基于新預算法下高校財務預算管理的完善途徑

鳳　艷　李凌寒

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基于新預算法下高校財務預算管理的完善途徑

鳳艷李凌寒

（宣城職業技術學院，安徽 宣城 242000）

作為財政預算體制內的預算單位之一的高校，必須要適應出臺的新預算法的改革要求，進一步優化財務預算管理工作。因此，高校預算管理對于深化財政預算管理有著深遠的意義，同時，也是規范高效收支行為，提升高校治理產生重要意義。高校應針對在財務預算管理工作中出現的問題，深入探究其原因，并積極適應新預算法的實施，通過逐步建完善預算管理制度、完善高校預算組織機構，提高預算管理水平、編制預算做到精細化，實現預算活動的全程審計監督、機動靈活地選取預算編制方法、加快建設預算績效評價體系等手段完善高校財務預算管理工作。

新預算法；高校；財務預算

2014年8月，新預算法案在全國人大常委會中經過投票表決正式通過審議，自2015年元月起開始實施。本次預算法的修訂對高校預算管理工作產生了重大的影響，有效推動了建立公開，健全透明預算制度，同時強化預算的完整性和約束性，將績效與預算掛鉤執行追蹤問效。而在當前，很多高職院校財務預算觀念較滯后、財務預算制度和機制不能很好的適應規模的擴張，再加上財務人員管理意識不強，人員素質不高，財務管理風險意識薄弱等一系列問題，導致發生經常性的短缺資金，加大了財務風險，高校財務運行不順暢等諸多情況，更進一步迫切要求提高高校預算管理工作，使得高校能健康持續發展。

一　高校財務預算管理中面臨的問題

高職院校預算既包括收支預算兩塊，引導高校收入和控制開支，也可以用來衡量高校事業發展情況和管理水平高低。預算管理的具體內容涵蓋了從編制、審批到執行、調整及分析各個環節。在堅持科學民主、依法理財的原則下，高校在預算編制過程取得了一定的成績，但存在預算管理的涉及面不完整，執行力不強等諸多問題，具體表現在以下各方面：

（一）缺乏健全的預算管理制度，預算管理意識淡薄

目前，高等學校編制和執行預算，從一定程度來看也就僅是完成了財政部門的預算任務，僅以財務部門牽頭編制預算，沒有清晰地劃分職責來管理預算，尚未制定相對完善并具操作性的預算管理制度。財務部門即使進行管理，也是流于形式的管理，在預算工作缺乏積極性[1]。從這個層面上來看，不僅預算管理價值的體現不了，編制和執行預算在高校的事業活動中的作用也大打折扣。

（二）缺乏健全的預算管理組織部門

長期以來，高等學校在預算工作中存在這樣的局面：教學系部、各處室、總務后勤等職能部門預算意識淡薄、參與度不高、積極性也差，基本上是會計科獨自完成預算編制，涉及面受到制約，這就使得編制的預算不一定吻合學校各項事業的長遠發展目標。另外由于缺少像預算管理委員會這樣獨立的組織來統一負責指導協調，預算執行中失去控制，實際發生數經常會偏離預算的編制數，進而使得預算具體內容既不客觀全面也不科學。

（三）編制預算較隨意，程序不合理、方法不科學

在財政部門布置和要求編制預算后，按照如下程序編制預算：第一步由財務處將部門預算表發至各部門，各部門按照自身的工作計劃安排估算出預算數，并將該預算數填入財務處統一發放的部門預算表；第二步依照預算法規制度，財務處對各部門上報的數據進行審核和匯總并在此基礎上提出預算草案；第三步財務處將預算草案報院黨委會，經研究審定后，再上報財務部門審核。在該程序下存在以下主要問題，一是某些部門存在計劃隨意性比較大、計劃項目不細致等諸多問題，這就導致無法論證數據的科學性，預算編制的嚴肅性大打折扣[2]。

二是預算方案經審核后沒有再次反饋到各部門，這樣很明顯沒有執行下達目標、編制上報、審查平衡、審議批準、下達執行的程序，各部門就很難以預算來指導各項工作的，從而導致難以發揮預算的引導和控制作用。

高等學校采用的預算編制方法大多是“基數+增長”的調整預算法，使用這類方法編制預算比較簡單、易操作，但缺乏一定的科學性，因為在操作中不斷擴大預算規模，預算數的多少會與部門基數的大小成正比關系，也就是說基數大則預算數就多，反之基數小則預算數就少，這樣會使得資金大量浪費、不能有效控制開支，也不能有效調整資金支出結構，對高校可持續發展產生不利影響。

（四）對預算執行監督缺位、激勵與約束機制缺失

經法定程序批準的預算，應該得到嚴格執行，而根據預算法規制度，有些屬于不能調整的預算項目，能進行調整的預算項目無論是調增、調減或是追加不僅有范圍也要按規定的審批流程進行審批，這就需要建立相應的監督和控制機制。高等學校個別職能部門在實際執行過程中，存在開支盲目性，并沒有按照預算數來控制，而超支后就以影響部門工作等理由要求追加預算，追加預算進行調整時也未嚴格執行審批流程，出現預算執行彈性較大、監督不到位的問題。

