反思與重構(gòu)：審判管理改革的路徑選擇

劉益言

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反思與重構(gòu)：審判管理改革的路徑選擇

劉益言

（河南警察學(xué)院，河南 鄭州 450046）

在目前“案多人少”壓力的背景下，如何實(shí)現(xiàn)司法的公正高效，是擺在各級(jí)法院面前的一個(gè)重要課題，審判管理制度改革便在這一背景下應(yīng)運(yùn)而生。文章通過(guò)借鑒域外類似職能機(jī)構(gòu)的設(shè)置及做法，結(jié)合我國(guó)法院的審判實(shí)際，提出了建立科學(xué)的審判管理模式應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持的原則。同時(shí)，通過(guò)建立案件質(zhì)量評(píng)查機(jī)制、完善案件繁簡(jiǎn)分流機(jī)制、重視審判流程管理、加強(qiáng)審判績(jī)效管理等一系列舉措構(gòu)建科學(xué)的審判管理模式，以實(shí)現(xiàn)審判管理權(quán)與審判權(quán)的良性互動(dòng)。

審判管理；考核；制度改革

“公正與效率”是人民法院永恒的工作主題。而司法公正高效又是通過(guò)法官對(duì)個(gè)案的具體處理體現(xiàn)出來(lái)的，案件質(zhì)量是人民法院審判執(zhí)行工作的生命線。在目前基層法院法官“案多人少”壓力巨大的背景下，如何通過(guò)科學(xué)有效的審判管理，縮短辦案期限，提高審判效率、幫助一線法官的辦案壓力與負(fù)擔(dān)，是審判管理工作應(yīng)當(dāng)考慮的問(wèn)題。但就目前的審判實(shí)踐來(lái)看，各級(jí)法院通過(guò)設(shè)立專門(mén)的審判管理機(jī)構(gòu)加強(qiáng)對(duì)案件辦理的質(zhì)效考核、量化考評(píng)等，雖然對(duì)維護(hù)司法公正起到了一定的效果，但是也引起了不少的思考和質(zhì)疑，比如是否影響了法官的獨(dú)立審判權(quán)、管理內(nèi)容過(guò)細(xì)是否會(huì)增加審判人員的辦案壓力等，這樣必然會(huì)影響審判管理制度積極性的發(fā)揮。因此，審視審判管理模式的現(xiàn)狀及存在問(wèn)題，并提出對(duì)審判實(shí)踐具有助益的改革措施就顯得十分迫切與必要。

一 審判管理改革的必要性

（一）目前審判管理模式的現(xiàn)狀及存在問(wèn)題

我國(guó)法院系統(tǒng)審判管理機(jī)制建設(shè)始于1999年《人民法院五年改革綱要》，從那時(shí)起，如何建立符合審判工作特點(diǎn)及規(guī)律的審判機(jī)制的探索就一直沒(méi)有停止過(guò)。全國(guó)各級(jí)法院都非常重視建立科學(xué)的審判管理制度以提高審判質(zhì)量與效率。目前，寧波市中級(jí)人民法院及各基層法院專門(mén)設(shè)立審判管理辦公室，從立案受理到審判執(zhí)行再到案件歸檔，全程加強(qiáng)對(duì)案件質(zhì)量的監(jiān)督管理，但由于我國(guó)審判管理制度還不完善，從實(shí)踐中的實(shí)施情況不難發(fā)現(xiàn)，審判管理權(quán)的運(yùn)行主要存在以下幾個(gè)方面的問(wèn)題：

