基層司法公正實現路徑的微觀察
——以發還改判案件講評機制為例

梁 平 陳 燾

(華北電力大學 法政系，河北 保定 071003)

·當前基層社會矛盾化解問題實證研究(學術主持人：梁 平)·

基層司法公正實現路徑的微觀察
——以發還改判案件講評機制為例

梁 平 陳 燾

(華北電力大學 法政系，河北 保定 071003)

基層法院既是糾紛解決機制運行的重要推動者，又是基層法治的有力保障者和推進基層治理法治化的中堅力量，應始終堅持并踐行“司法公正”這一“生命線”，做優基層司法產品，盡可能避免案件被發回重審或改判。發還改判率居高不下而基層法官對此無動于衷，這是困擾基層法院的一大難題。河北新樂法院首創了發還改判案件講評機制，有效地改變了法官隊伍的司法作風，促進了基層司法公正和司法公信，起到了良好的功效，具有較強的可復制性和借鑒意義。對于基層法院而言，應以“自己的問題”為導向，通過精妙的機制設計，從微觀層面為促進司法公正提供行之有效的路徑和保障。

基層；司法公正；發還改判案件；講評機制；司法良知

一、基層司法公正：治理視閾中的實踐命題

司法的根本意義在于依法居中裁斷是非，做到“不偏不倚”，通過公正裁判實現法律正義。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》進一步指出：“公正是法治的生命線”。司法公正不僅是實現個案正義的必然要求，而且決定著中國特色社會主義法治建設的質量和進程。因此，對司法公正的審視，不應僅僅局限于個案，以保障當事人的合法權益為唯一歸宿，還應將之納入到社會治理更為廣闊的視閾中，深度考量司法對于推進國家治理能力現代化的重要意義。

(一)基層治理中的法院擔當

“基層社會治理作為國家治理之末端，其為國家治理體系之基座，因而是社會穩定之根本。”*梁平:《基層治理的法治困境與踐行路徑》，《山東社會科學》2016年第10期。影響基層社會穩定的因素具有多樣性，但發生在當事人之間的矛盾糾紛是重中之重。如果無法通過適當的機制及時消解糾紛，糾紛主體的相對性將會被突破，演化為更為激烈甚至更大規模的社會沖突。從我國政權層級體系的角度來看，縣、鄉應屬治理視閾中的“基層”。數據也表明，80%的糾紛集中在縣域范圍(包括縣、縣級市、市轄區)之內，糾紛解決的層級呈現出顯著的“金字塔”結構。基層社會矛盾化解的意義尤為重大，此即“小事不出村，大事不出鎮，矛盾不上交”的現實意蘊。因此，國家治理現代化的重心在基層，而基層治理的關鍵在于有效預防和化解社會矛盾糾紛，切實夯實基層社會穩定的根基。

近年來，我國大力推行多元化糾紛解決機制，逐步形成了包括當事人和解、人民調解、行政調解、仲裁、訴訟(含訴訟調解)等在內的多層次的糾紛解決體系，為當事人提供了可供選擇的權利救濟途徑，基本實現了基層矛盾糾紛解決體系的現代化。然而，作為社會公平正義的最后一道防線，多元化糾紛解決機制的運行并非意味著司法在基層治理中的“退縮”，更不意味著法院在基層糾紛解決中主導性地位的消解。基于“國家主導、司法推動、社會參與、多元并舉、法治保障”的現代糾紛解決理念，基層法院既是糾紛解決機制運行的重要推動者，又是基層法治的有力保障者，還是推進基層治理法治化的中堅力量。“‘做優基層司法產品’是中基層法院工作的重中之重”*徐軍：《“做優基層司法產品”是中基層法院工作的重中之重》，《中國審判》2015年第3期。，特別是基層法院，只有切實發揮好司法的“最后一道防線”作用，才能從根本上為基層矛盾糾紛解決找準法治化的“出口”，進而形成以優質的基層治理為單元的現代化國家治理。

(二)何為優質的基層司法產品

立足于社會視野，“司法全然不僅僅是一個國人心目中的‘打官司’概念，在現實性上它至少是由相關的價值、制度、組織、角色構成一個與社會互動著的結構”*程竹茹：《司法改革與政治發展》，中國社會科學出版社2001年版，第9頁。，是以案件為紐帶，輻射當事人紛爭所處的具體社會情景之非常態化的表現形式。司法的直接職能在于定分止爭，但根本職能在于通過調和和修復當事人之間的社會關系來捍衛或重塑社會價值，進而維系和鞏固基層社會根基。正因為司法在基層治理中的獨特地位，司法之產出即司法產品必須是優質的，應當經得起當事人和社會公眾的評價以及歷史考驗，這就要求司法過程及其產品均應具有公正的品性。“一個社會，無論多么‘公正’，如果不考慮司法公正，最終必將導致社會集體的貧瘠，那也就談不上是真正的公正”*王晨：《司法公正的內涵及其實現路徑選擇》，《中國法學》2013年第3期。。就此而言，公正是司法最顯著的品質，也是優質的司法產品之獨特表征。

