未成年人監(jiān)護(hù)缺失問(wèn)題的成因與對(duì)策以上海市徐匯區(qū)未成年人監(jiān)護(hù)缺失案例為視角

毛其東

監(jiān)護(hù)與教育猶如兩個(gè)驅(qū)動(dòng)輪，對(duì)于未成年人健康成長(zhǎng)發(fā)揮著重要的保障和指引作用。其中，監(jiān)護(hù)無(wú)疑是重中之重，是未成年人保護(hù)的基礎(chǔ)形式。新《反家庭暴力法》作出規(guī)定，對(duì)于遭受家庭暴力的未成年人應(yīng)當(dāng)給予特殊保護(hù)。其實(shí)，應(yīng)予特殊保護(hù)的對(duì)象又豈止飽受家庭暴力摧殘的無(wú)辜少年？監(jiān)護(hù)缺失的未成年人同樣急需有關(guān)部門，乃至全社會(huì)的關(guān)注與保護(hù)。

未成年人監(jiān)護(hù)缺失，主要包括未成年人沒(méi)有監(jiān)護(hù)人，或者雖有監(jiān)護(hù)人但其未完全履行監(jiān)護(hù)責(zé)任等情形。下文中，筆者將結(jié)合2011年至2015年期間徐匯區(qū)涉案未成年人監(jiān)護(hù)缺失情況的調(diào)研數(shù)據(jù)，且主要依據(jù)轄區(qū)內(nèi)13起典型案例及其當(dāng)事人為研究樣本，對(duì)于未成年人監(jiān)護(hù)缺失問(wèn)題的現(xiàn)狀論、成因論和對(duì)策論作出初步闡述和分析，以期對(duì)監(jiān)護(hù)缺失境遇下涉案未成年人的特殊保護(hù)工作提供有益參考。

未成年人監(jiān)護(hù)缺失問(wèn)題及危害

國(guó)家《涉案未成年人家庭監(jiān)護(hù)狀況調(diào)查報(bào)告》的數(shù)據(jù)顯示：僅2015年，我國(guó)就有55.52%的涉案未成年人存在不同程度的家庭監(jiān)護(hù)缺失問(wèn)題，部分城市的上述比率甚至高達(dá)63.89%。監(jiān)護(hù)人監(jiān)護(hù)和教育的缺位，對(duì)于未成年人成長(zhǎng)的消極影響，及其高概率誘發(fā)犯罪的問(wèn)題，已成為不容忽略的現(xiàn)實(shí)。具體而言，有關(guān)問(wèn)題的現(xiàn)狀及危害可從樣本案例中管窺一二。

（一）涉案未成年人基本情況

1.年齡情況。樣本案例中，監(jiān)護(hù)缺失的涉案未成年人年齡普遍較小，在案發(fā)時(shí)平均年齡不滿13周歲，最幼的7歲，最長(zhǎng)的也只有15歲。

2.性別情況。在這些涉案未成年人中，男性比例居多，占到近七成；女性則不足三成。

3.入學(xué)情況。案發(fā)時(shí)，涉案未成年人均系在校學(xué)生。其中，多數(shù)對(duì)象為初中在讀者，所占比例為76.9%；小學(xué)生僅占23.1%。

4.戶籍情況。涉案未成年人主要為本市戶籍的常住人口，其中，擁有本區(qū)戶籍的占69.2%、外區(qū)戶籍的占7.7%。其余23.1%的對(duì)象系屬外地戶籍及戶籍不明者。

（二）監(jiān)護(hù)缺失的現(xiàn)狀及危害

1.生存失管，基本生存難保障。個(gè)別失去監(jiān)護(hù)的未成年人一日三餐、衣食住行都面臨困境。如父母雙亡與90多歲祖母同住的周某某，若非鄰居幫助和街道救助，生存都難以為繼。

2.生活失序，易導(dǎo)致不良生活習(xí)慣，甚至影響學(xué)業(yè)。涉案未成年人多呈現(xiàn)用餐、休息、學(xué)習(xí)和娛樂(lè)時(shí)間不規(guī)律，日夜顛倒，毫無(wú)顧忌的問(wèn)題，經(jīng)常出現(xiàn)看電視、打游戲通宵達(dá)旦的現(xiàn)象，沉溺網(wǎng)絡(luò)者超過(guò)30.8%。有逃學(xué)行為者7.7%，輟學(xué)或暫時(shí)中斷學(xué)業(yè)的有23.1%。