第一，考評(píng)指標(biāo)設(shè)置不科學(xué)，違背審判規(guī)律。設(shè)立科學(xué)的審判管理指標(biāo)才能在實(shí)踐中激發(fā)法官工作的能動(dòng)性和積極性，但實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，有許多審判管理指標(biāo)的設(shè)置不合理，影響了審判管理權(quán)的發(fā)揮。具體表現(xiàn)在：一是單純以結(jié)案數(shù)量作為績(jī)效考評(píng)的依據(jù)，造成考評(píng)結(jié)果不公平。不同類型的案件難易程度不一，需要調(diào)取證據(jù)的多少、需要花費(fèi)的時(shí)間、精力等都有很大差別，因此，對(duì)于那些辦理大量復(fù)雜、疑難案件的法官來(lái)講，可能辦理一個(gè)案件花費(fèi)的時(shí)間與精力就是那些事實(shí)清楚、法律關(guān)系簡(jiǎn)單的案件的幾倍甚至十幾倍，如果單純以結(jié)案數(shù)量作為評(píng)判個(gè)人工作能力及努力程度的依據(jù)，顯然有失公平，長(zhǎng)此以往，必然會(huì)極大的挫傷這些法官辦理疑難、復(fù)雜案件的積極性。二是過(guò)于追求案件的辦結(jié)速度，而忽視了案件的辦理質(zhì)量。比如將案件辦結(jié)期限的長(zhǎng)短作為績(jī)效考評(píng)的重要依據(jù)，這種初衷是好的，是為了督促審判人員抓緊時(shí)間辦理案件，提高審判效率，但不分情況的硬性規(guī)定辦結(jié)期限，會(huì)造成法官為了單純追求速度而突擊結(jié)案，縱使他十分負(fù)責(zé)地對(duì)待每一份案卷、每一位當(dāng)事人，但畢竟一個(gè)人的精力有限，尤其是在快速、忙亂的情況下，很容易出現(xiàn)錯(cuò)誤。如果當(dāng)時(shí)發(fā)現(xiàn)錯(cuò)誤，還算慶幸，但還要重新修改，必然要做許多無(wú)用的重復(fù)勞動(dòng)，反而降低了效率。如果當(dāng)時(shí)沒(méi)有發(fā)現(xiàn)錯(cuò)誤而將裁判結(jié)果送達(dá)給當(dāng)事人，不僅會(huì)損害當(dāng)事人的正當(dāng)權(quán)益，更會(huì)使司法的公信力大打折扣。三是將上訴率、發(fā)回重審率、改判率作為考核一審審判質(zhì)量的重要依據(jù)。對(duì)于上訴案件而言，很多情況下二審是維持一審法官的裁判結(jié)果的，如果不分情況只要是上訴案件一律扣審判員的績(jī)效分，不僅對(duì)審判員不公平，而且很可能造成法官采用各種手段動(dòng)員當(dāng)事人不上訴，這個(gè)過(guò)程中很可能損害當(dāng)事人的上訴權(quán)。對(duì)于發(fā)回重審、改判的案件而言，不可否認(rèn)，很多情況確實(shí)是由于存在程序瑕疵、事實(shí)認(rèn)定錯(cuò)誤、法律適用不規(guī)范等原因，但也有很多情況是由于二審中當(dāng)事人提交了新的證據(jù)，或者案件本身存在較大爭(zhēng)議，不同法官對(duì)問(wèn)題的看法不同甚至是由于二審法官的認(rèn)定錯(cuò)誤造成的。如果這時(shí)候還是將發(fā)改率作為評(píng)判一審法官案件辦理質(zhì)量的依據(jù)，顯然是不合理的。

第二，審判管理職責(zé)的范圍不清，導(dǎo)致其服務(wù)審判的功能并沒(méi)有充分發(fā)揮出來(lái)。由于審判管理制度改革正處于探索階段，對(duì)于審判管理辦公室究竟應(yīng)承擔(dān)哪些職能，比如其與審監(jiān)庭、各個(gè)業(yè)務(wù)庭的職責(zé)分工等并沒(méi)有明確下來(lái)，導(dǎo)致實(shí)踐操作較為混亂，影響了審判管理工作的效率和職能的發(fā)揮。