“司法公正具有兩種評價維度：根據法律規則標準，司法裁判結果是否公正，主要在于法律規則是否得到了準確適用；而實質正義標準對司法裁判予以實質性衡量，要求其同時具有符合道德性和可被接受性。”*梁平：《司法公正：二維評判與司法論證方法》，《人大法律評論》2005年第1期。理想化的優質司法產品也應符合這兩個標準，從而使司法產品成為實現法律規范與社會現實之間無縫對接的橋梁。然而，將“公正”作為衡量“何為優質的司法產品”的工具時，面臨著標準的雙重主觀化難題：一方面，對司法產品是否“優質”的認定，源自于人們的內心體驗，本身就是一個帶有強烈主觀色彩的命題；另一方面，盡管引入了“公正”參數，但何為“公正”，無論采用法律規則標準還是實質正義標準仍是見仁見智，最終受制于評價者的主觀認知和感受。易言之，即便引入客觀評價標準，司法公正的評價也必然導向主觀化。以看似最為簡單的法律規則標準為例，某個法律條文是否在個案中得到適用，取決于當事人對案件事實的精確陳述、充分的證據支持以及法官無折扣的內心確信等復雜的“加工”過程。對于法官而言，案件如何判決，難點不在于是否存在確定的裁判規則，而是如何通過既定的法律程序對案件事實進行“精加工”，從而自然而然地發現并導向確定的法律條文。司法產品的產出尚且充滿了多元主體的主觀交織，而對于已文本化的司法產品的評價，除了評價者的主觀因素外，文本能否精確地固定和再現司法產品的產出過程，又受制于文本載體的自身局限性、司法文書技術以及說理技巧等。

此現象表明，達至“司法公正”、最大限度地“做優司法產品”是對司法的基本要求和價值指引，既涵指司法結果也側重司法過程，是通過公正的司法程序以實現結果意義上的司法公正，充分體現了個案審判的實踐性，指涉的主體主要是司法者即法官，而對二者的評價則屬于事后的主觀判斷，指涉包括當事人、社會公眾等在內的不特定主體。盡管司法評價因主體而異，但并非意味著司法公正具有不可知性。因此，如果脫離司法過程及結果的實踐性而空談司法公正，可能難以凝聚個案公正之共識，也就無法很好地通過司法向社會釋放價值，從而使司法既發揮終結糾紛的功能，又通過糾紛裁決達到修補價值裂痕的治理目的。

(三)如何保障基層司法公正

對于法官而言，司法公正的實現過程，既是依法裁斷是非、正確適用法律的司法程序運行過程，也是司法良知的展示過程。保障基層司法公正不能僅憑價值指引，還需要相應的機制和制度，為司法公正構筑起強力“堡壘”。

目前，針對基層法院的一審裁判(主要是判決)，可能采取的救濟、監督方式以及措施主要包括：一是立足于當事人的訴權視角，賦予當事人上訴權、申請再審權，以此啟動司法體系內的制度化監督機制。與上訴相比，當事人申請再審需要符合《民事訴訟法》第200條規定的情形。二是基于法院管理的視角，司法產品正式作出前，經過庭長、主管副院長、院長的逐級簽批，對司法文書進行質量“把關”。由于層級簽批制違背了直接言辭原則，與司法的親歷性相悖，實踐中導致司法行政化，一些法院基于“讓審理者裁判、由裁判者負責”的原則，逐步取消了院長、主管副院長甚至庭長的簽批權，還審判權于獨任法官或合議庭。三是與“讓審理者裁判、由裁判者負責”相配套，最高人民法院發布了《關于完善人民法院司法責任制的若干意見》，在試點法院實行司法責任終身制，嚴格按照習近平總書記強調的，“要緊緊牽住司法責任制這個牛鼻子，凡是進入法官、檢察官員額的，要在司法一線辦案，對案件質量終身負責”，*《習近平在中共中央政治局第二十一次集體學習時強調 以提高司法公信力為根本尺度 堅定不移深化司法體制改革》，《理論導報》2015年第3期。以此牽動法官增強責任意識。這堪稱針對長期以來對司法行為實行粗放式管理之流弊所采取的一劑猛藥，但司法責任制如何落實尚需進一步研究，比如哪些行為應追究司法責任以及如何斷定某具體行為應否追究司法責任，需要進行評價和認定。四是在司法領域踐行“陽光是最好的防腐劑”，采取信息化手段盡力壓縮法官不法行為的空間，比如建立審判流程、裁判文書、執行信息公開平臺等，全面深化司法公開，著力構建開放、動態、透明、便民的陽光司法機制。五是制度化的糾錯機制，比如法院系統內依職權啟動再審或檢察機關提起抗訴等，同樣需符合《民事訴訟法》規定的情形。六是人大代表、政協委員、新聞媒體等進行監督，主要針對的是具有一定社會影響力或進入其視線的案件，實踐中不具有常態性。七是信訪，“信訪監督其核心是黨和人民群眾在政治、經濟、文化等諸多領域中的一種政治交往，其本質是人民群眾參與國家管理的民主權利”*劉鋼飛：《信訪監督是人們群眾行使民主權利的有效形式》，《桂海論叢》2000年第6期。。如果當事人的訴求無法通過法律途徑得以滿足，盡管國家信訪局發布的《關于進一步規范信訪事項受理辦理程序引導來訪人依法逐級走訪的辦法》第6條明確規定，“已經或者依法應當通過訴訟、仲裁、行政復議等法定途徑解決的，各級人民政府信訪工作機構及其他行政機關不予受理”，但涉訴信訪事件時有發生，當事人希望通過信訪給法院施加壓力。八是其他非法治化手段，比如拒不執行生效判決、暴力抗法、轉移或隱匿財產等。事實上，這些行為的發生與一審裁決是否公正并無必然聯系。總之，當事人、法院以及其他主體可能采取的上述方式，對法官的司法行為箍起了“緊箍咒”，主要目的在于促進和保障基層司法公正——當然，也不排除個別當事人濫用程序或通過非法手段企圖達到不法目的。