3.安全失控，遭受侵害的危險(xiǎn)程度較高。由于缺乏監(jiān)護(hù)和干預(yù)，未成年人在用電、交通、社交等各方面均存在安全隱患。如劉某某為避開(kāi)精神殘疾的父親騷擾而與其姐遠(yuǎn)住市郊，小學(xué)一年級(jí)的她每日上學(xué)獨(dú)自往返于寶山與徐匯，縱貫市區(qū)存在較大的交通和人身安全風(fēng)險(xiǎn)。

4.身心失調(diào)，心理處于亞健康狀態(tài)。監(jiān)護(hù)缺失的未成年人，易形成抑郁性格，個(gè)別甚至自暴自棄，厭世輕生；有的則喜怒無(wú)常，性情暴躁，易遷怒他人。如年僅三年級(jí)的張某，常把遭受父親家暴的怨恨發(fā)泄到同學(xué)身上，多次在校毆打同學(xué)。

5.行為失范，易導(dǎo)致違法犯罪。面對(duì)監(jiān)護(hù)缺失，未成年人身心不成熟、自制力差、文化和法律知識(shí)少、易受外界影響的特點(diǎn)就暴露得更加明顯，很容易在物質(zhì)生活得不到滿足時(shí)，跟著社會(huì)上的不良分子走向違法犯罪的歧途。在調(diào)查樣本中發(fā)現(xiàn)，徹夜不歸、離家出走的有23.1%，結(jié)交不良社會(huì)人員和參與打架斗毆的均有15.4%，存在小偷小摸及涉毒行為的均為7.7%。

上述監(jiān)護(hù)缺失的各種危害表現(xiàn)在多數(shù)情況下是存在交叉和重合的，對(duì)未成年人個(gè)體的不利影響更為顯著且不可逆轉(zhuǎn)，如再坐視不理，后果將不堪設(shè)想。

造成問(wèn)題的原因分析

透過(guò)監(jiān)護(hù)缺失或監(jiān)護(hù)不力問(wèn)題，可以發(fā)現(xiàn)其表層原因和深層原因。前者包括監(jiān)護(hù)人缺位、家庭關(guān)系變異、監(jiān)護(hù)人因主客觀事由不盡義務(wù)等個(gè)人因素、家庭因素，是原發(fā)性的原因；后者主要是在監(jiān)護(hù)權(quán)缺失后未得到必要救濟(jì)和代償?shù)壬鐣?huì)層面的原因，是繼發(fā)性的原因。下面，逐一探究分析。

1.監(jiān)護(hù)人死亡。研究發(fā)現(xiàn)，監(jiān)護(hù)人死亡致使未成年人監(jiān)護(hù)缺失的占7.7%。個(gè)別涉案未成年人的家庭，由于遺傳疾病、意外事故等原因，造成父母雙亡，不得已由祖輩暫時(shí)予以隔代監(jiān)護(hù)，而祖父母、外祖父母或已過(guò)世或自身年邁體弱，無(wú)法充分履行監(jiān)護(hù)職責(zé)。如周某某父母在其三歲、十三歲時(shí)相繼因病去世，祖父母輩僅有年逾90高齡的祖母一人健在，近親屬也無(wú)監(jiān)護(hù)意愿和條件，造成其實(shí)際監(jiān)護(hù)形同缺失。

2.監(jiān)護(hù)人喪失監(jiān)護(hù)能力。在本次研究中，監(jiān)護(hù)人不具備或者喪失監(jiān)護(hù)能力而造成未成年人失管失教的占7.7%。有些涉案未成年人雖有監(jiān)護(hù)人，但因其存在智障、喪勞等狀況，導(dǎo)致監(jiān)護(hù)缺失或監(jiān)護(hù)不當(dāng)。如七歲的劉某某父親為精神殘疾者，為躲避其父無(wú)意識(shí)的家庭暴力，只能與剛成年的姐姐一同離家臨時(shí)租住在市郊，而其姐也因智力缺陷而輟學(xué)，難以對(duì)其進(jìn)行有效監(jiān)護(hù)。

