地方政府過度舉債為哪般

蒲麗娟

【摘要】我國地方政府陷入過度舉債問題的內在原因，主要包括政府間財權事權不對稱、政府職能明顯越位、債務監管機制不健全。因此，筆者提出明確中央政府與地方政府的責任、劃清政府職能邊界、強化地方政府債務管理的對策建議。

【關鍵詞】地方政府 過度舉債 原因 對策 【中圖分類號】F812 【文獻標識碼】A

隨著我國地方政府債務規模日益膨脹，地方政府盲目過度舉債的問題日益凸顯。供給側改革已成為新時期關系我國發展全局的關鍵詞，其中“三去一降一補”中的去杠桿，就要求地方政府不斷化解過度舉債問題，從而防范債務風險。

地方政府過度舉債的內在原因

我國地方政府的債務存在規模大、擴張快、透明度低、管制欠缺等問題。造成地方政府盲目舉債的內在深層原因如下：

第一，政府之間的財權事權存在不對稱性。雖然我國的分稅制改革促進了中央和地方政府之間的財政配置越來越規范，但是這一改革并沒有使中央與地方政府的財權和事權得到合理配置。中央政府一方面要不斷集中和強化財權，但另一方面也要下放更多的事權給地方政府。地方政府也不斷有財權集中、事權下放的趨勢。但是，總體而言我國政府之間的財權事權存在明顯的不對稱性，主要表現在中央政府與地方政府在財政收支上配置的不合理性。有統計數據可知，我國中央財政收入在我國財政總收入的份額逐步提高，由20世紀90年代初的70%上升到2014年的85%左右，而地方政府財政收入在我國財政總收入的份額卻不斷下滑。這就表明，我國中央政府財權大而財政支出責任小，地方政府財權小卻需要承擔大量財政支出。

第二，地方政府的職能越位。在我國財政分權的體制引導下，地方政府在引導地方經濟發展過程中產生了不同程度的職能越位。這種職能越位主要體現在引導地方經濟投資時出現的盲目投資。

首先，地方政府過度依賴投資“這駕馬車”來拉動地方經濟增長。顯然，在“三駕馬車”中，投資是拉動地方經濟增長最快見成效、最便捷的方式，這就為政府的過度投資帶來動力。地方政府很多情況下為了政績，盲目建設城市新區、產業園區、高科技園區等工程，并包攬一切基礎設施工程。這就會引來投資范圍過大、投資渠道過于單一的問題，不僅擾亂市場秩序，還會出現大量重復建設。

其次，地方政府GDP為導向的政績觀進一步激發投資行為。當前，我國對政府行為的考核指標體系仍不健全，大量的考核指標局限在地方經濟和財政貢獻等方面，這就會導致地方政府官員過度重視自身的經濟政績，從而使自己由政治人轉變為經濟人，過度強調投資，從而獲得利益。在我國，地方政府之間“錦標賽”的現象比比皆是，而擴大投資顯然是政府官員政績提高和地位提升的主要手段。我國有許多地方政府傾向于通過舉債，投資一些建設期長、投資規模大的項目，常常出現以負債經營來強力推動地方GDP增長的現象。

第三，地方政府缺乏完善的債務監督管理機制。首先，我國地方政府內部沒有形成一套合理的債務約束機制。當前，我國地方政府的債務基本是脫離在財政體制外面的，這就導致了地方政府的債務管理權力分散，地方政府的債務數據變得較為模糊，中央政府對地方政府的債務情況也就難以準確捉摸，從而無法有效地對地方政府的債務行為進行監督管理。因此，就導致地方政府的過度舉債行為變得更為隱蔽。

其次，我國地方政府的債務償還問責機制沒有建立。當前，我國的很多地方政府在舉債過程中缺乏長遠的謀略，對地方政府的實際償還能力及未來財政承受能力等都沒有進行充分考慮，導致政府的負債經營成為一種常態化行為。

