城市軌道交通設施PPP模式研究

●陳桂生 侯培碩

城市軌道交通設施PPP模式研究

●陳桂生 侯培碩

城市軌道交通的外部性較強、沉淀成本大、投資回報期限較長等經濟特征，催生了政府間接提供基礎設施建設投融資的制度創新。基于合作治理視角，本文使用PPP模式對城市軌道交通公共物品有效供給作出新探索。城市軌道交通發展空間巨大，但在此領域的PPP模式面臨著諸如籌資渠道窄、管理效率低、運營缺乏持續性、政府職能定位不清等問題，制約城市軌道交通設施建設PPP快速發展的主要因素包括管理機制不配套、投融資機制不完善、投資回報機制不健全等。最后本文提出了厘清政府角色、完善管理機制、強化綜合開發觀念、拓寬融資渠道等對策，以推進軌道交通PPP模式的發展。

城市軌道交通 PPP模式投資回報 風險分擔 管理機制

一、問題的提出

（一）PPP模式的邏輯架構

2014年，國家發改委《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》指出，政府和社會資本合作（PPP）模式是指政府為增強公共產品和服務供給能力、提高供給效率，通過特許經營、購買服務、股權合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風險分擔及長期合作關系。按照政府在融資中的參與程度，PPP模式可以分為外包、特許經營和私有化等三類，實踐中的合作形式主要有BT、TOT、PFI、DBFO、BLT、BOT以及由此發展的SB-O-T和B-SO-T等。

夏建中（2010）提出治理理論強調合作性，治理主體逐步呈現多元化的趨勢，政府與社會組織及個人結成伙伴關系共同進行合作性治理。城市軌道交通PPP模式是合作治理理論在軌道交通領域內的現實反映，反過來治理理論為城市軌道交通PPP模式提供了可行性的論證。從必要性上來看，大多數PPP項目是準公共性項目，需要政府對私人部門可能獲得的超額利潤作相應控制，而軌道交通引入PPP模式能夠提高項目運作效率和管理效率，提供更加有效率的公共服務。目前，學術界雖然對PPP的含義沒有定論，但對PPP模式下的公私部門充分發揮各自的優勢提供公共服務、共同分享收益、共同承擔風險的邏輯框架是趨同的。換言之，PPP模式具有非常重要的三個特征：伙伴關系、利益共享和風險共擔。

1、伙伴關系。PPP強調項目各參與主體的平等協商關系，其中伙伴關系是PPP模式的首要特征。公私合作伙伴關系維系點在于“以更少的資源，獲得更多的產品或服務”這一共同目標。合作伙伴關系強調項目各參與方的平等協商關系與參與機制，建立具有法律意義上的合作伙伴關系，遵守法治環境下的合作契約精神，即政府與各參與主體以平等的身份簽訂協議，公私雙方的責、權、利也將受到相關法律法規的認可與保護。

2、利益共享。利益共享是公私合作伙伴關系的基礎，如果利益共享機制不合理，公私合作關系就很難順利發展。利益共享不只是為了實現公私雙方各自的目標、共享PPP項目的利益，也包括各參與主體獲得相對穩定的投資回報。PPP模式不僅能夠緩解政府的財政壓力和政府職能轉變，同時也可以使私人部門獲得合理回報并提高企業形象。

3、風險共擔。風險共擔是公私合作伙伴關系的重要內容，在某種程度上說，利益和風險是一致的。PPP項目中的風險也不是完全地轉移給另一方來承擔，而應該雙方共同承擔，以此滿足更為有效的風險管理目標。如果每一種項目的風險都能由最有控制能力的合作方來承擔，那么整個公共基礎設施公私合作項目的成本就能最小化。公私合作模式表明，公私雙方各自承擔了相應的風險：私人部門在處理項目的建設、運營、管理風險等方面比較有能力，而公共部門在處理政策、法規變更等風險方面更有控制力。

（二）城市軌道交通PPP的現狀

城市軌道交通的外部性較強、沉淀成本大、投資回報期限較長等經濟特征，抬高了私人資本進入的門檻，而傳統的以政府為主導的投融資模式已不適應發展的需要，這就為PPP項目發展提供了廣闊的空間。PPP模式意味著政府要轉變職能，扮演與其提供公共產品和服務的職能及責任相匹配的監管者角色，起到引導私人資本的作用。需要指出的是，政府更多參與項目運營管理的目的不是為了營利。目前財政部已經發布了兩批次共233個PPP示范項目，其中有19個軌道交通項目，總投資達到3827億元，占全部示范項目投資額的45.62%。伴隨著我國城鎮化進程的推進，軌道交通行業將會是公私合作模式應用的重點領域。