（二）域外審判管理模式的特點(diǎn)及啟示

雖然各個(gè)國(guó)家的歷史傳統(tǒng)、政治體制、所屬法系等有所不同，但有一點(diǎn)基本是共通的，即堅(jiān)持以法官為主體、以審判活動(dòng)為中心的法院結(jié)構(gòu)，法院管理輔助、服務(wù)審判組織及其活動(dòng)，具有受令性、服務(wù)型以及弱化的控制性。以英國(guó)、德國(guó)、法國(guó)為例，法院結(jié)構(gòu)都遵循司法功能與管理功能相區(qū)分的原則，不同性質(zhì)的事務(wù)由不同的人員負(fù)責(zé)，使得法院的審判事務(wù)與行政事務(wù)相分離，一方面，維護(hù)審判活動(dòng)的獨(dú)立性和司法的運(yùn)行規(guī)律；另一方面，通過(guò)行政管理為審判服務(wù)，提高了審判效率。這些理念和做法值得我們借鑒，即始終維護(hù)審判的獨(dú)立地位，通過(guò)審判管理工作為審判活動(dòng)服務(wù)，審判工作永遠(yuǎn)是第一位的、主要的，審判管理工作是次要的、輔助性的。

二　審判管理改革的理論基礎(chǔ)及現(xiàn)實(shí)條件

從概念內(nèi)涵上講，審判管理和審判具有嚴(yán)格的區(qū)別。最高人民法院在2011年下發(fā)的《關(guān)于完善人民法院審判權(quán)與審判管理權(quán)運(yùn)行機(jī)制的意見(jiàn)（征求意見(jiàn)稿）》中對(duì)審判管理作了明確界定，所謂審判管理，是指人民法院通過(guò)組織、領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)、評(píng)價(jià)、監(jiān)督、制約等方法，對(duì)審判工作進(jìn)行合理安排，對(duì)司法過(guò)程進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范，對(duì)審判質(zhì)效進(jìn)行科學(xué)考評(píng)，對(duì)司法資源進(jìn)行有效整合，確保司法活動(dòng)公正、廉潔、高效。

而審判是指人民法院依法對(duì)案件進(jìn)行審理和裁判的活動(dòng)。從兩者的概念不難看出，兩者又具有密不可分的聯(lián)系。即審判管理是通過(guò)組織、領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)、評(píng)價(jià)、監(jiān)督、制約等方法對(duì)審判活動(dòng)的規(guī)范和約束。但依據(jù)我國(guó)憲法第126條規(guī)定：人民法院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審判權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。

由此可見(jiàn)，審判權(quán)具有獨(dú)立性、專屬性、權(quán)威性，其中，獨(dú)立性是其本質(zhì)屬性，內(nèi)涵不僅包括人民法院相對(duì)于其他國(guó)家機(jī)關(guān)、團(tuán)體、個(gè)人的獨(dú)立，不同審級(jí)的法院之間的獨(dú)立，也包括法院內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置、權(quán)利分配、監(jiān)督管理等方面必須尊重審判的獨(dú)立性規(guī)律，確保審判權(quán)的獨(dú)立行使。???