由此看來，“基層司法公正”是民眾之所需，上述舉措也體現了國家為實現司法公正所付出的制度努力，但實踐中存在的共性問題也不容忽視：一是制度化監督可能異化為“程序空轉”，到頭來既浪費司法資源，影響司法效率，又給當事人帶來不必要的成本付出；二是諸如涉訴信訪等以“民主權利”為由促進基層司法公正，仍無法擺脫“權力”的沉疴，具有非制度化的特質，消解著法治，也不利于法治化社會風氣的形成，在利益誘導下甚至會滋生違背社會公德和法律底線的行為；三是這些舉措也未能從根本上解決“司法公正的評價機制”問題，比如“司法是否公正，誰說了算，或如何認定更合理”，而且與司法公正聯系最緊密的“自由心證”仍處于隱匿狀態，即無法對法官行使自由裁量權施加有效的壓力。當然，這些機制的成效是不容忽視的，但對于“基層司法公正”而言，制度化的實現與保障機制或許應更多地從豐富的實踐中索取素材和智慧，畢竟基層治理是實踐性的，而法治化的基層治理應當是正當性、規范性和有效性的有機統一——盡管現實并非如此完美。

二、河北新樂法院發還改判案件講評機制的實證分析

多元化糾紛解決機制的總體格局中，基層司法的地位尤為重要：一方面，基層法院是縣域范圍內以解決糾紛為本職職能的國家機關，擔負著通過司法實現基層治理的使命，而訴諸基層法院及其派出法庭的糾紛，理論上是已經通過其他機制“過濾”的，司法已成為糾紛解決的最后一道“防線”，“法院不得拒絕裁判”對于基層法院而言更具不可選擇性；另一方面，在“兩審終審制”與審判監督程序所構成的司法程序體系中，基層法院一審判決的質量對于后續司法程序具有至關重要的影響——盡管當事人是否上訴并不完全取決于一審判決是否公正。易言之，一審判決是洞察司法公正的重要“視窗”，如果相當數量的一審判決在后續的司法程序中基本可確定存在瑕疵，基層司法公正就無從談起，司法公信力也必受影響。

(一)發還改判案件講評機制的實施動因

習近平總書記提出：“要努力讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義”，這在基層司法中則體現為一審判決應盡可能地做到“公開、公平、公正、公認”。盡管這只是一種司法理想，但如果基層司法者都能以此為標準，以高度的責任心對待每一個司法案件，一審判決的服判率將會大幅提升，訴諸二審的案件量將會大幅減少。即便當事人提起上訴，如果一審法官對審判程序、案件事實和法律適用等問題的把握與二審法官趨同，足以認定一審判決“無可挑剔”，二審審判的結果必將自然而然地導向“維持原判”。相反，如果被二審發回重審或改判，盡管存在著二審時出現新情況(比如當事人提交了一審時無法獲取的新證據)、二審法官的認知偏差以及發還改判未必正確等因素，但自統一司法考試實現了法律職業者基本業務能力已獲保障的前提下，“發還改判”已構成該案存在瑕疵或者存疑的初始證據。對此，一審法官應秉承應有的職業良知，本著對案件負責的態度，結合發還改判的理由，對案件予以深入分析，通過對比性的重新評判，再次確認二審的發還改判是否合理，進而總結審判經驗，力求不再重犯此類問題，盡可能地減少案件的發還改判率。

然而，司法審判實踐卻與此大相徑庭。最直觀的表現是，基層法院的一審法官對發還改判案件“不聞不問”，任由發還改判率居高不下，這正是河北新樂法院實行發還改判案件講評機制的現實動因。其實，從現有制度層面來講，一審法官對發還改判案件“不聞不問”似乎具有一定的正當性：發回重審案件，由原審法院另行組成合議庭審理，而二審改判即形成終審判決，對于原一審法官而言，該案件已不再由其負責，在當前“案多人少”的現實背景下，絕大多數基層法官“疲于奔命”，更不愿也無暇主動去攬這些“依法”不屬自己負責的案件。由于激勵機制不足而壓力機制缺失，一些基層法官缺乏提高審判質效的動力，而且容易滋生“將案件甩給二審”的不良動機。這既反映了法官的法律良知欠佳，而且折射出“兩審終審制”在現實中被扭曲，可能助長某些法官的道德風險。

