論國家治理現代化背景下行政法理論中的合作理念

儲修玙　郭田甜

論國家治理現代化背景下行政法理論中的合作理念

儲修玙郭田甜

（大理大學 馬克思主義學院，云南 大理 671000）

當今中國特色社會主義法律體系中現代與后現代主義共存，這一時代交錯的現象是法律問題研究的基準。當前行政法律體系存在著脫節等問題，形式與實質主義之下的法律都是單方意志的體現，面臨著合法性危機，無法回應中國的法治實踐，應進行全方位的理論創新。在現代化背景下，推進合作行政法，提煉出社會群體的的共識，擺脫行政法實質上體現政府單方意志的窠臼，轉向“理性”與“合作”，形成行政主體與公民間的共識，為構建國家治理現代化體系提供重要支撐。

行政法治；交往理性；治理；合作

黨的十八屆三中全會指出：推進國家治理體系和治理能 力現代化是全面深化改革的總目標。對于中國的現代化事業發展有著重大而深遠的理論意義和現實意義。治理的一個重要特征就是行政主體與公民之間的合作。當前，在國家治理現代化的背景下，如何建構一種更具可接受性的行政法模式，已經成為行政法學學科研究的重要命題。行政主體與公民之間的關系影響著社會發展的運行。當二者關系良性互動時，社會就進步發展，而二者關系不健康時，就無益于社會前進，甚至可能導致社會的劇烈變革。一個社會的良性運行，需要融洽的國家、社會與公民的關系結構。維護這種良性結構的中心任務是由法律來承擔。行政法施控制政府權力，保護公民權益的重要法律，其現實作用隨著社會的發展進程也不斷得凸顯。新形勢下，“后現代主義”與“后自由主義”思潮愈加盛行。行政主體與公民之間的關系愈發復雜。在此形勢下，行政法也面臨著轉型的時代必然要求。行政法的轉型是一個從總體到局部、從基本原則到具體制度的系統性問題，其基本路徑不是通過法律修辭來進行心理干預，而是進行全局意義上的行政法理念的變革。理論創新層面的關鍵是，關注行政法發展歷史、厘清現實需要，提煉出不同社會群體的最大公約數，樹立有利合作的理念。

一　行政合作是行政法歷史發展的基本需求

行政法的重心是規范行政權。探索約束行政權力，確保人民的權益是行政法的基本功能。國家、社會與公民三者關系的互動影響著行政法的發展，因此，行政法的價值理念必然也帶著深刻的時代烙印，需要與現實社會相呼應，與時俱進。美國精神領袖托馬斯·潘恩在《常識》中認為應該限制政府權力，防止出現行政權專橫。因此，行政法成為限制行政權肆意擴張的有利武器。從行政法的歷史發展進程來看，其制度變遷始終圍繞著公共行政主體活動合法這一中心。造成行政主體因擔心合法性而規避責任，不能及時對社會需求做出有效回應。在現代化的信息社會，行政法如果不進行制度上的創新，高效率的解決社會矛盾，會阻礙社會的正常發展。行政主體在面對復雜多變的社會事務時，應回歸行政權的本質要求，以服務社會、增進社會福祉為基本目標。當今社會法治理念已經深入人心，決定了公共行政不再是行政主體單方面的活動，行政法也不僅僅是針對行政主體而言。公民不再僅僅關注行政活動是否合法，更重要的是關注如何促進公共行政活動走向科學化、透明化、高速化的道路。行政法的變革是新形勢下社會發展的必然需求，而其中的變革重點是理念上的創新。為適應新時期發展的要求，行政法必須樹立合作的理念。