那么，對(duì)審判權(quán)進(jìn)行管理是否與憲法的精神相違背呢？回答是否定的。原因如下：首先，我們所說(shuō)的審判管理是對(duì)審判活動(dòng)中可能存在的濫用審判權(quán)、專斷、枉法裁判等問(wèn)題進(jìn)行的宏觀上的監(jiān)督、指導(dǎo)和協(xié)調(diào)，并不涉及法官依法、獨(dú)立辦理具體案件過(guò)程中的實(shí)體及程序性的權(quán)利。正如史蒂文·魯貝特教授在《司法制約與司法獨(dú)立》一文中所指出的那樣：在法官濫用職權(quán)、行為有損尊嚴(yán)、存在偏見(jiàn)或不審而判，玩忽職守、無(wú)視法律等情況下，要求其承擔(dān)責(zé)任，很明顯幾乎不會(huì)對(duì)其獨(dú)立性造成任何威脅。簡(jiǎn)而言之，我們所說(shuō)的審判管理指向的是審判中的違法行為，而不是審判活動(dòng)本身。其次，從目前人民法院的工作實(shí)踐來(lái)看，由于司法資源配置不合理、司法行為規(guī)范不完善、司法體制建設(shè)不健全、人民群眾的法治意識(shí)逐漸增強(qiáng)等因素的存在，司法能力越來(lái)越無(wú)法滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的司法需求，一方面是人民法院所承擔(dān)的審判工作越來(lái)越重、案件數(shù)量逐年增長(zhǎng)、案件處理難度越來(lái)越大，另一方面，則是人民群眾對(duì)法院服務(wù)的要求越來(lái)越高。如何有效解決這兩對(duì)矛盾，推動(dòng)法院依法辦案、廉潔辦案，實(shí)現(xiàn)司法的公平、公正、高效、廉潔，提高人民群眾法院工作的滿意度，就有賴于審判管理工作的推進(jìn)與支持。最后，最高人民法院于2011年1月6日下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)人民法院審判管理工作的若干意見(jiàn)》，要求“各級(jí)人民法院要本著對(duì)黨和人民高度負(fù)責(zé)、對(duì)憲法法律高度負(fù)責(zé)、對(duì)審判事業(yè)高度負(fù)責(zé)的精神，強(qiáng)化管理意識(shí)，加大工作力度，充分發(fā)揮審判管理規(guī)范、保障、促進(jìn)、服務(wù)審判的作用。”這為我們實(shí)施審判管理制度改革提供了政策依據(jù)。

三 科學(xué)的審判管理模式的路徑選擇

通過(guò)建立科學(xué)合理的審判管理模式，配置好審判資源，完善審判、執(zhí)行工作運(yùn)行機(jī)制，從而提高審判效率、維護(hù)司法的公平公正，有效調(diào)動(dòng)法官辦案的積極性，推動(dòng)法院審判執(zhí)行等各項(xiàng)工作的科學(xué)發(fā)展。

（一）建立科學(xué)的審判管理模式應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持的原則——以服務(wù)為主，管理為輔

所謂管理，是指在特定的環(huán)境下，對(duì)組織擁有的資源進(jìn)行計(jì)劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)和控制，以便有效達(dá)到既定的組織目標(biāo)的過(guò)程。其實(shí)質(zhì)是通過(guò)對(duì)擁有的各種資源的協(xié)調(diào)和整合，最大限度的實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)，其有效性表現(xiàn)為“做正確的事，避免做錯(cuò)事”。如何發(fā)揮審判管理的作用，做到既確保司法的公正、獨(dú)立，又能夠通過(guò)管理規(guī)范法官的司法行為、有效解決審判活動(dòng)中可能遇到的困難、難題，提高司法效率，是審判管理應(yīng)當(dāng)考慮的問(wèn)題。從前文提到的審判管理的概念可以看出，審判管理權(quán)具有司法行政管理權(quán)的性質(zhì)，其在一定程度上是對(duì)司法權(quán)的監(jiān)督和制約，如果不能正確定位和行使審判管理權(quán)，勢(shì)必會(huì)對(duì)法官的獨(dú)立裁判權(quán)造成限制，影響法官自由裁量權(quán)的行使，最終影響到審判管理權(quán)提高審判效率、保證審判質(zhì)量等目的的實(shí)現(xiàn)。因此，我們必須明確，審判權(quán)應(yīng)該也必須是法院工作的重心，審判管理權(quán)的行使應(yīng)始終以服務(wù)審判權(quán)為中心，尊重審判權(quán)的運(yùn)行規(guī)律，做到到位而不越位，適度而不過(guò)度，堅(jiān)持以不干涉審判權(quán)依法獨(dú)立行使為前提，對(duì)案件辦理進(jìn)行審判質(zhì)量、審判流程、法官業(yè)績(jī)考評(píng)、運(yùn)行態(tài)勢(shì)等方面的監(jiān)督、服務(wù)，為審判權(quán)的有序運(yùn)行提供必要保障，促進(jìn)案件辦理的公正、謹(jǐn)慎、高效。