3.監(jiān)護(hù)人系吸毒人員或涉嫌違法犯罪。經(jīng)調(diào)查分析，涉案未成年人父母為吸毒或違法人員的占到15.4%。這部分未成年人除難以得到父母足夠關(guān)愛(ài)和監(jiān)護(hù)外，還有可能因父母交際圈的影響，接觸到毒品和違法犯罪分子，生存和成長(zhǎng)狀況格外令人擔(dān)憂。如黃某父親曾因販毒被法院判處有期徒刑8年，因需獨(dú)自撫養(yǎng)年幼的黃某而被暫予監(jiān)外執(zhí)行，但其不知悔改仍舊與涉毒人員往來(lái)，并因再次涉毒違法而被予以收監(jiān)，目前，黃某不僅無(wú)人監(jiān)護(hù)，而且據(jù)居委干部反映常有其父結(jié)識(shí)的涉毒人員出入黃某家中，影響其正常生活。

4.監(jiān)護(hù)人離異且怠于履行監(jiān)護(hù)責(zé)任。調(diào)查中，超過(guò)七成的涉案未成年人生活在父母離異的單親家庭或重組家庭中，親情缺損，家庭矛盾較多。尤其在單親家庭中，監(jiān)護(hù)人獨(dú)自支撐家庭經(jīng)濟(jì)重?fù)?dān)，對(duì)未成年人或是監(jiān)護(hù)不力，無(wú)暇顧及，放任自流；或是放棄監(jiān)護(hù)，交給老人隔代照看；或是監(jiān)護(hù)侵害，因發(fā)泄壓力對(duì)孩子殘忍施暴。有些未成年人由于家庭關(guān)系變故導(dǎo)致事實(shí)上獨(dú)自一人生活，完全處于無(wú)人監(jiān)護(hù)的狀態(tài)。

解決方案和應(yīng)對(duì)措施

要從根本上解決涉案未成年人的監(jiān)護(hù)問(wèn)題，必須完善我國(guó)現(xiàn)行的未成年人監(jiān)護(hù)法律制度，構(gòu)建監(jiān)護(hù)權(quán)的公權(quán)干預(yù)制度。具體可從完善法律體系、加強(qiáng)行政督促和形成社會(huì)合力等方面采取相應(yīng)對(duì)策。

（一）完善法律體系

結(jié)合《民法典》的編纂，對(duì)未成年人監(jiān)護(hù)問(wèn)題的現(xiàn)有法律、行政法規(guī)和司法解釋加以修繕整合，重點(diǎn)明確三方面立法事項(xiàng)：一是明確監(jiān)護(hù)責(zé)任主體及相應(yīng)的能力資格條件，可以參照有關(guān)立法例以“負(fù)面清單”方式，對(duì)于監(jiān)護(hù)人資格的禁止性事由予以明文界定，為特定情形下協(xié)商監(jiān)護(hù)、撤銷監(jiān)護(hù)和指定監(jiān)護(hù)提供更充分的立法指引。二是明確監(jiān)護(hù)人具體的權(quán)利與義務(wù)。厘定監(jiān)管及教養(yǎng)手段的法律邊界，對(duì)監(jiān)護(hù)人監(jiān)護(hù)行為本身和監(jiān)護(hù)行為外部監(jiān)督評(píng)價(jià)起到雙重規(guī)范作用。三是明確未成年人國(guó)家代位監(jiān)護(hù)機(jī)制。根據(jù)國(guó)際通行的兒童利益最大化原則，當(dāng)家庭的監(jiān)護(hù)責(zé)任無(wú)法履行或履行嚴(yán)重不當(dāng)，致使未成年人所處的監(jiān)護(hù)環(huán)境不適宜其生存和發(fā)展的所有情況時(shí)，國(guó)家應(yīng)當(dāng)積極干預(yù)，不僅限于經(jīng)濟(jì)、教育方面的支持幫助，甚至要采取替代家庭監(jiān)護(hù)的特殊保護(hù)措施。

（二）推進(jìn)司法保護(hù)

