàng)、杭州市1項(xiàng)、濟(jì)南市1項(xiàng)、嘉興市1項(xiàng)、南昌市1項(xiàng)、南京市2項(xiàng)、南平市1項(xiàng)、廈門市1項(xiàng)、煙臺市1項(xiàng)），涉及行政服務(wù)1項(xiàng)（貴州?。婕靶姓_認(rèn)1項(xiàng)（濟(jì)南市）；《辦法》第23條，涉及（廣東?。?；《辦法》第24條，涉及其他3項(xiàng)（山東省、濟(jì)南市、煙臺市各1項(xiàng)）；《辦法》第27條，涉及行政處罰2項(xiàng)（蘭州市），涉及其他23項(xiàng)（河北省2項(xiàng)、成都市3項(xiàng)、濟(jì)南市6項(xiàng)、南平市6項(xiàng)、煙臺市6項(xiàng)）；《辦法》第29條，涉及行政處罰1項(xiàng)（蘭州市），涉及其他1項(xiàng)（武漢市）。

可見，105項(xiàng)權(quán)力事項(xiàng)中有2項(xiàng)涉及2條以上《辦法》條款，統(tǒng)計(jì)時(shí)只計(jì)序號靠前的第1條條款。歸納的結(jié)果：共涉及《辦法》中的14項(xiàng)條款。分別是第2條、第4條、第6條、第8條、第10條、第13條、第18條、第19條、第20條、第22條、第23條、第24條、第27條、第29條。占《辦法》全部31條的45.16%。同一條款涉及的權(quán)力類型最多的4項(xiàng)，最少的1項(xiàng)。4項(xiàng)的1條，3項(xiàng)的2條，2項(xiàng)的5條，1項(xiàng)的6條。平均約2條。

2 依權(quán)力類型歸納分析

從表1可見，按涉及的權(quán)力類型分，涉及行政監(jiān)督（1項(xiàng)）、行政處罰（3項(xiàng)）、行政指導(dǎo)（3項(xiàng)）、行政服務(wù)（5項(xiàng)）、行政確認(rèn)（8項(xiàng)）、行政許可（9項(xiàng)）、行政獎(jiǎng)勵(lì)（12項(xiàng)）、其他（64項(xiàng)）共8種。其中涉及權(quán)力型（行政監(jiān)督、行政處罰、行政確認(rèn)、行政許可）和非權(quán)力型（行政指導(dǎo)、行政服務(wù)、行政獎(jiǎng)勵(lì)、其他）各4種。權(quán)力型共涉及21項(xiàng)，非權(quán)力型涉及84項(xiàng)。權(quán)力性事項(xiàng)只是非權(quán)力事項(xiàng)的四分之一。

3 依職權(quán)名稱歸納梳理

依職權(quán)名稱對25個(gè)省市涉及的105項(xiàng)權(quán)力事項(xiàng)進(jìn)行歸納，結(jié)果如表1。從表1中我們可以看到，《辦法》同一條款授予的權(quán)力事項(xiàng)，不同的省市權(quán)力清單中的名稱存在差異，并且涉及的權(quán)力類型也有差別。

4 依授權(quán)條款包含的權(quán)力類型所涉及的省市歸納分析

依14條授權(quán)款對包含的8種權(quán)力類型所涉及的省市數(shù)量多少，從少到多排序結(jié)果如下：《辦法》第4條，涉及江蘇省，占4.00%；《辦法》第10條，涉及廣東省，占4.00%；《辦法》第23條，非權(quán)力型，涉及廣東省，占4.00%；《辦法》第29條，權(quán)力型和非權(quán)力型，涉及蘭州市、武漢市，占8.00%；《辦法》第24條，非權(quán)力型，涉及山東省、濟(jì)南市、煙臺市，占12.00%；《辦法》第13條，權(quán)力型和非權(quán)力型，涉及貴州省、河北省、濟(jì)南市、蘭州市，占16.00%；《辦法》第19條，權(quán)力型，涉及浙江省、杭州市、嘉興市、寧波市，占16.00%；《辦法》第6條，非權(quán)力型，涉及江蘇省、蘭州市、煙臺市、寧波市、大連市、蘇州市，占24.00%；《辦法》第8條，權(quán)力型和非權(quán)力型，涉及廣東省、長春市、煙臺市、濟(jì)南市、寧波市、蘭州市，占24.00%；《辦法》第18條，權(quán)力型和非權(quán)力型，涉及武漢市、杭州市、嘉興市、寧波市、煙臺市、長春市，占24.00%；《辦法》第27條，權(quán)力型和非權(quán)力型，涉及河北省、南平市、蘭州市、成都市、濟(jì)南市、煙臺市，占24.00%；《辦法》第2條，權(quán)力型和非權(quán)力型，涉及嘉興市、山東省、浙江省、湖南省、杭州市、寧波市、貴州省，占28.00%；《辦法》第20條，權(quán)力型和非權(quán)力型，涉及山東省、河北省、濟(jì)南市、長春市、南京市、蘭州市、武漢市、南平市、沈陽市，占36.00%；《辦法》第22條，權(quán)力型和非權(quán)力型，涉及山東省、河北省、貴州省、福建省、濟(jì)南市、蘭州市、煙臺市、南平市、廈門市、嘉興市、南昌市、南京市、杭州市、成都市，占56.00%。