（二）建立科學(xué)的審判管理模式的具體舉措

1.建立常態(tài)化的案件質(zhì)量評(píng)查機(jī)制，提高辦案質(zhì)量，確保司法公正。設(shè)立專門(mén)的審判管理辦公室，并由專人負(fù)責(zé)對(duì)案件質(zhì)量的監(jiān)督、評(píng)查，根據(jù)不同的問(wèn)題類型，采取相應(yīng)解決措施：對(duì)于一些細(xì)節(jié)性的、容易改正的問(wèn)題，直接通知到出現(xiàn)錯(cuò)誤的法官或書(shū)記員本人，并督促他們改正；如果問(wèn)題出現(xiàn)的人員比較多、具有一定的普遍性，則將問(wèn)題整理出來(lái)，分析此類問(wèn)題出現(xiàn)的原因，和改進(jìn)措施一并發(fā)送到全院，避免類似錯(cuò)誤的再度發(fā)生。如果通過(guò)對(duì)案件的評(píng)查發(fā)現(xiàn)了審判工作中存在的突出性、深層次問(wèn)題，則可以召集審判委員會(huì)成員進(jìn)行討論，有針對(duì)性地提出改進(jìn)措施，以促進(jìn)案件辦理質(zhì)量的提高。

2.完善案件繁簡(jiǎn)分流機(jī)制，合理配置司法資源，確保司法高效。應(yīng)明晰簡(jiǎn)易案件與復(fù)雜、疑難案件的分類標(biāo)準(zhǔn)，在案件分配時(shí)，根據(jù)不同法官的特點(diǎn)讓其辦理不同類型的案件。比如對(duì)于庭長(zhǎng)、資深法官，讓其多承辦疑難案件，充分發(fā)揮其辦案能力，促進(jìn)案件的妥善、快速處理；對(duì)于剛接觸辦案實(shí)踐的年輕法官，則主要承辦一些事實(shí)清楚、法律關(guān)系簡(jiǎn)單的簡(jiǎn)易案件，給其提供一個(gè)成長(zhǎng)的時(shí)間和過(guò)程，也利于有效減少案件辦理錯(cuò)誤的發(fā)生。余姚法院創(chuàng)新采用“1+1+1”的團(tuán)隊(duì)辦案（所謂“1+1+1”是指一個(gè)主審法官加一個(gè)法律助理和一個(gè)事務(wù)助理。法律助理由在法院工作一定年限或具有助理審判員資格的人員擔(dān)任，幫助法官草擬法律文書(shū)、協(xié)助法官參與調(diào)解、在主審法官的指導(dǎo)下辦理一些簡(jiǎn)單的案件等。事務(wù)助理主要由剛進(jìn)法院的人員擔(dān)任，主要工作就是聯(lián)系當(dāng)事人、案件的整理與歸檔、判決書(shū)的校對(duì)與分發(fā)等程序性工作。這一審判模式的優(yōu)點(diǎn)在于，根據(jù)人員的不同特點(diǎn)分擔(dān)不同的辦案任務(wù)，使主審法官?gòu)姆彪s的事務(wù)性工作中解脫出來(lái)，將有限的精力投入到案件辦理中；而法律助理通過(guò)做一些輔助性工作，可以近距離、直觀地學(xué)習(xí)辦案經(jīng)驗(yàn)和技巧，縮短其成長(zhǎng)周期，能在最短的時(shí)間里熟悉辦案流程和思路；對(duì)于沒(méi)有接觸過(guò)審判實(shí)際的事務(wù)助理來(lái)說(shuō)，在接觸當(dāng)事人、整理案卷的過(guò)程中是對(duì)審判程序的了解和學(xué)習(xí)，這些工作雖繁瑣，但卻不簡(jiǎn)單且非常重要，對(duì)其以后辦案實(shí)踐中提高程序意識(shí)具有十分重要的作用。）模式，在實(shí)踐中取得了不錯(cuò)的效果。因此，要通過(guò)優(yōu)化審判資源配置，使案件做到繁簡(jiǎn)分流，達(dá)到“難案精審、簡(jiǎn)案快審”的目標(biāo)。