發還改判率居高不下的負面效應是顯而易見的：一是當事人和社會公眾無法從案件中感受到基層司法的公平正義，嚴重影響基層司法公信力；二是一些基層法官鉆制度的“空子”，不愿積極主動地審理案件，而是將之當作“包袱”甩給二審法院(或二審改判，或發回由新合議庭重審)，對于二審發還改判更是置之不理，久而久之造成基層法官隊伍渙散；三是為法官濫用自由裁量權或滋生司法潛規則提供了可乘之機，關系案、人情案、金錢案等的存在空間非但無法通過現有制度予以壓縮，反而會因法官主動的投機行為而拓展，從根本上動搖了基層司法公正的根基；四是如果基層法院無法實現公平正義，越來越多的當事人可能會選擇通過其他方式維權，基層不穩定因素增加，加大了基層的維穩壓力和治理風險；五是“案多人少”的矛盾是各級法院面臨的共同問題，發還改判案件增多，必然進一步加劇一審和二審法院的“人案”矛盾，造成司法資源浪費和當事人維權成本增加，其內在的問題是原一審出現“程序空轉”，極大地消解了基層法院的一審功能。

(二)發還改判案件講評機制的具體運行

如何從根本上改觀基層法官對發還改判率“習以為常”的現狀，督促法官正確對待發還改判率居高不下的問題，進而倒逼法官切實提升一審案件的審判質效，這是包括河北新樂法院在內的基層法院面臨的共性問題。為此，河北新樂法院堅持問題導向，深入分析產生此類現象的制度原因，特別是致力于準確破解“法官為何能夠坦然面對發還改判”這一“謎團”，認為根本癥結在于缺乏一種“讓法官直面發還改判案件‘出出汗’”的牽引機制。發還改判案件講評機制應運而生，其初衷是：一方面，彌補“兩審終審制”的制度漏洞，為當事人直接面對、重新審視發還改判案件提供制度保障，向法官昭示一種新的思路，即一審判決作出后，該案件并非完全脫離原一審法官的視野，而是存在“回爐”的可能；另一方面，案件通過發還改判的方式“回爐”給原一審法官，這種形式化的做法遠遠不夠，還需要督促其深刻地剖析案件，接受同行的“會診”，以此來倒逼基層法官隊伍改變司法作風，最終將精力用在一審案件的審理上，通過扎實細致的審判來實現基層司法公正。

為此，河北新樂法院首創的“發還改判案件講評機制”，充分運用信息化手段，將案件的電子檔案發送給全體干警，組織全員參與的講評會，通過承辦法官介紹與點評人“面對面”點評，對不可回溯的原審裁判過程及結果予以“會診”，并根據點評結果予以獎懲。

1.會前準備。“新樂法院成立了由一名副院長負責，院審判管理辦公室具體組織實施的講評活動機構。審判管理辦公室將上訴發還、改判案件按照時間順序登記在冊，對所有案件進行公開講評。……講評前一周由審管辦按發還改判時間順序選取4個案例，并將發還改判案件卷宗制作成電子卷宗傳送到法院內網。全院法官通過內網平臺，及時了解案情，充分準備，確保講評時有的放矢。”*《發還改判案件講評的“五化”機制》，《民生與法周刊》2015年第20期。

2.點評人選擇。點評人的選擇采取兩種方式：一是隨機抽取，即從全院法官中隨機抽取10名法官作為點評人，充分體現了講評機制“同行會診”的特點。二是特邀人員，包括邀請市人大代表、政協委員、市政法委、紀檢委以及中級法院法官。除了中級法院法官外，前述人員既包括民意代表，體現了司法民主原則，也包括上級有關單位，這有助于立足于法律思維之外，從不同角度審視發還改判，避免法官系統內“自說自話”，多視角、全方位地評判一審判決。

3.講評程序。新樂法院每周三晚上組織召開全體干警參加的例會，對發還改判案件予以講評。首先，承辦法官運用多媒體技術，直觀地向全體法官介紹一審案情、裁判理由、裁判結果以及中院發還改判的理由，談自己對案件的總體認識。一般而言，承辦法官除了介紹案件當事人、案由、訴訟請求等基本情況外，主要集中展示當事人的舉證質證以及承辦法官如何運用證據規則進行認證，二審法院發還改判提出的疑點以及承辦法官的解釋說明、異議以及對審判工作的看法。其次，點評人結合一審、二審的基本意見以及承辦法官的個人認識，對案件辦理程序、證據采信、事實認定、法律適用、裁判結果、文書制作以及法律效果與社會效果是否統一予以質詢、剖析和點評，充分表達對案件審理程序及結果的看法。再次，其他干警自由發表意見，對一審裁決是否適當，二審發還改判理由是否合理以及原一審判決具有哪些亮點、存在哪些不足、如何予以改進等談認識、聊體會、講感悟。最后，總點評人予以總結，對存在的共性問題提出具有普遍性的改進意見。整個講評過程中，書記員予以實時記錄，記錄結果同步通過投影儀向全體人員展示，使每位發言人的觀點更為直觀、明了。