化解地方政府過度舉債的建議

基于前面深層次剖析地方政府過度舉債的內在原因，筆者有針對性地提出化解我國地方政府過度舉債的建議：

一是明確中央政府與地方政府的責任，建立事權與財權相適應的制度。事權與財權相一致才能有效保證支出責任與事權相適應，才能合理分配中央政府與地方政府應有的財權與事權。各級政府部門通過合理有效的磋商制度，按照公共物品的層次、能力范圍、效率等因素進行劃分。明確中央政府與地方政府的關系，避免上下級之間出現推諉現象。

健全地方稅制，推動地方非稅收收入的科學化、合理化與規范化，充實地方稅收收入，擺脫土地財政，實現地方財政收入的增長，化解地方政府的過度舉債。只有這樣，才能保障政府擁有合理的財權與充足的財力。此外，還要強化地方政府轉移支付力度，以基本公共服務均等化為原則，細化轉移支付標準，完善轉移支付制度，鼓勵社會公眾參與財政轉移支付的監督與實施，更有效地監督政府財政支出。

二是劃清政府職能邊界，拓展多元化經濟拉動模式。劃清政府各部門職能邊界，建設服務型政府，更好地發揮市場與政府的配合效應，提高各類資源的配置效率，提高全民富裕度與財政收入，是化解地方政府過度舉債的關鍵。首先， 政府應進一步落實簡政放權制度，弱化在投資等方面的職能，將政府主要職能集中于公共產品服務、市場監管等領域，實現市場規律的良性循環，拓展多元化經濟拉動模式，避免政府的經濟職能越位而造成過度舉債。

單純依賴政府投資拉動經濟增長，不僅造成了投資與消費的不均衡，也會影響經濟發展的穩定性與協調性，導致財政赤字，引發高額舉債的投資行為。轉變經濟拉動模式，吸引民間資本參與經濟拉動，優化投資結構，避免投資高污染、高能耗與過剩產能的項目，廣泛征求公眾的意見，有選擇性地投資“大好高”項目，才能形成更強大的經濟效應。

三是強化地方政府的債務管理，建立權責相一致的債務償還機制。增強債務管理的透明度，優化信息披露制度，避免盲目舉債，是化解我國地方政府過度舉債的重要手段之一。強化地方政府的債務管理，摸清地方政府債務運行情況，完善預算統計方法，實行地方政府債務的全口徑預算管理制度，對地方政務債務實施實時監督，建立健全風險預警機制，建立權責相一致的債務償還機制。

地方政府應及時公開不涉及國家機密或秘密的債務信息，接受社會公眾的監督與指責，在化解存量債務的同時，還要控制新增債務的流量。地方政務過度舉債與權責不一致密切相關，增強地方政府舉債的透明度，明確債務主體，明確地方政府的債務權責，將債務管理引入到審計中，納入領導干部經濟責任的考核范圍，追究領導干部的政府舉債責任。建立權責一致、債務償還一致的保障機制。

四是完善地方政府的投融資平臺建設，改進政府投融資平臺市場化運轉。要推進地方政府的投融資平臺建設，目前首要的還是在于政府投融資平臺的規范化。目前國內地方政府的投融資平臺在規范性上仍然存在較多問題，包括功能定位不準、管理運作秩序紊亂等。要加快政府投融資平臺的規范化建設，應積極探索通過成立地方性的資產管理公司、發行國債等方式，對不夠規范的投融資平臺進行清理或加大規范。同時，清理沒有資質的投融資平臺，將不良資產剝離開來，逐步消化地方政府的債務。此外，專門設立地方政府的債務監督管理部門，對投融資平臺公司的資產負債進行監管，促進資產負債運行的透明化與合理化。

地方政府的投融資平臺不能沿用傳統的政府型運作模式，應積極推動平臺向市場化運作轉變。通過市場化的渠道與手段，引導地方政府投融資平臺在公益性與營利性兩者之間取得平衡，積極實行市場化考核。

（作者單位：中共四川省委黨校）

【注：本文為國家社會科學基金項目“社會資本支持西部民族地區減貧的投資博弈與市場完善研究”（項目編號：16XMZ094）的階段性成果】

【參考文獻】

①羅云開：《地方政府過度舉債問題研究》，《金融與經濟》，2016年第3期。

責編/孫垚 美編/楊玲玲