環評與環境風險全過程管理協同發展對策探析

戴婧，馬宗偉，畢軍，鄒麗萍，胡鴻飛

(1.污染控制與資源化研究國家重點實驗室，南京大學環境學院，江蘇南京 210023；2.南京大學環境、健康和安全(EHS)中心，江蘇蘇州 215021)

環評與環境風險全過程管理協同發展對策探析

戴婧1，馬宗偉1，畢軍1，鄒麗萍2，胡鴻飛2

(1.污染控制與資源化研究國家重點實驗室，南京大學環境學院，江蘇南京 210023；2.南京大學環境、健康和安全(EHS)中心，江蘇蘇州 215021)

當前我國仍處于環境風險事件高發期，環境風險管理弊端日益顯現，全過程管理已成為風險管理轉型發展的必然趨勢。環境影響評價作為我國環境管理核心制度之一，對環境風險全過程管理有著至關重要的影響和聯系。通過闡明環境風險全過程管理與環境影響評價的理論基礎及實施現狀，對兩者在實際應用中存在的問題進行系統分析，在此基礎上借助雙方在實施過程中存在的影響性和互補性特征，從提升環境風險評價地位、健全環境風險評價技術標準體系以及開展環境風險標準化管理三方面提出未來促進環境影響評價與環境風險全過程管理協同發展的建議。

環境影響評價；環境風險評價；環境風險全過程管理；環境風險防控；協同發展

近年來，伴隨著我國經濟發展和工業化進程，各類環境風險事件頻發，環境風險形勢嚴峻。各類建設項目的環境影響評價環節，是其潛在風險從辨識、評估到應對處置的重要前端診斷，也是對風險管控源頭準確定位的重要階段和必要過程。然而由于環境問題的復雜化和多源化，使得環境風險的預判和評價具有極大不確定性與盲目性，這使其對于環境風險發生的預測、防御效應并未得到直接體現，因此，環境影響評價在實際應用中對環境風險管理的貢獻度和互補性并未引起足夠重視。為此，本文立足于環境風險全過程管理與環境影響評價兩大制度的實施現狀，針對兩者在執行過程中的基本特征、存在問題及相互潛在關系開展系統研究，探討今后促進兩大制度相互彌補及協同發展的對策建議。

1 環境風險全過程管理概述

1.1 基本內涵與管理模型

環境風險是指由自然原因和人類活動引起、通過環境介質傳播、能對人類社會及自然環境產生破壞、損害及毀滅性作用等環境污染事件發生的概率及其后果[1]。一般而言，環境風險系統包括三個因素：環境風險源、環境風險的控制管理機制以及在環境風險影響范圍內的受體[2]，三個因素相互作用影響共同構成環境風險系統。根據環境風險事件發生發展的作用機理，可將環境風險系統中各環節發生作用并最終導致環境風險事件發生的過程機制分解為圖1所示風險鏈關系[3]。

圖1 環境風險鏈解析圖Fig.1 The diagram of environmental risk chain

從圖1中可見，從最初社會需求到最終風險危害產生，誘發環境風險及損害產生的因素在風險傳遞全過程任意環節均可存在。因此，有效的環境風險防控必須建立在全過程管理基礎之上。

全過程管理是環境風險管理的重要理念，也是現代環境風險管理的必然趨勢[4]。國家環境保護“十三五”規劃中首次明確提出環境風險管控要求，特別強調對風險管控全過程各環節的重視與落實。為更深入理解環境風險全過程管理的內涵，按照環境風險全過程管理的定義將其分為事前預防、事中響應和事后處置三個階段，各階段的風險管理任務分配和實施目標分別為：(1)事前預防，是在工業布局、選址、設計階段和日常運行過程中，通過安全規劃和管理，降低風險事故發生的概率及潛在后果；(2)事中響應，通過風險預警和快速處置避免風險因子在環境中的釋放和擴散，并采取應急救援措施降低受體在風險場所的暴露強度；(3)事后處置，是對事故造成的生態破壞和環境污染進行修復，并通過損害賠償減輕事故不利影響[5]。其中，事前預防階段(通常稱為環境風險防范)在全過程管理中起到了從源頭規避風險、杜絕損失的關鍵作用，直接影響管理主體在事中響應和事后處置兩階段(通常稱為環境應急管理)的風險管控投入及風險損害影響。因此，應將防控節點盡可能向風險全過程管控的前端平移，使事前預防得到足夠重視，并成為實現風險管控成本最小化和管理效果最大化的核心工作。