各涉及1個(gè)省市的有3條（第4、10、23條），涉及2個(gè)省市的有1條（第29條），涉及3個(gè)省市的有1條（第24條），各涉及4個(gè)省市的有2條（第13、第19條），各涉及6個(gè)省市的有4條（第6、第8、第18、第27條），涉及7個(gè)省市的有1條（第2條），涉及9個(gè)省市的有1條（第20條），涉及14個(gè)省市的有1條（第22條）。

5 結(jié)論與分析

綜上，我們可以得出如下初步結(jié)論：

5.1 授權(quán)條款接近《辦法》全部條款半數(shù)，略低于《檔案法》的授權(quán)比例。依實(shí)施依據(jù)共涉及《辦法》中的14項(xiàng)條款，與《檔案法》的授權(quán)條款數(shù)相同?！掇k法》中的14項(xiàng)授權(quán)條款占《辦法》全部31條的45.16%，略低于《檔案法》的授權(quán)條款占51.85%的比例。

5.2 與《檔案法》相反，非權(quán)力型條款遠(yuǎn)多于權(quán)力型條款。權(quán)力清單，其本質(zhì)是將行政權(quán)力置換為行政行為，從這個(gè)意義上講，可以將行政行為劃分為權(quán)力行政行為和非權(quán)力行政行為。權(quán)力行政行為主要包括行政執(zhí)法（如行政處罰、行政確定、行政許可等）、行政司法（如行政復(fù)議、行政調(diào)解等）等行政行為。非權(quán)力行政行為主要包括行政指導(dǎo)、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政調(diào)查等。而所謂權(quán)力行政行為落實(shí)到權(quán)力清單中就是“權(quán)力型事項(xiàng)”，非權(quán)力行政行為就是“非權(quán)力型事項(xiàng)”。因此，“將所有我們有權(quán)做的事項(xiàng)，不論是‘權(quán)力事項(xiàng)與‘非權(quán)力事項(xiàng)一并列入檔案行政‘權(quán)力清單是必要的”。[1]

與《檔案法》不同。《辦法》明確授權(quán)權(quán)力型事項(xiàng)的條款1條（第19條）；非權(quán)力型事項(xiàng)的條款有5條（第4、第6、第10、第23、第24條）；既包含授權(quán)權(quán)力型事項(xiàng)，又包含授權(quán)非權(quán)力型事項(xiàng)的條款有8條（第2、第8、第13、第18、第20、第22、第27、第29條）。《辦法》中授權(quán)的權(quán)力事項(xiàng)有21項(xiàng)，而非權(quán)力事項(xiàng)有84項(xiàng)，前者只有后者的1/4。非權(quán)力事項(xiàng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于權(quán)力事項(xiàng)。

5.3 與檔案法相同，同一條款授予的職權(quán)事項(xiàng)，多數(shù)是多個(gè)名稱同時(shí)存在。由于沒有統(tǒng)一的分類標(biāo)準(zhǔn)，與《檔案法》中存在的同一條款授予的權(quán)力事項(xiàng)，存在不同和差別，同一條款在有的省市，只劃定權(quán)力事項(xiàng)一項(xiàng)，而在另一些省市則是幾項(xiàng)。雖然在前期整理時(shí)已經(jīng)將權(quán)力事項(xiàng)名前所加“對”字刪除，但仍然存在同一法律條文中的同一條款的同一行為，有兩種或者更多的權(quán)力名稱。比較而言，只有少數(shù)條款只有一個(gè)職權(quán)名稱，且一個(gè)省市使用，多數(shù)都存在多個(gè)職權(quán)名稱并多省市使用的情況。

5.4 既包含授權(quán)權(quán)力型事項(xiàng)，又包含授權(quán)非權(quán)力型事項(xiàng)的條款，涉及的省市最多，占比最高。與《檔案法》的授權(quán)條款中，明確授權(quán)權(quán)力型事項(xiàng)的6項(xiàng)條款平均涉及48.04%的省市，明確授權(quán)非權(quán)力型事項(xiàng)的3項(xiàng)條款平均涉及19.61%的省市，既包含授權(quán)權(quán)力型事項(xiàng)，又包含授權(quán)非權(quán)力型事項(xiàng)的3項(xiàng)條款均涉及11.85%的省市不同。《辦法》的授權(quán)條款中，明確授權(quán)權(quán)力型事項(xiàng)的1項(xiàng)條款涉及16%的省市，明確授權(quán)非權(quán)力型事項(xiàng)的5項(xiàng)條款平均涉及9.6%的省市，既包含授權(quán)權(quán)力型事項(xiàng)，又包含授權(quán)非權(quán)力型事項(xiàng)的8項(xiàng)條款平均涉及27%的省市。最少涉及1個(gè)省市，占比4%，最多涉及14個(gè)省市，占56%。

參考文獻(xiàn)：

[1]邵荔.檔案行政“權(quán)力清單”與“非權(quán)力清單”[J].檔案管理，2016（3）：26～28.

（作者單位：開封市城區(qū)公路管理局 來稿日期：2016-12-06）