論我國環境行政訴訟司法審查標準——從司法尊重行政角度出發

楊頤嘉

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論我國環境行政訴訟司法審查標準——從司法尊重行政角度出發

楊頤嘉

（昆明理工大學 法學院，云南 昆明 650500）

在我國，法院在環境行政訴訟中審查行政機關的行政行為時，究竟應當積極司法、嚴格審查，還是尊重行政機關之決策，是有待借鑒西方司法判例進一步探討的問題。環境問題具有先天的科技專業性，故而司法權在面對高度專業的環境行政管理時，應當注意審查的界限，給行政以寬松的自主安排行為方式的空間。

環境行政訴訟；司法審查；自由裁量權；審查界限

一　我國司法權與行政權關系的發展現狀

（一）實踐中司法權與行政權的沖突時有發生

當前，我國民事訴訟尤其是環境民事公益訴訟制度突出強化了司法權，并要求行政權與司法權配合，這容易造成司法權突破其職權范圍，從而損害行政權和司法權之間的合理分工與權力平衡。例如，在我國礦業領域的礦業權協助執行方面，法院和國土資源部門往往存在較大矛盾。原因在于，礦產資源案件中一些法院做出的判決內容或發出的執行通知，不注意界分司法權和礦產資源行政管理權的職責范圍，越過司法權和行政權的界限去處理那些應由行政機關決定的事項，最終導致接連不斷的分歧和問題。[1]在此情況下，國土資源部門強烈呼吁厘清司法權與行政權的界限，以此保證此類案件協助執行程序的暢通履行。

行政機關未作為訴訟當事人、未受到直接的司法審查的民事訴訟尚且如此，由此可以想見，環境行政訴訟似乎更容易受到司法權過度干預行政權這一問題的困擾。畢竟，現代環境公共事務非常復雜，為有效保護環境公共利益，就要以環境行政為主要應對手段，充分發揮行政權的專業性和司法權的監督的作用。因此，在司法權對行政權的進行直接審查的環境行政訴訟過程中，很容易出現司法權對行政權造成不當干涉的情況。

（二）法學界對司法權和行政權關系的理論探索

1.司法審查行政自由裁量權的界限。司法審查，或說行政訴訟，是一種監督行政主體所作行政行為的法律制度。[2]之所以首先探討司法審查，在于“司法審查原則的確立改變了行政機關與審判機關之間的傳統關系”[3]。總體上，我國學者對司法應如何審查行政自由裁量權提出了兩個主要的觀點：

（1）行政權在其自由裁量的范圍內行使，司法權應當予以尊重。首先，司法是消極中立被動的，司法裁決的作出受法官接收信息的制約，而行政權是執行權、管理權，其行使往往要求積極主動。行政人員得主動收集信息，因而決策信息更加全面，行政決策的作出具有及時性和準確性。其次，根據《布萊克法律字典》對裁量的界定，裁量其實是一種為法官和行政人員所擁有的選擇權，他們可以以是否適當或必要為標準進行判斷，自主決定行為或不行為。并且，原則上這種行為或不行為不能輕易改變，除非有證據證明存在濫用裁量權的事實。

（2）司法審查的強度要區分法律問題和事實問題兩個方面。這些學者指出：司法審查行政機關對法律問題和對事實問題的判斷，是有區分度的。審查法律問題，力度要強，因為對法律問題最終判斷的權力屬于司法人員專有，且在法律技能的運用上，司法權有絕對的優勢；審查事實問題，力度要弱，保持克制。因為行政機關處理其業務范圍內的工作更加專業，對相關事實的判斷更有經驗，尤其是出現在具體行政管理領域的問題，具有很強的技術性特征。因而對行政機關認定的事實，法院應盡量尊重，不能隨意以自己的判斷取代行政機關對事實的判斷。[4]

2.尊重行政的首次性判斷權的理論。根據我國學者楊建順的研究，行使行政權的決定，行使行政權的時間，以及行使行政權的方式，這些判斷的作出原則上都是行政權的首要責任，司法權不能輕易予以限制或者代替。要明確司法權在這類問題上的界限。即首先應當由行政主體對行政案件中的法律關系進行判斷，做出具體行政行為，然后才能進行法院的合法性審查。[5]因而，該尊重行政的首次性判斷權的理論與西方國家中行政權與司法權關系總體架構下遵循行政權優先原則有一致性。

事實上，美國行政法中也有相似的理論，即首先管轄原則。美國學者沃倫就曾提出：“對于法院來說，避免審查行政爭議的一個相當簡單的方法是實行優先管轄權原則。優先管轄權原則認為，通常應當允許行政機構首先解決影響行政機構的糾紛。”[6]