3.重視審判流程管理，為審判工作的改進(jìn)提供決策依據(jù)。審判管理辦公室除了承擔(dān)案件質(zhì)量評(píng)查、審判績(jī)效考核等職能外，還應(yīng)負(fù)責(zé)對(duì)案件審理流程進(jìn)行管理。對(duì)案件從立案、送達(dá)、開(kāi)庭到歸檔報(bào)結(jié)的整個(gè)程序進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控，對(duì)于違反程序、可能超出審限的案件，適時(shí)提醒案件承辦人，使案件得到及時(shí)處理。同時(shí)，做好司法統(tǒng)計(jì)工作，對(duì)審判工作進(jìn)行全面、準(zhǔn)確的把握，將司法統(tǒng)計(jì)數(shù)字所反映的審判情況及時(shí)上報(bào)給院領(lǐng)導(dǎo)及上級(jí)法院，為他們提出了解、改進(jìn)審判工作的舉措，提供參考。

4.加強(qiáng)審判績(jī)效管理，充分調(diào)動(dòng)廣大干警工作的積極性和主動(dòng)性。最高人民法院在2011年3月10日下發(fā)了《關(guān)于開(kāi)展案件質(zhì)量評(píng)估工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，通過(guò)31個(gè)評(píng)估指標(biāo)對(duì)案件質(zhì)量進(jìn)行評(píng)查，為我們?cè)趯徟袑?shí)踐的基礎(chǔ)上探索建立與現(xiàn)代司法理念和價(jià)值取向相適應(yīng)的審判績(jī)效管理體制提供了可借鑒的依據(jù)。通過(guò)建立符合法院實(shí)際審判規(guī)律的績(jī)效考核評(píng)估體系，鼓勵(lì)法官多辦案、快辦案、辦好案，并將績(jī)效考核的結(jié)果作為任用提拔、評(píng)先評(píng)優(yōu)的依據(jù)，以提高法官按照績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)提升司法能力的積極性和主動(dòng)性。考核指標(biāo)的設(shè)置，一要科學(xué)，二要全面。科學(xué)性主要體現(xiàn)在遵循審判規(guī)律、符合審判特點(diǎn)，公正客觀的評(píng)價(jià)法官適用法律、化解矛盾糾紛、做群眾工作的各項(xiàng)司法能力。全面性則體現(xiàn)在考評(píng)指標(biāo)的制定，不僅要注重案件質(zhì)量，還應(yīng)考慮審判效率；不僅注重辦案的法律效果，還要注重社會(huì)效果；不僅注重案結(jié)，還要注重事了；不僅確保司法廉潔，還要做到司法文明。目的就在于最大限度地調(diào)動(dòng)每一位法官的工作積極性。當(dāng)然，管理是手段，不是目的，關(guān)鍵是要通過(guò)審判績(jī)效管理達(dá)到提高審判效率、實(shí)現(xiàn)司法公正的目的，這也是我們建立審判管理制度的初衷所在。

審判管理制度改革的實(shí)現(xiàn)并不是一蹴而就的過(guò)程，在當(dāng)前探索促進(jìn)司法公正、高效運(yùn)行的背景下，如何實(shí)現(xiàn)審判管理制度的科學(xué)化、規(guī)范化，既達(dá)到提高審判效率、促進(jìn)司法公正的目的，又不損害法官的獨(dú)立審判權(quán)，是一個(gè)值得探討的問(wèn)題。這一制度的推進(jìn)有賴于我們審判實(shí)踐的摸索和探索，我相信，在我們的共同努力下，審判管理制度的科學(xué)建構(gòu)絕不會(huì)是一個(gè)遙遠(yuǎn)的夢(mèng)想。

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（責(zé)任編校：周欣）

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1673-2219（2017）07-0096-03

2017－02－17

劉益言（1986－），女，河南鄭州人，河南警察學(xué)院法律系教師，法學(xué)碩士，研究方向?yàn)樾谭▽W(xué)。