4.結果應用。對于講評結果，新樂法院建立了案例匯編與獎懲激勵相結合的后續處理制度。一方面，審管辦對講評情況予以匯總，形成《講評案例匯編》，重點總結案件審理的亮點以及普遍性問題，對全體干警具有警示、督促和借鑒意義。另一方面，新樂法院制定了《關于發還改判案件考評工作暫行規定》，確定了5條獎懲規則，即：一是凡發還改判案件，一律先記為瑕疵案，扣發主辦人和合議庭成員部分獎金；二是案件主辦人全年發還改判案件不得超過6件或承辦案件總數的5%，否則調離審判崗位一年，待學習培訓符合上崗條件后，經院黨組批準方可回到審判崗位；三是全年所辦案件無發還改判的，予以獎勵；四是對發還改判有異議的，可通過申訴報院審委會審定；五是將發還改判案件情況作為職務職稱晉升和獎懲的重要依據。如此一來，文本化的《講評案例匯編》猶如一個“記錄本”或“黑名單”，使講評機制的“警鐘長鳴”，而剛性的獎懲機制則實現了由承辦法官現場“出出汗”到制度化激勵，具有長效性。

(三)發還改判案件講評機制的現實效果

河北新樂法院的“發還改判案件講評機制”看似簡單，但實施之初卻存在著較大難度，經5年多的持續實踐與完善，該機制對于督促法官轉變司法作風、減少案件發還改判率和提升司法公信力等均具有顯著效果，也具有一定借鑒意義。

1.案件發還改判率明顯下降。這是講評機制實施的動因，也是該機制最直接、最顯著的效果。據統計，自2011年實施該機制以來，案件受理數以每年20%的幅度增加，而案件發還改判率逐年下降，2012年同比下降51%，2013年同比下降29%，2015年案件受理數比2011年翻一番達5100件，而發還改判率卻總體下降了85%，效果十分明顯。

2.倒逼法官責任心的大幅提升。如前所述，講評機制實施前，河北新樂法院面臨的客觀形勢是“案件發還改判率居高不下”，而法官的主觀狀態則是“不聞不問、任由發展”。這種現象在基層法院不是個例，反映出部分基層法官的責任心不強，一些法官沒有真正地將審理案件作為一項事業，失去了應有的職業操守。正如該法院院長所言，“案件被上級法院發回重審或改判后，甚至極個別法官簡直到了荒唐辦案的地步，也不問責，根本不能引起大家的重視，辦案法官內心受不到根本觸動，不臉紅，不長進，更不能汲取教訓，導致發還改判案件數量居高不下。”*《新樂法院助推“陽光司法”——講評機制誕生記》，《民生與法周刊》2015年第20期。講評機制的目的就在于觸動法官的內心，通過外部驅動來實現法官法律良知的回歸。發還改判率數據已充分地說明了這一點，表明法官隊伍的整體風氣有了根本改觀。

3.法官的業務自覺性得到持續強化。發還改判案件一般會存在程序或實體瑕疵，或者二審法官存在一定疑問，“發還改判”只是一種表象，深層問題在于基層法官的一審判決是否公正，即是否存在濫用自由裁量權甚至枉法裁判現象。講評機制是具有地方特色的“陽光司法”機制，一旦案件被發還改判，承辦法官需要在講評會上“曬一曬”，并接受質詢，只有裁判理由充分、合法，才能經受得住同行的評議。以《民事訴訟法》規定的發回重審或改判的情形為例，能經得住“會診”的合理理由應當是客觀的，且在一審期間窮盡了司法智慧仍無法避免的(比如“出現新證據”)，否則，承辦法官將會受到同行的懷疑甚至質疑。因此，“案件講評會就是一個自我剖析的過程。法官公開述案，通過對案件認定的證據和事實、適用法律作全面、仔細、深入分析的認真梳理和上級法院發改意見的分析，讓法官感到有一種前所未有的壓力，法官自身的不足暴露無遺，諸如責任心不強、司法能力不夠、審核把關不嚴、溝通協調不夠、司法理念落后、為民意識淡薄等等，有利于其發現問題，正視錯誤，并在日后的工作中引起足夠的重視。”*《發還改判案件講評的“五化”機制》，《民生與法周刊》2015年第20期。通過機制建設倒逼法官的行為自覺，是一種由外在到內在的強化過程，進而帶動整個法官隊伍的思想觀念和精神風貌發生巨大轉變。比如，點評人為了避免在同行面前露怯，認真分析案情，主動查詢法律條文；書記員不斷提高文字駕馭和法律思維邏輯能力；全體法官為了避免成為被“會審”的對象，主動提升庭審駕馭和裁斷能力，基層法院掀起了爭做“學習型法官”的熱潮。