3.司法判決對行政決定的變更。我國《行政訴訟法》第77條規定了對行政處罰的變更判決，但不意味著對行政權和司法權的職能不加界分，司法權可以隨意侵犯行政權的職能范圍。這點可以從兩個方面來論證。一方面，我國行政訴訟規定了不可直接判罰，即法院審理行政案件不得介入行政職能，對行政機關未予處罰的人直接給予行政處罰。該規定就強調了法院與行政機關應當明確分工，彼此不得越位和錯位。另一方面，我國《行政訴訟法》第70條規定了判決撤銷并責令被告重新作出行政行為，在美國被稱為“發回重做”，即審查法院把案件退回給行政機關要求其重新作出行為。這種“發回重做”對行政權的尊重就體現在：“法院在使用這些手段時，一般會給予行政機關相當程度的裁量權和靈活性以回應發回重做——這種靈活性允許行政機關利用其技術和政策上的專業知識，而這也正是它們當初被創立的原因。”[7]

由上述觀點可以看出，我國學者并沒有突出強調嚴格審查標準，反而從不同角度注重維護行政權的自由裁量和專業性。此外，在訴訟終結判決法律責任履行時，我國行政訴訟也通過“不可直接判罰”和“撤銷并責令重做”給以寬松的自主安排行為方式的空間，從理論建構和制度設置兩方面保證行政權得到應有的尊重。由此帶來的深層思考是：在高度專業性的環境行政訴訟領域，司法權如何審查行政機關之行為及其對法律的適用。關于這個問題，美國環境法治中的經驗和理論也許能夠帶給我們有益的啟示和參考。

二 美國環境法治中的司法審查

（一）實體與程序兼顧的審查

最初，法院從總體上兼顧實體與程序審查，例如Overton Park案。該案中，法院對兩方面內容進行司法審查：一是法條限定下的實體內容；二是行政機關作出決策的程序。兩方面相比，法院將行政機關制定行政決策的這一過程作為審查重點，但同時，在其判決書中附帶提及對決策的實體內容的審查。

（二）有限定的程序性審查

對程序的嚴格審查隨后遭到聯邦最高法院法官的批判，理由是沒有從根本上弄清楚什么才是司法審查行政權的本質。這種批判的觀點反映在案件審判上就產生了Vermnot Yankee案的裁判結果。該案判決認定下級審查法院無權干涉行政機關在規則制定過程中自主使用的程序。該案指明的方向是，下級法院若從程序角度對行政機關的規則制定過程進行審查，應對行政機關選擇使用的程序多加尊重。

（三）改變密度的審查

在Chevron一案中，美國行政法司法審查采取的司法自治態度達到頂峰。該案之后，司法機關審查行政機關做出的決策內容，尤其是行政機關為執行國會立法對法條進行的解釋（我國所稱的抽象行政行為），盡量采取尊重態度。法院更加尊重行政機關作為具有專業技能的機構所做出的決策。本案中，最高法院分兩個步驟判斷行政機關對國會立法的解釋是否合理：第一步是審查對案件涉及的問題國會是否已作出直接的闡釋，如果國會已經非常明確地表明了立法意圖，法院應當直接按照國會的意圖來解釋相關法律；如果法院查找不到國會對相關問題的論述，那么就推定國會已經授權給行政機關對此問題做出回應。法院的第二步是審查執行相關法律的行政機關對法條的解釋是否合理，如果是合理的，法院應當尊重行政機關所做出的解釋。

由上文對美國環境法治司法審查中幾個經典案例的簡要分析，可以得出的結論是：盡管中國和美國分屬于不同的法系，政治體制也有較大差異，但在行政權力的發展現狀和確定司法審查的標準上仍然存在著相似的問題，故而是美國幾個判例折射出的環境法治理念對中國環境行政訴訟的司法審查具有價值很高的借鑒意義。

三 美國經驗對中國環境法治的啟發

（一）Overton Park案——實體、程序采取不同審查密度

該案中，美國最高法院詳細解釋了行政機關決策中的“恣意和輕忽”。[8]盡管“恣意和輕忽”這一標準中“考量決策相關的因素及其決策是否存在明顯錯誤”暗含著對決策實體面向的審查，但是所謂的“錯誤”應是與具體案件的決策相關數據有關，多涉及公序良俗、社情民意、其他部門法規，或者是行政與環境實體法律的適用，并非具有深厚專業背景與復雜的科技知識。況且”恣意和輕忽“標準在《行政程序法》中規定，足見法院強調的審查重點是行政機關如何做出決策的過程。這給我國環境行政訴訟司法審查的啟示是，法院審查行政機關的行政行為時，雖然可以兼顧實體與程序，但要注意不同的審查密度，也即重點審查行政決策做出的過程，審慎審查決策的具體內容。