十八大以來，國家要求轉變政府職能、深化體制改革，朝著建成法治、創新、服務政府的目標邁進。在政府公共服務中，合作就成為建設服務型政府的重要方面。在人類的社會生活中，只有合作，才能獲得與他人互通有無，獲得自身發展所需生活資料和生產資料，實現個人生存與發展。將合作的理念引入國家現代化治理體系構建、服務型政府建設中可以防止價值偏離和功能異化。通過合作，行政主體與公民之間可以實現有效溝通。合作是基于行政主體與公民共識下一種實踐理性活動，具體到行政立法中、行政決策、行政執法中的行政合作。行政合作應該滲透在行政活動的各個層面，這是公民維護自身正當權利的前提，也是合作的自然屬性。實現行政主體與公民之間的合作，必須保證公民擁有合作權利。包括協調、溝通等，且須是可實現的，有具體現實路徑，而非宣示式的理念。值得注意的是，行政合作應當是理性的、有序，使之處于合法、合理地框架之內，要堅決反對群眾運動式的行政合作。

二 行政合作的理論基礎：馬克思主義中的總體性

協商與合作，是現代人類歷史發展的必然要求。在現代社會，社會生活趨于多元化，法治理念也深入人心，對抗已經不再是時代的主題。馬克思主義哲學認為歷史的總體性、個體的總體性和社會的總體性三者之間是相互作用、相互依存的，他們共同組成一個綜合性整體。同樣，公共行政活動也是一個總體性存在。在行政法的制度建設過程中，應該從全局考慮，關注到公眾活動的總體性，將合作的精神作為其指導理念。合作不僅僅是要融入行政主體與個人之間，也需同時深入到行政結構體系之中，調整各行政部分關系，優化行政結構，通過行政合作達到公共資源的科學、優化配置。因此，為了回應我國法治的實踐，我們需要創新行政法范式，將包容的理念融入行政法之中，即合作型行政法。合作型行政法以理性交往為出發點，以協商的方式去追求合作的價值理念，最終達成行政主體與客體之間的共識。合作行政法是一種理念，更是一種制度，具體實踐中主要表現為執法合作。傳統的管制型行政法模式由于遵循嚴格的形式主義邏輯，規制方法在導致了與其追求的目標恰恰相反的效果。

第一，法律價值的流失。我國構建法治型國家的價值導向是實現公平、正義、平等與秩序。但不考慮具體實際，一味遵守法律規則的邏輯有時造成負面效果。嚴格的規則邏輯在行政執法中追求管制，不顧行政相對人的意志，容易引起了行政相對人的反感。

第二，行政權與公民權的失范。從本質上來說，行政權是為保障公民權利而生的，行政權與公民權二者具有同構的關系。這種關系具體映射到實際上來說，行政機關與公民之間為合作關系。我國是人民民主專政的社會主義國家，一切權利來自于人民。因此，公民為行政機關提供權力，而同時行政機關為公民維護合作秩序。然而，傳統行政法往往將其二者放在二元對立的位置上，較易在實踐中造成行政權的異化，從而忽略了公民主體地位，最終導致行政權與公民權的失范。

第三，公共服務效率的降低。行政權主要目的是為公民提供公共服務，在公平、正義、平等的基礎下，更好的服務公眾。通過協商、合作更好、更快地找到解決深層次利益糾紛的方法，以加強行政機關實現公共服務的效率。

因此，要達成社會治理的現代化，就必須協調各方力量、平衡各社會階層訴求、實現不同社會群體的良性互動，而實現良性互動的最佳路徑即是合作。合作作為社會治理系統內的有機潤滑劑，可以使社會運行更加生態化。行政合作是國家治理現代化的關鍵所在，因此，行政法應當將“合作”的精神作為指導思想，為公共行政創新各種制度以保證“合作”的實現。從群體的人際關系視域來看，人們之間的關系為：利益的沖突與一致、對抗與合作的關系。在現實生活中，人們之間的關系往往更趨于長期性。行政主體與公民由傳統的對抗轉為合作。在責任感、道德感等情感因素的作用下，行政法必然趨向合作，行政合作具有共同的利益和心理基礎。