4.彌補了司法責任追究的缺陷。與紀律責任、行政責任不同，司法權的行使受制于法官對事實和法律問題的主觀認識，進行司法責任追究時，除了考量主觀狀態(故意或過失)和客觀結果外，還存在著因承辦法官認識水平而導致裁判瑕疵的問題。那么，基層法官如果以“已充分地盡到了審慎和注意義務，案件瑕疵是超越其認識能力范圍的”作為責任追究的抗辯理由，該抗辯是否成立，應由誰來判定，這將是必須面對的前置性問題。盡管《最高人民法院關于完善人民法院司法責任制的若干意見》第34條規定：“需要追究違法審判責任的，一般由院長、審判監督部門或者審判管理部門提出初步意見，由院長委托審判監督部門審查或者提請審判委員會進行討論，經審查初步認定有關人員具有本意見所列違法審判責任追究情形的，人民法院監察部門應當啟動違法審判責任追究程序”，但此種審判責任追究具有較強的行政管理色彩和不公開性，法官容易產生抵觸心理，且在某些案件中無法令其信服，而講評機制給法官提供了公開的述案質詢平臺，是否構成司法責任追究的情形“一目了然”。此外，司法責任追究主要適用于較為嚴重的情形，對于輕微瑕疵案件如何追究責任并未提及，而新樂法院確立了5項獎懲規則，一定程度上填補了司法責任追究的“空白地帶”。

三、實現基層司法公正的機制性改革啟示

新樂法院創立的發還改判案件講評機制以“少數案件”(即發還改判案件)為抓手，以促進基層司法公正為目的，以推動基層司法隊伍建設為根本，起到了“一兩撥千金”的效果，在基層司法實踐中具有獨創性，對于如何從機制上保障基層司法公正的實現具有一定借鑒意義。

(一)以區域性的機制改革保障基層司法公正

司法公正不是抽象的，不應僅僅將之作為司法目標或價值對待，而是體現在個案中的具體的、可感知的司法過程和司法結果。但司法公正也不是按照“三段論”就能自然而然地實現的，而是需要以強有力的機制作為保障。“司法機關只有不斷推進改革，才能破除影響司法公正、制約司法能力的體制性機制性保障性障礙。”*周斌：《認真學習習近平總書記重要講話精神 堅持公正廉潔司法促進社會公平正義》，《法制日報》2014年4月24日第1版。對于基層法院而言，可能采取的司法改革行動應當是非常有限的，但影響基層司法公正、制約基層司法能力的障礙既是共性的，也是地方性的，如果基層法院以“重大改革必須于法有據”或“自身位低”為由，對于自身面臨的問題“視而不見”，這就顯得有些過于被動，且無益于基層司法公信力的提升以及基層法院在基層治理中作用的發揮。河北新樂法院的創新性改革表明：一方面，司法改革潮流中，基層法院在堅持“于法有據”的前提下是大有作為的，關鍵在于能不能正視問題、愿不愿沖鋒陷陣、敢不敢啃硬骨頭；另一方面，各基層法院既面臨著共性問題，也存在著個體差異，共性問題的解決需要科學的頂層設計，需要“一攬子”統籌，但面對各自的具體問題，則需要黨組和領導層立足實際，提出行之有效、持之以恒的解決措施，對此，基層法院責無旁貸。

我國地域遼闊，區域發展不平衡，這同樣適用于司法領域。基層司法作為司法系統中的微觀部分，處于司法與社會互動關系的最前線，如何立足實際、因地制宜地實現法律在基層社會中的治理功效，關鍵在于基層法院及其領導層是否具有堅定的司法理想、遠大的司法抱負和推動改革的魄力。毋庸諱言，基層司法面臨的問題錯綜復雜、各有特點，一些所謂的“共性問題”(比如“人案矛盾”)在某些地方并不突出，而一些地方性問題在別的區域也較為少見或“根本不成問題”，如果僅憑頂層設計來全面地統籌和規劃這些問題，通過普適性的體制機制予以根本解決，這是非常困難的，也是不現實的，難免“掛一漏萬”。因此，基于基層司法公正的具體性訴求，基層法院應當立足于區域特點，在遵循司法規律和現有法律規定的前提下，著眼于發現和解決“自己的問題”，破解制約基層法院自身面臨的各種機制性障礙，建立有助于公正裁判的司法權力運行機制。這不僅不會與上位法發生沖突，而且機制性改革的成本低、見效快，可以巧妙地抓住“要害”，以“解剖麻雀”的方法助推基層司法公正的實現。