二、城市軌道交通PPP模式面臨的困難

城市軌道交通PPP模式的應用前景廣闊，但是現實中仍面臨著一些障礙。在公私合作過程中也經常會出現諸如投融資渠道狹窄、管理效率低、運營缺乏可持續性、政府職能定位不清晰等一些問題。

（一）項目籌資渠道窄

城市軌道交通的自然壟斷特征，在一定程度上阻礙了私人資本的進入。傳統的政府主導投資結構一般通過財政預算撥款、土地出讓金、證券市場融資、國內外銀行貸款等渠道進行融資，政府很難像市場融資那樣有效地把社會資金集中到一起。這些有限的融資渠道會對財政造成較大的壓力，融資規模也會受到政府信用與財力的限制。同時受土地資源和政策的限制，融資具有不可持續性，帶來的風險會比較集中。城市軌道交通雖然也嘗試過不同種類的投融資模式，實際上并未有效解決其面臨的投融資渠道狹窄以及投資主體單一的難題。僅通過依靠政府為投資主體的單一融資模式，已經使得政府的財政壓力越來越大，更滿足不了城市軌道交通快速發展的需求，所以更需要積極拓寬投融資渠道，緩解資金壓力。

（二）管理效率低

城市軌道交通PPP項目具有一定的社會公益性，這類項目投資需求較大，直接的短期經濟收益不明顯。這使得它很難獲得社會資本的青睞，畢竟趨利性是其天性，與此同時，私人資本在缺少有效激勵的環境下，也很難有主動參與進來的熱情。因而，這類基礎交通項目主要還是依賴政府去投資管理。目前，我國城市軌道交通項目大部分都是由公共部門負責其運營，或者是由公共財政對其進行部分運營補貼。這種管理模式一定程度上弱化了經營者資產增值與保值的激勵，降低了管理效率。此外，項目的經營權和所有權沒有明確的劃分，多頭管理或管理缺位致使如項目建設時間被無故拖延、工作效率低下、人浮于事、項目資金被濫用等現象頻發。

（三）城市軌道交通運營缺乏可持續性

軌道交通行業經常會面臨著運營的可持續性問題，城市軌道交通的公益性制約了其票價水平，同時，城市軌道交通的直接經濟效益相對較低，經營贏利性相對較差。因此，在較短的時間內很難僅僅通過票價收入來回收其全部投資。軌道交通由于其運營成本高、投資回收周期長，不斷對其進行財政補貼和政府支持會增加政府的財政壓力。當政府財政出現資金短缺時，就不能有效地保障項目運營的可持續性。經營體制的僵化無形中也增加了項目參與方收益的不穩定性，運營的斷層不能滿足私人部門追求利益最大化的要求，一定程度上會挫傷其參與的熱情。

（四）政府職能定位不清晰

在城市軌道交通PPP模式的投融資過程中，政府主導作用的發揮對于資源的有效配置至關重要。但是，在項目的實際運行中，政府與私人部門之間往往存在職責邊界不清晰問題。它表現為政府部門與市場主體各自承擔的責任、風險和義務沒有進行明確規定。一方面，政府習慣用行政手段來解決軌道交通設施合作項目中面臨的問題，部門之間的責任不明確，造成管理混亂；另一方面，在軌道交通公私合作履行過程中，政府作為項目的合作者、監管者、管理者的角色會發生異化，并且很少會作為引導者的角色主動采用市場化的方法吸引投資者參與，制定的規則針對性較弱，使得私人資本難以準確援引和遵循政策依據。

三、城市軌道交通PPP模式存在問題的原因分析

PPP模式作為市場化改革的一種新形式，就是綜合運用私人部門或者是市場來提供公共產品和服務。PPP模式往往涉及公、私以及使用者三方，每一方都有各自的目標，不同利益方之間往往會發生各種沖突，這就會導致項目的預期目標受到一定挑戰。唐納德·凱特爾（2009）指出政府在擴大與私人供應商的伙伴關系時帶出了三方面需要重點考慮的問題。首先，政府是在依賴私人伙伴從事著公共事務；其次，公私伙伴關系會產生出各種形態迥異的關系；最后，政府的職能發生了變化。因此，在軌道交通公私合作項目中，公私伙伴關系的趨勢會發展出一種全新的管理模式，同時也會使得政府的職能發生變化。公私雙方的缺陷都會以各種不同的方式組合在一起出現，形成多樣化的約束條件，從而對項目的投融資機制、項目的管理運營等產生很大的影響。軌道交通PPP模式產生問題的原因很多，相對而言，機制層面的影響因素是基本的。