1.2 環境風險管理存在的問題

總體而言，我國環境風險管理仍處于起步階段，缺乏系統的體系建設和實踐檢驗，許多工作仍主要落實在環境應急管理階段[4]，而前端環境風險防控環節并未發揮應有效果。

一是環境風險管理普遍存在重后端處置、輕前端防控問題。(1)對于環境風險管理機構，絕大部分地區目前仍處于事后應對的環境風險應對模式階段，對于環境風險預防措施特別是重點領域風險評價尚處于立法和引導階段，整個環境風險事前預防體系并不完善，實際環境風險管理側重于突發環境事件本身的應急處置，但應急中的被動性、滯后性和綜合處置效果往往難以滿足區域生態環境安全要求以及公眾風險可接受水平[3]。(2)對于環境風險產生單位，往往存在“重環境風險處置、輕環境風險預防”的認識和實踐誤區，錯誤地將環境風險管理等同于污染事件發生后的處理處置，直接忽略和缺失環境風險防控意識和管理環節[2]。此外，部分單位由于受技術水平和管理條件限制，環境風險防控體系不夠健全，導致實際風險防控效果欠佳。

二是環境風險防控并未充分發揮環境風險評價的應有價值。對于區域規劃及具體項目建設而言，環境風險防控效果在很大程度上有賴于環境風險評價結論的科學性及評價建議的實際應用程度。然而在實際工作中，由于我國環境風險管理客觀發展進程較緩，對于環境風險評價工作無法形成內在推動力，使環境風險評價相關的研究仍處在緩慢探索階段，建設項目環評和規劃環評對于環境風險評價內容的規定也不夠系統明確[6]。同時，由于區域整體或企業自身環境風險防控體系建設不健全，在管理制度和技能等方面存有薄弱環節，導致規劃環評和建設項目環評的環境風險管理實施流于形式而并未付諸有效實踐[7]。此外，由于受環評單位本身技能限制，環評報告結論與建議存在未充分符合實際的可能性，也在一定程度影響了環境風險防控的實際應用及成效[6]。

2 環境影響評價制度實施現狀

環境影響評價是指對規劃和建設項目實施后可能造成的環境影響進行分析、預測和評估，提出預防或者減輕不良環境影響的對策和措施，并進行后續跟蹤監測的方法與制度[8]。隨著我國環境污染和生態破壞日益呈現復雜性、累積性的趨勢，環境風險評價的重要程度愈發凸顯，環評制度的地位和作用也亟需從單純環境影響分析評價向環境風險預防管控轉變。目前，我國對環境風險評價的關注及其在環評制度中的應用已開始進入實踐階段。但就現階段而言，現行環評制度對風險評價的應用仍存在局限性，其對環境風險防控的作用尚未得到充分發揮。

一方面，我國環評制度中環境風險評價的地位和作用缺乏法律效力。2004年發布的《建設項目環境風險評價技術導則》(HJ/T 169—2004)明確要求對涉及有毒有害和易燃易爆物質的生產、使用、貯運的建設項目進行環境風險評價；2012年《關于進一步加強環境影響評價管理防范環境風險的通知》(環發[2012]77號)面向建設項目提出了針對各主體更為細致的規定；2014年修訂的《規劃環境影響評價技術導則 總綱》(HJ 130—2014)首次將環境風險評價納入規劃環評。由此可見，我國環境風險評價多是由部門規章、標準規范類文件進行提出，并未真正從法律法規層面進行確立和約束。2016年最新修訂的《中華人民共和國環境影響評價法》也并未明確環境風險評價的法律地位。環境風險評價在環評制度中的應用實踐仍缺乏強有力的法律支持。

另一方面，環評制度中環境風險評價結果存在較大的不確定性。(1)從規劃環評實踐來看，其主要作用是在對區域多種風險源辨識、疊加分析、后果估算基礎上為整個區域規劃布局、規模以及土地利用等提供合理性指導[9]。然而，由于我國規劃環評起步較晚，環境風險管理近年才逐步受到重視，目前多數區域規劃的研究和制定多在不確定和不成熟情境下開展，因此評價結果常受到極其復雜而又不確定的多重因素牽制，導致環境風險評價結果過于理想化，提出的環境風險防范措施不足以滿足實際管理需求[6]。(2)從建設項目環評實踐來看，核心問題為環境風險評價技術標準體系不健全導致建設項目環評中普遍存在對有關環境風險內容描述不清、環境風險源選擇失當、環境風險物質臨界量確定不當等問題[7]。

3 環境風險全過程管理與環評的聯系

突出環境影響評價中對風險評價的重視是實現環境風險全過程管理的關鍵。重視環境風險全過程管理的風險防控(即事前預防)是實現風險管控成本最小化而管理效果最大化的核心，而環境風險防控的首要重點是落實環境風險源識別與管理[1]。然而，目前我國環境風險源識別與管理并未真正落實到建設項目全生命周期中，大部分風險源識別與管理是針對已建成項目，并未將計劃建設或正在建設項目納入，其中一個重要原因是由于建設項目在環境影響評價階段未足夠重視風險評價。

>>推動環境風險全過程管理體系的構建與完善，將能有效提升環境影響評價中環境風險評價的作用。

環境風險全過程管理是推動環境影響評價轉型發展的內生動力。隨著國家對環境風險管理思路和系統建設的深入探索，環境風險全過程管理策略日益受到重視。而環境影響評價作為環境風險全過程管理中事前預防的關鍵手段，其內涵也將隨之得到豐富和拓展，推動環境風險全過程管理體系的構建與完善，將能有效提升環境影響評價中環境風險評價的作用。