至今高等學校的預算工作基本上還是以預算編制與執行為主，還沒有建立有效的預算管理系統、科學有效的預算績效考評體系，學院領導和教職工預算意識不強，未在實質上做到預算管理與控制，沒有明確職責也缺少獎罰措施。

二 預算管理中存在問題的成因分析

（一）預算意識淺薄，忽視全面預算管理

由于高校教育經費主要是來自國家財政資金的撥款，高校依靠事業收入、受贈等方式解決少量資金短缺，因此與企業預算不同的是高校預算管理沒有“收支平衡”來約束，高校只需根據事業發展的需要和財力，合理編制預算，以保障未來穩定辦學。財務預算涉及面廣環節多，包括財務部門、各教學系部、科研部門、后勤行政管理部門等各項活動。但是因高校中普遍存在忽視預算管理，認為預算即使財務的事，各個部門參與度不高，即使參與也會應付，沒有把預算做細做實，更無法開展科學高效的預算管理。

還有就是編報預算時，編報主體只是形式上的完成預算數的上報，脫離部門的實際工作計劃、跟高校事業的穩定發展不符，預算本身具備的指引和控制作用得不到有效發揮、影響學院財務管理理念創新。

（二）預算關注個別部門利益，忽視整體利益

各部門提供預算的基礎數據，在每年下達預算任務及編制的過程中，部分部門從自身小集體利益出發，想盡辦法立項目，夸大預算數，沒有從學院整體以及其他部門角度出發綜合考慮經費安排，且有攀比之風[3]。而優先考慮個別利益，將全局利益置于腦后，這就必然導致預算經費產生的偏差比較大，經費的合理分配與統籌難度加大，預算總體數被估高等，執行預算時會出現資金沒有用到最需要用的地方，資金效率大打折扣。

（三）預算執行缺乏考核機制，無獎懲制度

預算的每個環節都離不開人員的執行，根據利益相關者理論，預算管理沒有調動利益相關者的積極性，缺乏預算管理的考核機制[4]。學院財務管理制度中雖然對預算進行規定，但僅涉及到預算職責，對于預算執行的情況，不僅監控缺失，考核制度也是尚處于空白中，更未形成對應的獎勵和懲罰的具體措施，這進而使得有些人員無法切身地對預算的執行、監控的必要性加深理解，造成員工消極地應付預算安排的經濟活動，缺乏自覺性，因此預算管理的效益低下甚至沒有發揮作用。

三 新預算法下有效預算管理的思考

2015年正式實施新預算法完善了政府預算體系，增強了預算約束。高職院校門預算也屬于公共財政預算，高職院校的財務預算管理勢必會極大地受到新預算法的影響。依照出臺的新預算法，高校要做到預算管理符合全面性、公開透明、精細化的新要求。科學細致的預算能有效規劃為實現建設目標開展的高職院校的活動，若要以最經濟有效的方式實現既定年度目標，就要不斷有效發揮預算管理作用。高等學校應把握以下幾個方面措施來實施預算管理：

（一）逐步建完善預算管理制度

高等學校應結學院具體情況合根據新預算法等相關規定，先梳理學院已有的相關制度，并根據新情況加以及時修訂；再就新經濟業務增加配套的管理辦法，逐步完善財務規章制度體系，并將這一做法常態化。同時以淺顯明晰的方式編制好學院的財務知識手冊，以幫助讓學院廣大的非財務人員更深入地認識財務，掌握部門財務預算。

推進預算管理制度的完善應分別以預算編制、預算執行與控制和預算考核這幾個方面為主，在預算編制環節要制度化和程序化以下方面：如規范預算編制流程、原則，明確納入預算的各項收支內容、測算標準。預算執行要堅持剛性，不得隨意預算調整范圍，并積極監控預算執行情況，對出現的問題應及時分析采取措施實施控制，另外若預算調整是必要的，只有通過預算管理委員會的審核批準，才能追加或調整預算。為更好地完成預算管理目標，還要檢查、考核和評價預算結果。

（二）完善高校預算組織機構，提高預算管理水平

預算管理體制的健全離不開預算管理組織機構的完善。預算管理組織機構應該分別設定決策機構、日常工作機構和執行機構，三個機構各司其職。決策機構即預算管理委員會，一般由高校領導層和專家組成，主要負責預算管理，制定預算政策，審核評價預算執行結果；日常工作機構即預算管理辦公室，主要負責預算編制、執行過程的協調和考核等；執行機構即各個預算職能部門，負責完成本部門預算編制和執行，及時反饋預算執行情況，并對預算執行過程的問題進行分析。在高校預算管理中，高校校長對預算編制的重視程度，直接影響著預算的質量。部門預算編制并不是財務部門一個部門的預算，也不是財務部門一個部門閉門造車就能完成的好的。它的編制離不開學校各個部門的協調和配合。因此，作為高校領導層，在每年財政部門下達編制預算任務時，就應組建學院預算編制委員會，明確學院各個職能部門的職責和任務，統一思想，才能把學院部門預算編制的合理、完整和透明。也只有這樣，才能使預算在執行過程當中，才更接近于現實，也真正發揮了預算的意義和作用。具體做法應該是：財政部門下達編制任務時，成立預算編制委員會，由高校“一把手”擔任組長，各部門負責人作為組成成員，學校校長或黨委書記直接參加預算編制相關會議，財務部門提出預算編制的要求和政策依據，并結合學院實際物力財力，提出要求，統一思想認識。