(二)以隊伍建設為抓手提升基層司法能力

制度運行的好壞關鍵在于人，基層司法能力強不強主要看隊伍。新樂法院講評機制盡管針對的是發還改判案件，但實質上在于整頓法官隊伍，督促法官摒棄將“坐堂審案”機械化的錯誤認識*朱繼萍：《馬錫五關于司法的政治性與法律性之法治思想及其借鑒》，《山東科技大學學報(社會科學版)》2016年第6期。，轉為將爭辦“無瑕疵案”“精品案”作為最基本的目標和要求。如果說司法責任制是促進司法公正的“牛鼻子”，“帶好隊伍”則是對基層司法能力“補短板”。只要擁有一支作風正派、業務精良、責任心強、踏實肯干的基層法官隊伍，“做優司法產品”就不成問題，而每個基層法院如果都能做到這一點，司法公信力的整體提升則順理成章。這恰恰是基層法院難以破解的大難題。

發還改判講評機制與“你好我好大家好”的官僚習氣“格格不入”，對包括承辦法官、點評人、書記員等在內的全體干警的觸動均較大。承辦法官怕被揭短、點評人怕露怯、書記員怕丟丑，這些不良心理是講評機制實施的最大障礙，大多數法官較為抵觸甚至怨聲載道，在一些人看來，貿然實行顯然是“逆民意”的舉動。新樂法院黨組恰恰抓住了這一點，從干警的思想和心理入手，“其關鍵點就在于：找準了‘靈魂工程’這個凈化人心、讓良知覺醒并全程做主的‘根’”，“從道德良心層面為‘嚴以用權’戴上了‘緊箍咒’，架設了‘高壓線’，涂上了‘防腐劑’，真正起到了‘照鏡子、正衣冠、洗洗澡、治治病’的作用，成為隊伍建設中一個不可或缺的重要思想武器。”*《發還改判案件講評機制啟示錄》，《民生與法周刊》2015年第20期。講評機制的實施，首先有效地解決了大多數法官的態度問題，鞭策法官審判時盡可能地做到盡職盡責，作出的判決能夠征服自我，是自己內心的真實表露。其次，有助于督促法官主動加強學習，不斷提高業務水平。換言之，個體能力差異已不再是產生瑕疵案件的“擋箭牌”，相反，這將會成為公開的講評會上的一個“硬傷”。盡管點評人以及旁聽者“對事不對人”，但承辦法官如果暴露出業務能力低下，這種不榮譽感必然會對其產生極大的觸動。最后，更重要的是，講評機制有力地凈化了基層司法風氣。長期以來，由于承辦法官或合議庭對案件負責，同行之間因無瓜葛而一團和氣，導致批評與自我批評往往流于形式或形同虛設，甚至針對具體案件的共同探討也特別“注意分寸”，不敢或不愿切中要害。對此，新樂法院李健全院長明確告誡全體干警：“案件審理有錯看不出來，說明辦案法官以及點評人的水平問題；看出來不說則是良心問題”*《發還改判案件講評的“五化”機制》，《民生與法周刊》2015年第20期。。這種精妙的表達鞭策全體法官放下思想包袱，暢所欲言，針對案件中存在的問題坦率地發表個人的專業看法，久而久之，讓法官們深刻地認識到，講評機制不是揭短丟丑，更不存在個人恩怨，而是集全體干警智慧幫助承辦法官開闊思路，使其走出已定格于審判情景的片面思維，從同行的評判中客觀、全面地審視審判的各個細節以及裁判結果是否公正合法。因此，“該常態化機制搭建了干警相互切磋、學習交流平臺和講評曝光、丟丑觸動、倒逼反思的內部自我監督平臺，這種有效方式遠比一般化的法律知識培訓、專家授課等形式更加喜聞樂見，是頗具新樂法院特色的一種‘大練兵’，是把‘法官良知置于法律監督之下’的‘靈魂工程’再造”*《發還改判案件講評機制助推“陽光司法”》，《民生與法周刊》2015年第20期。，通過對“人”的塑造實現了基層司法能力的整體提升。

(三)以協調運行為重點增強改革的可復制性

河北新樂法院實行的發還改判案件講評機制是一項具有地方特色的創舉，但針對的問題在基層法院甚至更高層級的法院也不同程度存在，因而，該機制為提升基層司法能力和司法公信力找準了新的“突破口”，具有一定借鑒意義。同時，該機制也存在一些問題，亟待進一步研究。