（一）管理機制不配套

首先是現有的項目執行規則不適應軌道交通PPP的特點。軌道交通PPP項目在某些地方缺乏合適的評估標準和項目審批流程，大都使用一般項目的審批程序，缺乏針對性，并且對項目的合作缺乏長遠的考慮和綜合謀劃，導致軌道交通PPP項目的決策處于臨時的狀態。其次是項目的監管機制不健全。公共部門要想利用PPP模式減輕財政負擔、適當分擔風險、提高公共績效，還需對私人合作伙伴的行為進行有效的約束和監管。項目中經常會出現政出多門、無人監管、多頭領導等現象，致使項目的管理中出現腐敗與責任真空地帶。最后是項目的風險分擔機制不均衡。私人部門認為項目運營的資金缺口會由政府補貼，而只承擔項目的運營組織風險。政府則有將責任市場化的傾向，政府通過簽訂協議把項目授權給私人部門，也傾向于把責任也“卸載”掉。

（二）投融資機制不完善

現行的投融資機制難以有效地適應軌道交通公私合作項目的要求。首先，對城市軌道交通公私合作項目融資的支持力度不夠。我國對于提供城市軌道交通合作項目的投融資的金融機構相對比較少，同時也缺乏相應的項目風險規避與評估等配套的政策支持。其次，城市軌道交通項目缺乏多樣化的融資手段。這主要是受到當前我國的金融市場投融資機制發育不完善、金融機構的管理控制不嚴格等因素的影響。再次，城市軌道交通PPP項目的融資缺乏穩定資金來源。由于現行的軌道交通項目的擔保機制不健全、運作機制不透明等多種原因，社會資本對參與到公共基礎設施領域存在較多的顧慮。最后，城市軌道交通項目缺乏暢通的投融資退出渠道。我國對城市軌道交通公私合作項目的投融資退出程序缺乏規范、完整的制度安排，不利于城市軌道交通合作項目的參與者在資源合理配置方面的發展。

（三）投資回報機制不健全

健全的投資回報機制不僅能為投資者帶來穩定的經濟收益，而且還能吸引到更多的私人投資主體的參與。但是，目前城市軌道交通公私合作制模式的投資回報機制存在一系列的問題。首先是軌道交通公私合作項目投資回報的不確定性較高。由于城市軌道交通合作項目價格機制的變化缺少規則性，使得私人投資者不敢貿然進入。其次是由于沒有形成良性的運營機制，導致軌道交通項目的回報缺乏穩定性。私人企業由于缺乏一定的經營自主權，加之綜合開發的聯動機制闕如，導致項目收益難以有效補償項目各參與方獲得合理回報。最后是個別城市軌道交通合作項目出現資金回報率過高進而導致危害公共利益的問題，比如地方政府為了吸引優質的社會資本投資進而作出遠超現實的高投資回報承諾。

（四）社會信用基礎薄弱

在影響PPP模式的社會信用問題上，有兩個重要因素發揮著作用。第一，雖然政府作為委托人提供各種激勵來誘導代理人工作，而作為代理人的私人部門總是有著優先滿足的其他各種利益。第二，委托人總是試圖通過對代理人實施監管來減少他們的逃避行為，這又會產生道德風險問題。在城市軌道交通PPP項目中，一方面是政府存在誠信缺失的問題。有些地方政府往往以地方政府換屆或者是地方財政困難等理由，違反事前簽訂的PPP合同，不能切實有效地履行PPP合同所規定的法定責任，使得社會資本對政府失去信任，減少合作的可能。有些政府因為缺乏公私合作的經驗，最后導致政府無法承受其合同條件而被迫違約的現象。另一方面，部分私人資本投資者在城市軌道交通合作項目的建設方面，經常會以低于同行業的價格參與項目招標，在其以極低的價格中標后，就會抓住各種機會以各種理由提高價格，比如往往會以故意拖延工期或者罷工作為對抗政府的手段。同時由于城市軌道交通項目牽涉到公共利益、公共服務，地方政府也難以承擔PPP項目中斷帶來的嚴重后果而存在被其“俘獲”的可能。

四、完善城市軌道交通PPP模式的建議

在政府發揮主導作用的前提下，積極拓寬投資渠道，鼓勵私人資本進入城市軌道交通行業，通過引入市場競爭機制，打破壟斷經營的方式。同時建立激勵與約束機制，一方面激勵私人資本的參與，另一方面提高軌道交通合作項目的運作效率，確保城市軌道交通行業PPP模式的良性發展。PPP的長期性意味著，既要對公私合作項目進行監管，也要保證有公私合作運營所需的公開透明的制度環境。為此，各地積極主動地采取拓寬融資渠道、加強組織管理、設立軌道交通PPP基金、加強風險評估等多種方式來推動軌道交通PPP模式的開展。