司法是檢驗(yàn)國(guó)家監(jiān)護(hù)法律制度是否起效的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是筆者作為司法機(jī)關(guān)工作者身份而格外關(guān)注的領(lǐng)域。要依托“三個(gè)轉(zhuǎn)變”切實(shí)推進(jìn)未成年人監(jiān)護(hù)的司法保護(hù)：一是程序啟動(dòng)上，變被動(dòng)為主動(dòng)。不論是撤銷、變更監(jiān)護(hù)人的民事、行政之訴，抑或故意傷害、虐待等刑事訴訟，國(guó)家司法在監(jiān)護(hù)救濟(jì)方面沒(méi)有一種積極作為的義務(wù)，往往只能依申請(qǐng)而行使司法職能，有關(guān)行政機(jī)關(guān)在啟動(dòng)國(guó)家代位監(jiān)護(hù)的公益訴訟方面加強(qiáng)探索，同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)在督促和支持起訴方面必須有更為積極的責(zé)任擔(dān)當(dāng)。二是機(jī)制銜接上，變隔閡為互通。在行政訴訟撤銷監(jiān)護(hù)的訴訟期間，以及刑事訴訟強(qiáng)制執(zhí)行或刑罰執(zhí)行期間，要優(yōu)先做好未成年人國(guó)家監(jiān)護(hù)的銜接和保障。三是司法能力上，變適格為專業(yè)。本市法檢兩院通過(guò)加強(qiáng)專業(yè)化辦理、素能培訓(xùn)和評(píng)查評(píng)鑒等方式，充分保障未成年人監(jiān)護(hù)案件的辦理質(zhì)效。

（三）加強(qiáng)行政督促

在“國(guó)家監(jiān)護(hù)”“國(guó)家親權(quán)”得到立法確認(rèn)的基礎(chǔ)上，還有必要進(jìn)一步明晰這種國(guó)家責(zé)任的執(zhí)行機(jī)關(guān)，短期內(nèi)建議由各級(jí)民政機(jī)關(guān)代表國(guó)家承擔(dān)此項(xiàng)職能，統(tǒng)一負(fù)責(zé)對(duì)監(jiān)護(hù)行為的行政指導(dǎo)、管理、監(jiān)督和處罰工作；未來(lái)也可以設(shè)立專門的“兒童保護(hù)局”，除民政救助職能外，將未成年人監(jiān)護(hù)方面可能涉及的戶籍、教育、衛(wèi)生等事項(xiàng)整合到該專職機(jī)關(guān)的職能范疇，避免當(dāng)下相關(guān)政府部門間因工作接駁不力而導(dǎo)致的國(guó)家監(jiān)護(hù)權(quán)空置的問(wèn)題。若涉及多方參與綜合治理的事項(xiàng)，民政部門或者“兒童保護(hù)局”還應(yīng)當(dāng)對(duì)于發(fā)現(xiàn)報(bào)告、督促教育、剝奪制裁等工作的有關(guān)協(xié)助單位予以明確，并逐步建立一套較為科學(xué)有效的協(xié)同配合機(jī)制。

（四）形成社會(huì)合力

“有家沒(méi)人管的孩子，國(guó)家管起來(lái)”，要確保這一國(guó)家監(jiān)護(hù)理念落地生根，就要把握住社會(huì)救助和社會(huì)宣傳兩股合力。一方面要形成社會(huì)救助合力。依靠社會(huì)組織、民間團(tuán)體、愛(ài)心人士等社會(huì)資源，實(shí)現(xiàn)國(guó)家監(jiān)護(hù)與社會(huì)監(jiān)護(hù)的兼容并蓄、互為補(bǔ)充。特別是徐匯區(qū)已經(jīng)成立了多個(gè)涉罪未成年人觀護(hù)基地、兒童福利指導(dǎo)服務(wù)中心等社會(huì)救助機(jī)構(gòu)，要繼續(xù)通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)、檢察機(jī)關(guān)與社會(huì)機(jī)構(gòu)聯(lián)動(dòng)等方式，有效解決場(chǎng)地、人員和經(jīng)費(fèi)等基礎(chǔ)問(wèn)題，并加強(qiáng)指導(dǎo)，增強(qiáng)合作和鞏固優(yōu)勢(shì)。另一方面，要形成社會(huì)宣傳合力。政法機(jī)關(guān)要整合力量，通過(guò)法治宣傳和犯罪預(yù)防宣傳等多種途徑，將國(guó)家代位監(jiān)護(hù)的法律制度向?qū)W校、社區(qū)和家庭等各個(gè)層面擴(kuò)大宣傳，對(duì)一些陳舊落后的未成年人監(jiān)護(hù)觀念及時(shí)糾偏，以正視聽(tīng)。

編輯：薛華 icexue0321@163.com