三 實現行政合作的意義及具體路徑

作為一種行政行為模式，行政合作具有其固有的現實意義。首先，在政治實踐過程中，行政合作使公民政治態度轉為積極，更大熱情地參與到公共政策制定中，形成一定的反饋，促使政策制定更加合理。其次，行政合作有利于構建文明、法治、人文的社會精神。倘若政府協商、合作的處理理念能夠深入到社會當中，那么便會促進社會主義和諧社會的構建。第三，行政合作實踐中，協商、關懷的政治話語，可以消減公民的誤解，最大程度上促進行政機關和公民之間的互動和理解，使公共政策的執行更為有效。第四，行政合作能夠避免單一式的政治行為，矯正個人主義和功利行為，進一步使政府和公民意識到他們二者為一個合作的共同體。第五，行政合作可以提升行政活動的合法性和可信賴性。第六，行政合作中的信息透明，可以改善政府與有訴求的公民之間的緊張關系，加深信任，提高行政效率。第七，行政合作可以轉變政府的管理理念，促進政府早日轉型為服務型政府。

當下，實現行政合作面臨著一定的困境，行政理念的轉變、社會的開放程度、公民的政治素養等方面仍然不足。在政治實踐中，行政合作不能僅僅作為行政理念，更應該是新的行政法模式。傳統行政法是政府與個人之間的對抗的具有管制性質的行政法，現代行政法是政府與個人合作的服務型行政法。行政合作作為行政法的新模式，在立法、決策、執法的各個層面和環節，都要盡可能讓更多的社會階層參與進來，保障各方利益，倘若缺乏合作程序，行政法的價值難以體現。行政合作作為一種政府與個人之間的互動行為，雙方都具有合作的權利與相應的義務。在行政合作中，政府是為個人提供服務，憑借人民賦予的權力按照社會需求分配資源，在合作機制下公平、合理地分配；個人權利是運用合作機制，保護自身合理訴求，其義務是遵守合作的規則，不能在訴求無法滿足時，打破合作機制。兩者之間的合作是建立在對相互約定的合作協議的共同尊重基礎之上的。行政合作關系體現的是現代社會平等的價值理念，而傳統的管制型的行政法輔只是合作關系破裂后的保障。現代政府的運行當中，更多的是體現服務的理念。政府通過協議的方式，與公民進行合作。在具體實踐中，行政合作的基本原則有：第一，信息透明原則。公民有資格獲取非機密性政府信息的正當權利。信息公開原則是公民與政府進行合作的基礎和前提，也是對行政權力監督的重要保證。行政合作必須強調信息公開。以行政合作為理念的行政法必須構建相關制度，以保證以信息公開和有效參與為基礎和前提的公共行政主體與相對人之間合作關系的實現。行政主體有著保證公民獲取信息的原始責任。更重要的是，信息公開不僅僅是對信息的發布，在此基礎上，還需對信息的解讀與釋義，在真正意義上使公民獲得準確、有效的信息。第二，公眾參與原則。行政活動的各個層次上都要有公民的有效參與。公眾參與必須兼顧以下三個方面：制定政策過程合法，充分了解各方意愿；決策執行過程中讓公民充分理解政策內涵；政策制定具有前瞻性、針對性。第三，公平、公正原則。公平、公正原則是指在行政合作中，行政主體不能有針對性地對某一個人或群體進行偏向，要正確行使自由裁量權。保障公民話語權，使政策具有可行性、科學性、合理性。第四，自律原則。在行政合作中公民協商為主，督促公民自覺遵循契約精神，行政機關在此過程中保持監督作用。第五，以誠相待原則。行政主體在行政合作過程中，要真誠相待，不能害怕擔責，言出必行，否則也要受到相應的經濟懲處。

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（責任編校：周欣）

2017－05－21

云南省哲學社會科學重大理論和實踐問題研究項目“邊疆民族地區黨的組織建設的統計學研究”（項目編號ZDZB201501）；國家民委民族問題研究一般項目“民族自治地區民族干部選拔任用機制與民族黨政人才培養研究——基于統計學基礎的分析”（項目編號2014-GM-186）。

儲修玙（1991－），男，安徽人，大理大學馬克思主義學院碩士研究生，研究方向為中國族際政治和諧治理。郭田甜（1991－），女，黑龍江人，大理大學馬克思主義學院碩士研究生，研究方向為學校德育與心理健康。

D922.1

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1673-2219（2017）09-0108-02