關于司法權對行政決策的實體與程序審查，我國司法實踐中也有相關案例可供研究，如湯國英與揚州市環境保護局等環境保護行政許可上訴案[（2014）揚行終字第00015號]。揚州中院歸納的案件爭議焦點是：第一，被上訴人是否有行政審批的法定職權；第二，關于行政許可的事實依據；第三，關于行政許可的程序；第四，關于原審判決方式是否正確。其中第二項是對行政決策實體面向的審查，其余幾項是對行政行為和審判做出的程序審查。具體來說，法院審查了《環境影響報告書》的內容是否包含了《環境影響評價法》第十七條規定的建設項目環境影響報告書應當包括的內容；以及《環境影響報告書技術評估意見》是否根據國家環評導則和江蘇省環評報告書編制的相關要求，對上述環評報告書進行綜合評價。顯然，對實體方面的審查力度是比較輕的，停留在表面形式，傾向于程序性規制，并未深入到《報告書》和《意見》的實質內容。因此，可以得出的結論是，實踐中，我國法院也是較注重對行政程序的審查，對行政行為出臺的過程給予高度關注，相比之下，對實體面向的審查密度較低。

（二）Chevron案——尊重行政機關對不確定法律概念的解釋及做出的行政決策

相比美國環境訴訟中法院對行政機關解釋“不確定法律概念”的“兩步檢驗法”，我國行政訴訟中法院對待那些上位法不明確的規范性文件的態度也有其特有的規律。有學者通過大數據下的實證研究，觀察和總結涉及行政規則效力判斷的案件裁判，發現“結果肯定且審查較淺”類型中的“不說明理由直接適用”在所有判決類型中占得比例最大。“結果肯定”指的是法院對涉案行政規則進行肯定性的評價，“審查較淺”指的是法院在規則適用時沒有進行深度的反思，基本上是直接認定了涉案行政規則的效力，并將其引用作為審判的依據。對法院這些“不說明理由直接適用”的案例，研究者將其放大開來仔細觀察，通過歸納判決書的內容發現，絕大多數的技術規范和標準都能得到法院的直接適用，特別是存在于各個行業中的國家標準。這樣的直接適用充分反映了法院對于行政機關以特定形式表現出來的專業知識的肯定[9]。

在法院審查行政機關對“不確定法律概念”的解釋是否合理時，我國似乎要解決抽象行政行為的可訴性問題。假定在我國，法院可以審查執行相關法律的行政機關對法條的解釋是否合理，也要明確司法權的審查界限：即只需要大體上審查行政機關的解釋是否違法憲法的規定，是否違反法律位階原則與上位法矛盾沖突，是否違反公序良俗原則和事物客觀規律，是否符合基本邏輯。總之，要確立尊重行政機關專業性的基本立場，不隨意挑戰行政機關的行政命令和決定。

總之，在當前行政權不斷擴張以實現對公共利益充分保護的趨勢下，司法權與行政權的互動關系致力于遵守兩個原則：相互尊重專長和行政權優先。[10]這種關系體現在行政訴訟領域，就是司法權審查行政權時，要采取審慎自治的態度，盡量尊重行政機關的決策意見。目前對具體行政行為的審查，要區分實體審查和程序審查的界限，注重程序性嚴格審查，通過強調程序理性監督行政決定的正當性和合理性，同時保障民眾參與行政管理的民主權利。但在實體面向的審查上，盡量尊重行政機關的決策意見，進行低密度的司法審查，確保司法權不盲目干預行政權。

法院應當成為行政決策反思過程的參與者以及良好行政的促進者。因此，如何合理分配司法權與行政權，如何促使司法權與行政權進行良性互動顯得至關重要。前文已經談到，在美國環境訴訟經驗的啟發下，未來我國環境訴訟也要走向有區分度的司法審查：法院不能因為界限的模糊而回避審查，但也不能過度深入行政權所屬的專業領域，應當根據不同的情況謹慎靈活地決定審查的強度。

[1]胡卉明,翟國.司法判決“越界”咋應對？——涉礦民事案件中司法權與行政權的沖突與協調[N].中國國土資源報, 2015-03-17.

[2]姜明安.行政法與行政訴訟法[M].北京:北京大學出版社;高等教育出版社:460.

[3]關保英.行政法教科書之總論行政法[M].北京:中國政法大學出版社,2009:605.

[4]席建林,洪濤,夏延堂.淺談對行政自由裁量權的司法審查[N].人民法院報,2001-05-06.

[5]楊建順.行政規制與權利保障[M].北京:中國人民大學出版社,2007:677.

[6]沃倫.政治體制中的行政法[M].王從虎,等譯.北京:中國人民大學出版社,2005:463.

[7]彼得·H·舒克.行政法基礎[M].王誠,等譯.北京:法律出版社,2009:178-179.

[8]沈灝.私人推動下的環境法治——美國經驗視角下的環境行政合理性與司法審查[J].江淮論壇,2015,(5):116.

[9]俞祺.上位法規定不明確之規范性文件的效力判斷——基于66個典型判例的研究[J].華東政法大學學報,2016,(2): 181.

[10]王明遠.論我國環境公益訴訟的發展方向:基于行政權與司法權關系理論的分析[J].中國法學,2016,(3):64.

（責任編校：周欣）

D925.3

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1673-2219（2017）07-0089-03

2017－01－11

楊頤嘉（1992－）女，河南汝州人，昆明理工大學法學院碩士研究生，研究方向為刑事訴訟法學。