地方政府過度舉債為哪般

蒲麗娟

【摘要】我國地方政府陷入過度舉債問題的內(nèi)在原因，主要包括政府間財權(quán)事權(quán)不對稱、政府職能明顯越位、債務(wù)監(jiān)管機制不健全。因此，筆者提出明確中央政府與地方政府的責(zé)任、劃清政府職能邊界、強化地方政府債務(wù)管理的對策建議。

【關(guān)鍵詞】地方政府 過度舉債 原因 對策 【中圖分類號】F812 【文獻標(biāo)識碼】A

隨著我國地方政府債務(wù)規(guī)模日益膨脹，地方政府盲目過度舉債的問題日益凸顯。供給側(cè)改革已成為新時期關(guān)系我國發(fā)展全局的關(guān)鍵詞，其中“三去一降一補”中的去杠桿，就要求地方政府不斷化解過度舉債問題，從而防范債務(wù)風(fēng)險。

地方政府過度舉債的內(nèi)在原因

我國地方政府的債務(wù)存在規(guī)模大、擴張快、透明度低、管制欠缺等問題。造成地方政府盲目舉債的內(nèi)在深層原因如下：

第一，政府之間的財權(quán)事權(quán)存在不對稱性。雖然我國的分稅制改革促進了中央和地方政府之間的財政配置越來越規(guī)范，但是這一改革并沒有使中央與地方政府的財權(quán)和事權(quán)得到合理配置。中央政府一方面要不斷集中和強化財權(quán)，但另一方面也要下放更多的事權(quán)給地方政府。地方政府也不斷有財權(quán)集中、事權(quán)下放的趨勢。但是，總體而言我國政府之間的財權(quán)事權(quán)存在明顯的不對稱性，主要表現(xiàn)在中央政府與地方政府在財政收支上配置的不合理性。有統(tǒng)計數(shù)據(jù)可知，我國中央財政收入在我國財政總收入的份額逐步提高，由20世紀(jì)90年代初的70%上升到2014年的85%左右，而地方政府財政收入在我國財政總收入的份額卻不斷下滑。這就表明，我國中央政府財權(quán)大而財政支出責(zé)任小，地方政府財權(quán)小卻需要承擔(dān)大量財政支出。

第二，地方政府的職能越位。在我國財政分權(quán)的體制引導(dǎo)下，地方政府在引導(dǎo)地方經(jīng)濟發(fā)展過程中產(chǎn)生了不同程度的職能越位。這種職能越位主要體現(xiàn)在引導(dǎo)地方經(jīng)濟投資時出現(xiàn)的盲目投資。

首先，地方政府過度依賴投資“這駕馬車”來拉動地方經(jīng)濟增長。顯然，在“三駕馬車”中，投資是拉動地方經(jīng)濟增長最快見成效、最便捷的方式，這就為政府的過度投資帶來動力。地方政府很多情況下為了政績，盲目建設(shè)城市新區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、高科技園區(qū)等工程，并包攬一切基礎(chǔ)設(shè)施工程。這就會引來投資范圍過大、投資渠道過于單一的問題，不僅擾亂市場秩序，還會出現(xiàn)大量重復(fù)建設(shè)。

其次，地方政府GDP為導(dǎo)向的政績觀進一步激發(fā)投資行為。當(dāng)前，我國對政府行為的考核指標(biāo)體系仍不健全，大量的考核指標(biāo)局限在地方經(jīng)濟和財政貢獻等方面，這就會導(dǎo)致地方政府官員過度重視自身的經(jīng)濟政績，從而使自己由政治人轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟人，過度強調(diào)投資，從而獲得利益。在我國，地方政府之間“錦標(biāo)賽”的現(xiàn)象比比皆是，而擴大投資顯然是政府官員政績提高和地位提升的主要手段。我國有許多地方政府傾向于通過舉債，投資一些建設(shè)期長、投資規(guī)模大的項目，常常出現(xiàn)以負(fù)債經(jīng)營來強力推動地方GDP增長的現(xiàn)象。

第三，地方政府缺乏完善的債務(wù)監(jiān)督管理機制。首先，我國地方政府內(nèi)部沒有形成一套合理的債務(wù)約束機制。當(dāng)前，我國地方政府的債務(wù)基本是脫離在財政體制外面的，這就導(dǎo)致了地方政府的債務(wù)管理權(quán)力分散，地方政府的債務(wù)數(shù)據(jù)變得較為模糊，中央政府對地方政府的債務(wù)情況也就難以準(zhǔn)確捉摸，從而無法有效地對地方政府的債務(wù)行為進行監(jiān)督管理。因此，就導(dǎo)致地方政府的過度舉債行為變得更為隱蔽。

其次，我國地方政府的債務(wù)償還問責(zé)機制沒有建立。當(dāng)前，我國的很多地方政府在舉債過程中缺乏長遠(yuǎn)的謀略，對地方政府的實際償還能力及未來財政承受能力等都沒有進行充分考慮，導(dǎo)致政府的負(fù)債經(jīng)營成為一種常態(tài)化行為。