比如，案件發回重審后，依據《民事訴訟法》第40條第2款：“發回重審的案件，原審人民法院應當按照第一審程序另行組成合議庭。”那么，講評會何時召開更為合理，這將面臨著“兩難”：如果在新合議庭審理前或審理完畢之前召開，原承辦法官及點評人的意見對新合議庭依法獨立審判會否產生不良影響，或者與該法律規定相違背？如果讓新合議庭成員回避講評會，或者在新的合議結果作出后再召開講評會，講評會的意義會否打折扣甚至不復存在？對此，單從法律規定或理論層面予以解析，似乎無法找到更好的協調路徑。然而，司法是實踐性的，盡管新樂法院在新合議庭審理前召開講評會且要求全體干警參加(即新合議庭尚未成立或已成立但該成員不回避)面臨著法律詰難，但從法官思維的角度來講，講評會的“會診”恰恰是同行之間的法律思維碰撞，此時的“爭點”更集中、更清晰、更專業，有助于新合議庭在重審時更精確地分析和判斷當事人陳述和證據，更有效地行使庭審指揮權和釋明權，特別是更容易捕捉到當事人爭點與庭審法官已有認識的不一致之處，進而有針對性地深入發問，便于在當事人“面對面”的庭審程序中更深度地查明案件事實，而不是簡單、被動地運用證據規則進行證據認證。就新樂法院實行講評機制的目的而言，整頓隊伍更為直接、更為迫切，因此，應當充分尊重基層法院的首創精神，不應死板教條地從法條的文本(而不是文義)出發斷然否定。當全體法官的責任心有了很大提高，案件發還改判率下降到合理區間，該機制將因功能式微而逐步退出，或者講評會的召開頻率將會從每周一次減為半月或每月一次，擬講評的案件將會逐漸聚焦在具有一定代表性、對法官具有普遍教育意義的案件。

對于改判案件的講評，如果與會者普遍認為原一審判決無瑕疵而二審改判有誤，此時該如何處理？目前，新樂法院尚未出現此類情況，《民事訴訟法》及司法解釋也未明確規定“下級法院認為上級法院作出的判決存在瑕疵”的具體處理程序。依據《民事訴訟法》第198條第1款，二審判決確有錯誤，只能由二審法院院長提交審委會討論決定，也即：一審法院只能通過非正式程序向二審法院院長提出，然后由二審法院院長決定是否提交審委會討論，最后由審委會決定是否啟動審判監督程序。一審與二審法院之間“自下而上”的審判監督程序啟動方式尚未被法律所確認，法律也未規定具體的銜接機制，這應屬立法上的一大遺憾。如果按照前述的“一次非正式程序提出、兩次決定”模式，大多數基層法院可能會消極對待，講評機制只能是對原承辦法官的“平反”，對于糾正錯誤的二審改判判決(包括一審正確而改判錯誤或一審、二審均存在錯誤)將失去意義。對此，由于二審改判即形成終審生效判決，生效判決確實存在錯誤的，只能通過審判監督程序解決，除了各級法院院長和審委會(針對本院判決、裁定和調解書)啟動再審、最高法院和上級法院提審或指令再審、最高檢察院和上級檢察院抗訴、當事人申請再審外，有必要研究建立下級法院針對上級法院錯誤裁判啟動審判監督程序的具體方式。

此外，講評機制還牽涉出基層法院與二審法院的司法權力協調運行問題。比如，講評會盡管主要是對承辦法官的“會診”，同時也是對二審發還改判的集體“會診”。新樂法院邀請中院法官參加講評會，既有利于上下級法院針對個案進行業務切磋，又客觀上有助于督促中院慎重地發還改判，特別是有效壓縮為給一方當事人多提供兩次救濟機會而任意發回重審的“自由裁量”空間。但這也會滋生一些新的問題，比如基層法院為了減少發還改判率，在一審裁判作出前，可能會積極主動地與二審法院溝通案件，導致二審功能失效，或者二審法院為避免被講評而人為地減少發還改判等。在細節層面，“凡發還改判案件，一律先記為瑕疵案，扣發主辦人和合議庭成員部分獎金”，將之作為一項普適的制度，是否科學合理，也有待進一步研究。

上述問題可歸納為兩類：一類是講評機制與現有法律規定如何協調運行，另一類是實踐中確實存在但未引起重視而被講評機制深挖出的立法缺陷。作為一項行之有效的基層創舉，發還改判案件講評機制還需要堅持以下原則予以完善：一是按照現有民事訴訟程序設計及法律規定，對自身運行中的細節問題予以修補，盡可能地與現有法律相協調；二是因講評機制牽扯出的司法程序本身存在的缺陷，應基于整體效用予以立法完善。唯此，才能使講評機制具有更強的可復制性。這也應是基層司法改革的一條經驗。

四、結語

司法改革愈見精細，任重道遠。“自上而下”的司法改革有助于建立統一的頂層設計，但對于極具實踐性的司法而言，基層社會更生動、更鮮活，植根于基層的機制創新可能更“接地氣”，對于促進基層司法公正和提升司法公信力更為有效。“微視角”下近距離地觀察基層司法，正如河北新樂法院的發還案件講評機制，此類看似微不足道的機制，對于治理制約基層司法的某些“頑疾”或許更具“殺傷力”。因此，對于基層法院而言，應以“自己的問題”為導向，通過精妙的機制設計來實現和保障基層司法公正。

(責任編輯：迎朝)

2017-01-15

梁 平，女，河北秦皇島人，華北電力大學法政系教授，研究方向為法治與基層治理。 陳 燾，男，甘肅慶陽人，華北電力大學法政系教師，研究方向為法治與基層治理。

本文系國家社科基金一般項目“基層治理中社會矛盾化解與法治保障研究”(項目編號：13BFX009)的階段性成果。

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1003-4145[2017]04-0096-08