（一）厘清政府角色

首先，明確政府在城市軌道交通PPP模式中的合作者角色。PPP模式通過重塑公共部門、私人部門與消費者之間的關系，打破了政府與社會資本的傳統邊界。軌道交通PPP模式作為一種機制的革新，必須以利益共享、合作伙伴、平等協商、風險共擔為指導原則，私人資本應與公共部門基于平等地位進行協商談判。其次，進一步強化政府在PPP模式中的監管者角色。政府對城市軌道交通公私合作項目的監管是出于其內在的職責要求，同時它也需要通過簽訂PPP協議或者是制定法律法規來保障這一機制的有效實施。通過對軌道交通PPP項目進行篩選、評估和監管，以保證被授予特權的經營者能夠提供公眾滿意的公共物品和服務。為了實現政府對合作項目的監管職能，應通過簽訂PPP協議或者立法授予特定的監管機構定期從特許經營者方獲得關于PPP項目經營信息的權利。

（二）完善PPP管理機制

首先，完善項目的具體執行規則，使其與軌道交通PPP項目的模式相協調。針對項目的差異化特點，因地制宜地制定合適的招標程序、評估標準、指導原則與項目審批流程，設置專門負責軌道交通PPP項目的管理機構。PPP制度模式需要建立獨立的法律實體，這個法律實體必須保證公共服務的融資與交付，或者確保基礎設施為公眾利益服務。其次，建立合理的風險分擔機制。合理的風險分擔是軌道交通PPP模式成功運行的關鍵。由于交通項目本身的風險，對于私人開發商可能不愿意投標的項目，政府可以采取一些措施，如提供主權擔保和接受一些關鍵的風險，包括需求和經濟風險，使項目對于私人投資者來說更具有吸引力。按照風險分擔的原則來看，項目中面臨的政策性風險、法律變更風險應由公共部門承擔，而項目的設計、建設、運營風險可交由私人部門來承擔。因為私人部門在市場化方面有敏感的商業驅動，處理一些項目運營工作會存在比較優勢。最后，有效夯實PPP監管機制。政府可以主導建立一個具有獨立性、權威性的第三方監管機構，對于項目的各個階段都要監管到位，實施問責以確保其工作的公正性。政府要保證企業在接受監管的同時獲得合理的利益收入，保證其運營的可持續發展。

（三）強化綜合開發

城市軌道交通正外部性較強，按照“誰投資誰收益，誰受益誰繳費”的原則，通過對軌道沿線受益的商業主體征收一部分的稅費，并將這種收益補貼給市場投資主體，帶動社會資本參與的積極性。在PPP軌道交通項目中，項目公司通過金融機構的貸款，把項目承包給建造商與運營商，通過合同關系提供社會所需服務。政府會對金融機構提出監管要求，反過來金融機構也為公私合作的發展提供了政府信用支持（如圖1所示）。另外，政府賦予私人投資主體擁有軌道沿線商業的優先開發權，私人投資者通過對軌道沿線空間資源的充分利用，實現部分資金的回收。這樣既可以形成社會資本長期穩定的投資回報預期，形成良性的運營機制，又能夠維護公共利益。

圖1 城市軌道交通PPP模式運行結構圖

（四）進一步拓展融資渠道

軌道交通產業市場需求穩定、成長空間大，在政府給予一定的支持條件下其長期投資價值將急劇提高。針對軌道交通公私合作項目的發展，各級政府應出臺各種優惠政策，努力打破這種限制性條件，制定適合社會資本主體特點的管理辦法以及優惠貸款政策。比如，允許保險基金、養老基金、住房基金等大型基金投資軌道交通公私合作項目；合理放寬投資的條件，簡化審批程序，制定合適的利益共享機制吸引私人資本進入。同時，也可以開發金融市場潛力，比如通過發行公私股票、債券等方法積極籌集城市軌道交通設施公私合作項目所需的建設資金。企業項目收益債、優先股等將成為投資主體重要的直接融資手段。此外，充分利用軌道交通PPP產業基金，以公司股權的形式吸引私人資本參與城市軌道交通PPP項目的建設與運營。

城市軌道交通行業PPP模式的應用，不僅拓寬了融資渠道，緩解了政府的財政壓力，而且還引入了適度的競爭機制，打破了政府的壟斷經營，提高了資金的利用效率以及項目的管理水平。PPP模式強調公私之間的合作伙伴關系，只有建立合理的利益共享與風險分擔機制，公私合作伙伴關系才會可持續發展下去。城市軌道交通公私合作制模式運用的難點在于如何構建合適的盈利模式，建立合理的投資回報機制，來確保項目的順利實施。單純依靠政府財政補貼方式很難有效彌補軌道交通巨大的資金需求空間，項目風險評估、未來盈利預測、軌道沿線資產的評估、合理的風險分擔等問題還沒有得到很好解決，需要做進一步研究。■

（本文系國家社會科學基金項目“霧霾治理語境下首都經濟圈府際協同模式研究”〈項目編號：14BZZ050〉、天津市“用三年時間引進千名以上高層次人才”資助項目“京津冀環境規制協同研究”〈項目編號：5KQM 110023〉的階段性研究成果）

（作者單位：天津師范大學政治與行政學院）

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