（三）編制預算做到精細化，實現預算活動的全程審計監督

編制預算的精細化有利于促進高校財務管理走向精細化。依據新預算法的要求，高職院校預算要包括所有收入和支出，以收入定支出的預算策略才能實現，這就要求學院各部門需要將自身的所有收支內容如實上報。財務處匯總信息后，對常規的且能實行定員定額的這類“雙定”費用應按全校核定的定額標準編制。專項項目開支應先提出申請，申請主體是具體的承辦部門，由預算管理委員會來負責審核，特殊情況下根據需要應安排申請部門進行答辯，在答辯結束后再進行可行性分析，根據上述綜合因素做出相關決策。負責預算決策的機構在進行預算管理時，應注重覆蓋至預算活動中的全程監督和控制，即包括事前要落實和完善相關制度體系和工作機構，為高效地開展財務活動提供保障；事中審核確認經濟活動中發生的各項經費，審查有關會計憑證以核實相關信息，從而監督各項業務活動；事后檢查會計核算和評估高校業務活動，并推進問責機制的建設。

（四）機動靈活地選取預算編制方法

編制預算時，高職院校應根據自業務活動特點和未來發展目標等要求，要充分結合不同預算項目的特征，合理選擇適合的方法，而不能全部預算項目都采取“基數+增長”的調整預算法。在編制人員經費時，基本工資、社保費、津補貼、離退休費等主要定額項目構成人員經費，依據實際情況考慮選擇固定預算法，測算時以財政預算分配的定額標準來處理；另外，針對公用經費和日常經費以及學院往年沒有的基建工程等時，在事業發展實際需要的基礎上考慮選擇零基預算法，符合實際需要增加、減少或刪除的預算也必須做到應有的調整。總之，每個編制方法都各有優缺點，高職院校應結合項目特點，不局限于某一種編制方法，而應合理選擇更合適的方法來編制不同項目的預算，將預算內容做到精細化，預算數據準確化和合理化，預算的權威性才能得以實現、預算才具備可執行性。

財務部門作為預算編制部門，應選用科學合理，符合學校實際的預算編制方法。充分利用零基預算、增量預算、績效預算等方法，提高預算編制的科學性和實用性。在預算安排上，應逐步打破過去傳統的“中央集權化”預算模式，積極深入部門調查，建立各部門資源、收支檔案，做到摸清家底、掌握各部門真實情況，為預算分塊、核定定額標準提供參考依據。

（五）推進構建預算績效評價體系，落實績效管理，強化內部預算監督

在預算執行上，高校還應逐步建立預算績效考評制度，改變過去“重投入，輕產出”，“重事前編制，輕事后考評”的管理方式。在預算執行考評中，注重預算資金使用效益，從而為預算執行者樹立理財觀念和意識，并把預算執行效果進行績效考評。在這過程中，還需要配合人事部門、審計部門制定好相關的考評制度和細則，并納入年度考核范圍，使預算執行真正落實到位，責任到人。

實施預算管理應重點關注預算調整率、完成率、預算執行赤字率等量方面的指標來進行績效考核，是否與預算編制保持一致，如果不一致，進一步分析導致偏離預算編制的影響因素，評價預算是否科學合理的編制、是否執行中帶有隨意性。重視教代會在高校預算編制和計執行過程中的監督功能。職工代表大會應具有對預算的知情權包括了解全面的財務信息和預算審批的過程和結果、參與預算草案審議。負責分管專項經費的各部門應按照相應辦法對預算支出的效益進行考評，并與以后年度經費安排、工作目標、任務等業績指標進行掛鉤，獎勵考核優秀的部門，處罰考核不合格部門，通過績效管理以達到預算管理目標。

[1]蒙親絨.基于預算松弛的高校預算管理優化研究[J].會計之友,2015,(1).

[2]郭海平.高校財務預算管理存在的主要問題及對策建議[J].武漢輕工大學學報,2016,(2).

[3]趙宏梅.高校財務預算管理中存在的問題與對策[J].統計與管理,2016,(1).

[4]嚴雪雅.高校預算管理問題與對策――以浙江省為例[J].行政事業資產與財務,2016,(16).

（責任編校：張京華）

F812.3

A

1673-2219（2017）07-0072-03

2017－03－28

安徽省質量工程項目“會計專業特色（品牌）”（項目編號2016tszy089）。

鳳艷（1984－），女，安徽涇縣人，宣城職業技術學院高級會計師，碩士，研究方向為會計理論與方法。李凌寒（1983－），男，安徽合肥人，宣城職業技術學院副教授，碩士，研究方向為財務管理理論與方法。