因此，重視并突出現有環境影響評價制度中環境風險評價的地位是未來環評發展的必然趨勢，也是環境風險全過程管理的重要組成部分；對于環境影響評價而言，環境風險全過程管理既是環境影響評價報告的重要內容，也是帶動并促進環境影響評價轉型發展的內生動力。兩者相互補充協同發展是促進我國環境風險管理由“事后被動治理”向“事前預防管控”轉變的重要手段，能夠為環境管理水平有效提升建立正確發展路徑[6]。

4 協同發展的應用建議

基于上述分析，為推動環境影響評價與環境風險全過程管理的協同發展，提出以下完善建議：

(1)提升環境風險評價在環評中的地位，進一步強化前端防控。該項措施可有效促進環境風險前端防控，推動目前“重后端處置、輕前端防控”局面的轉變。而環境風險評價地位提升可以從“完善相關法律法規支持”和“突出環評內容詳實度”兩方面來實現。前者主要通過完善環境風險評價制度的法律法規，確定環境風險評價在環境影響評價中的地位，對評價主體設置和評價范圍界定等進行規制，為環境風險評價制度的強制實施提供法律支持。后者主要借助在區域開發或項目建設前期將環境風險評價作為重要內容納入環境影響評價，對開發建設、運營、搬遷關閉等階段可能產生的環境風險源進行詳細識別，并對潛在環境風險影響進行評價，在此基礎上提出對應防控措施，達到從源頭規避環境風險、強化前端防控的目的。

(2)健全環境風險評價技術規范體系，加快規范化和專業化進程。亟需構建規范化的環境風險評價技術標準體系，對評價內容、程序設計及方法選擇等進行明確規定；同時加快推進重點領域、重點行業環境風險評價技術導則的制定與修訂，對特殊環境風險源識別、評價方法確定以及應對措施制定做出相關規定，為環境風險評價提供專業、規范指導，從而保障環境風險評價成效全面提升。

(3)推進環境風險標準化管理，發揮環境風險評價的應有價值。環境風險評價作為環境影響評價與環境風險全過程管理的重要基礎，其風險防范措施對后期環境風險日常管理具有重要的指導作用。應以環境風險評價結果為基礎，參照安全生產、環境管理等標準化管理制度，從風險防控目標、宣傳培訓、隱患排查、應急救援等方面豐富并明確風險防范措施，制定貫穿于建設生產運營全過程的環境風險標準化管理制度，這對于發揮環境風險評價的應有價值十分必要。而對于環境風險管理機構，應以環境風險評價確定的風險等級為依據，對風險單位實施分級管理，制定分級管理方案，并對環境風險單位的環境風險管理成效進行階段性評價，不斷督導風險管理機構的管理效能提升。

5 結語

本文通過綜合分析我國目前環境風險全過程管理和環境影響評價的實踐現狀及存在問題，結合環境風險全過程管理與環境影響評價間的潛在互補關系，提出通過提升環境風險評價地位、健全風險評價標準體系及推進環境風險標準化管理三種途徑，以促進環境影響評價與環境風險全過程管理的協同發展，為未來環境風險管理水平的提升提供指導和借鑒。

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Strategy Research on the Complementary and Collaborative Development of Environmental Impact Assessment and Whole-process Environmental Risk Management

DAI Jing1, MA Zong-wei1, BI Jun1, ZOU Li-ping2, HU Hong-fei2

(1.State Key Laboratory of Pollution Control and Resource Reuse, School of the Environment, Nanjing University, Nanjing 210023, China; 2.Environment Health and Safety (EHS) Academy, Nanjing University, Suzhou 215021, China)

China is now still in a phase of frequent occurrence of environmental risk events; the current environmental risk management is far away from sufficient control on the environmental events, it thus highly requires further progress to whole-process management for environmental risks (WPMER). As one of the core systems of environmental management in China, environmental impact assessment (EIA) plays a vital role in the WPMER. In this paper, we systematically studied the existing problems in the practical applications of WPMER and EIA by theoretically and practically analysing WPMER and EIA. We proposed recommendations to promote the synergetic development of EIA and WPMER on basis of their inter-influence and complementarity from three aspects including the enhancement of environmental risk assessment (ERA) in EIA, establishment of ERA technologic guideline system and standardization of environmental risk management.

environmental impact assessment; environmental risk assessment; whole process management of environmental risk; prevention and control of environmental risk; complementary and collaboratre development

2016-09-19

國家自然科學基金重點項目(71433007)

戴婧(1985—)，女，北京人，博士后，博士，主要研究方向為環境風險管理，E-mail：daijing@nju.edu.cn

馬宗偉(1981—)，男，江蘇人，助理研究員，博士，主要研究方向為環境風險評估與管理等，E-mail：njumazw@163.com

10.14068/j.ceia.2017.01.001

X820.4

A

2095-6444(2017)01-0001-04