化解地方政府過度舉債的建議

基于前面深層次剖析地方政府過度舉債的內(nèi)在原因，筆者有針對性地提出化解我國地方政府過度舉債的建議：

一是明確中央政府與地方政府的責(zé)任，建立事權(quán)與財權(quán)相適應(yīng)的制度。事權(quán)與財權(quán)相一致才能有效保證支出責(zé)任與事權(quán)相適應(yīng)，才能合理分配中央政府與地方政府應(yīng)有的財權(quán)與事權(quán)。各級政府部門通過合理有效的磋商制度，按照公共物品的層次、能力范圍、效率等因素進行劃分。明確中央政府與地方政府的關(guān)系，避免上下級之間出現(xiàn)推諉現(xiàn)象。

健全地方稅制，推動地方非稅收收入的科學(xué)化、合理化與規(guī)范化，充實地方稅收收入，擺脫土地財政，實現(xiàn)地方財政收入的增長，化解地方政府的過度舉債。只有這樣，才能保障政府擁有合理的財權(quán)與充足的財力。此外，還要強化地方政府轉(zhuǎn)移支付力度，以基本公共服務(wù)均等化為原則，細(xì)化轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)，完善轉(zhuǎn)移支付制度，鼓勵社會公眾參與財政轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)督與實施，更有效地監(jiān)督政府財政支出。

二是劃清政府職能邊界，拓展多元化經(jīng)濟拉動模式。劃清政府各部門職能邊界，建設(shè)服務(wù)型政府，更好地發(fā)揮市場與政府的配合效應(yīng)，提高各類資源的配置效率，提高全民富裕度與財政收入，是化解地方政府過度舉債的關(guān)鍵。首先， 政府應(yīng)進一步落實簡政放權(quán)制度，弱化在投資等方面的職能，將政府主要職能集中于公共產(chǎn)品服務(wù)、市場監(jiān)管等領(lǐng)域，實現(xiàn)市場規(guī)律的良性循環(huán)，拓展多元化經(jīng)濟拉動模式，避免政府的經(jīng)濟職能越位而造成過度舉債。

單純依賴政府投資拉動經(jīng)濟增長，不僅造成了投資與消費的不均衡，也會影響經(jīng)濟發(fā)展的穩(wěn)定性與協(xié)調(diào)性，導(dǎo)致財政赤字，引發(fā)高額舉債的投資行為。轉(zhuǎn)變經(jīng)濟拉動模式，吸引民間資本參與經(jīng)濟拉動，優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)，避免投資高污染、高能耗與過剩產(chǎn)能的項目，廣泛征求公眾的意見，有選擇性地投資“大好高”項目，才能形成更強大的經(jīng)濟效應(yīng)。

三是強化地方政府的債務(wù)管理，建立權(quán)責(zé)相一致的債務(wù)償還機制。增強債務(wù)管理的透明度，優(yōu)化信息披露制度，避免盲目舉債，是化解我國地方政府過度舉債的重要手段之一。強化地方政府的債務(wù)管理，摸清地方政府債務(wù)運行情況，完善預(yù)算統(tǒng)計方法，實行地方政府債務(wù)的全口徑預(yù)算管理制度，對地方政務(wù)債務(wù)實施實時監(jiān)督，建立健全風(fēng)險預(yù)警機制，建立權(quán)責(zé)相一致的債務(wù)償還機制。

地方政府應(yīng)及時公開不涉及國家機密或秘密的債務(wù)信息，接受社會公眾的監(jiān)督與指責(zé)，在化解存量債務(wù)的同時，還要控制新增債務(wù)的流量。地方政務(wù)過度舉債與權(quán)責(zé)不一致密切相關(guān)，增強地方政府舉債的透明度，明確債務(wù)主體，明確地方政府的債務(wù)權(quán)責(zé)，將債務(wù)管理引入到審計中，納入領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任的考核范圍，追究領(lǐng)導(dǎo)干部的政府舉債責(zé)任。建立權(quán)責(zé)一致、債務(wù)償還一致的保障機制。

四是完善地方政府的投融資平臺建設(shè)，改進政府投融資平臺市場化運轉(zhuǎn)。要推進地方政府的投融資平臺建設(shè)，目前首要的還是在于政府投融資平臺的規(guī)范化。目前國內(nèi)地方政府的投融資平臺在規(guī)范性上仍然存在較多問題，包括功能定位不準(zhǔn)、管理運作秩序紊亂等。要加快政府投融資平臺的規(guī)范化建設(shè)，應(yīng)積極探索通過成立地方性的資產(chǎn)管理公司、發(fā)行國債等方式，對不夠規(guī)范的投融資平臺進行清理或加大規(guī)范。同時，清理沒有資質(zhì)的投融資平臺，將不良資產(chǎn)剝離開來，逐步消化地方政府的債務(wù)。此外，專門設(shè)立地方政府的債務(wù)監(jiān)督管理部門，對投融資平臺公司的資產(chǎn)負(fù)債進行監(jiān)管，促進資產(chǎn)負(fù)債運行的透明化與合理化。

地方政府的投融資平臺不能沿用傳統(tǒng)的政府型運作模式，應(yīng)積極推動平臺向市場化運作轉(zhuǎn)變。通過市場化的渠道與手段，引導(dǎo)地方政府投融資平臺在公益性與營利性兩者之間取得平衡，積極實行市場化考核。

（作者單位：中共四川省委黨校）

【注：本文為國家社會科學(xué)基金項目“社會資本支持西部民族地區(qū)減貧的投資博弈與市場完善研究”（項目編號：16XMZ094）的階段性成果】

【參考文獻】

①羅云開：《地方政府過度舉債問題研究》，《金融與經(jīng)濟》，2016年第3期。

責(zé)編/孫垚 美編/楊玲玲