推進“省直管縣”體制改革 協調城鄉一體化發展

蔣志成

摘 要：在我國城鎮化快速推進的大背景下，城鄉差距不斷加大，市管縣體制已經難以實現以城帶鄉、城鄉協調發展的目標。從實踐的結果看，只有那些工業化程度高、市轄縣數量較少的地區實現了市縣協調發展。大部分地區并沒有實現城市支持農村的目標。因此，加快推進“省直管縣”改革，建立適應城鄉一體化要求的行政體制，打破城鄉二元結構，加快建立協調城鄉一體化發展的體制機制，既是實施“省直管縣”改革的出發點，也是推進縣域城鎮化的重要目標。

關鍵詞：城鄉二元結構；縣域城鎮化；省直管縣；城鄉一體化

中圖分類號：D63 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2017）01-0004-03

行政區劃的設置不是固定不變的，合理的行政區劃是政府開展行政管理工作的前提。據統計，2016年2月，中國大陸地級區劃已達334個，其中地級市有293個，地級市占地級行政建制的比例高達87%，“市管縣”的數量已占全國最大比例。從1982年開始，我國逐步形成“市管縣”體制，在特定時期，“市管縣”體制起到了地級市輻射帶動縣域經濟社會發展的積極作用。而如今，“市管縣”體制弊端逐步顯現，越來越阻礙縣域經濟的發展和城鎮化的推進。

“省直管縣”是21世紀初誕生的一個新概念，亦是新時期針對“市管縣”體制提出的一個重要概念。西方行政區劃大多實行三級政府管理體制，發達國家行政管理結構基本不存在“市領導縣”這一環節，中央政府與地方政府的關系是它們研究的重點。奧茨（Oates）在《財政聯邦主義》中提出財政分權是處理中央與地方及各級政府間關系的一種財政體制。蒂布特（Charles Tiebout）在《地方支出的純粹理論》中指出人們在社區間充分流動，傾向轉移到那些能滿足他們偏好的社區中去。特里西（Richard W·Tresch）在《公共財政學》一書中強調中央政府在提供公共產品的過程中可能存在不足。國外這些相關研究從理論上解釋了各級政府間財政職能的分配，詮釋了財政分權是符合現實要求的。

我國國內學術界也初步開展了針對“省直管縣”體制的本土化研究，形成了一定的成果。但是，對“省直管縣”這個詞語至今還沒有給出一個官方統一的界定。有學者指出“省直管縣”體制改革后省政府的工作量將增大，將面對比以前更多的縣。還有人指出，不能僅僅為了解決縣域財政問題就推行“省直管縣”，這會降低中心城市的作用。也有學者從經濟角度分析，認為“省直管縣”體制壓縮政府管理層級，降低了行政成本，從技術層面研究，電子政務、信息通訊、交通等設施的完善，為“省直管縣”創造了條件等等。

上述種種研究，對于我國“省直管縣”體制的研究起步打下了堅實基礎，也提供了參照。但是，可以看出當前對“省直管縣”的研究還沒形成理論體系，只是涉及“省直管縣”的定義、改革出現的問題、擴權優勢等方面的綜述，研究還存在著一定的缺陷，對“省直管縣”體制改革的反思不夠，沒有抓住“省直管縣”體制改革的核心——財政體制改革。

一、“省直管縣”體制改革的基本概述

（一）“省直管縣”體制的內涵及特點

“省直管縣”體制是指地方行政架構由“省——市——縣”三級壓縮至“省——市縣”兩級。一般來說，“省直管縣”體制主要分為財政“省直管縣”和行政“省直管縣”兩種類型。從橫向上看，現階段“省直管縣”體制改革具有三大主要特點：第一，財政權單獨下放，即財政“省直管縣”；第二，人事、經濟管轄權綜合下放，即“擴權強縣”；第三，權力全部下放，即實行全面“省直管縣”。

（二）“省直管縣”體制改革的內容

“省直管縣”體制改革，主要是加強兩頭、壓縮中間。具體改革內容（見表1）。

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二、縣域城鎮化困境及成因分析

20世紀80年代初，考慮到統籌城鄉一體化發展，中央決定“以城帶鄉”，最終形成了“市管縣”體制。在改革開放之初這極大地輻射到城市工業及縣域農村的發展，但伴隨著新時期經濟社會的高速發展，弊端也日益顯現。

（一）責權不統一，基層活力不夠

在“市管縣”體制下，縣直接負責本縣域內的經濟社會發展，但發展成果卻經常被上級部門“侵占”，沒有自主發展權。一方面，現存直線型政府與扁平型政府相比，信息溝通能力更差，信息傳遞存在滯后，造成省級政府回應力較差，縣級公眾滿意率偏低；另一方面，傳統權威式政府體制與民主式政府相比，權力過于集中在上層，基層人力與權力資源沒能實現最優配置，活力沒有被充分激發，縣域經濟社會的效益不能實現最大化。

（二）行政組織科層制的弊端日益顯現

新時期，扁平化的省管縣行政組織具有更強的環境適應能力，相比傳統科層制下市管縣的金字塔形組織具有更多優勢，日益在世界上盛行（見表2）。

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從表2可以看出，“市領導縣”體制增加了管理環節，降低了行政效率，提高了行政成本。而“省直管縣”體制更適應生產力發展的要求，使市與縣處于平等競爭地位，能夠極大地激發縣域經濟的發展活力，同時將遏制省轄市搶奪縣域資源，縣也可以集中人、財、物力建設現代化的城鎮[2]。

（三）部分縣現有財政收支及集中能力急劇下降

在新的歷史條件下，出現一些地級市通過行政手段與縣爭奪資源和項目，千方百計在市域搞政績工程，而不是專注于縣域居民生活水平的提高。據調查，地級市主要有五種方式集中縣的財力：一是規定其上繳一定比例的財稅收入；二是將其創收渠道收歸市級；三是要求其出資參與市級公共建設；四是上收上劃營收大戶；五是截留上級撥給縣的各種轉移支付資金[3]。

三、我國“省直管縣”體制的實施現狀

（一）行政全面直管——以海南為例

海南省在全國最先開始行政“省直管縣”管理體制的探索，正是因為實施了一系列強有力的改革措施，大大促進了縣域經濟的發展。

1.放權于縣，理順了省與縣之間的事權關系

海南省從2000年開始就大力推行“簡政放權”，將大量事權下放給縣，通過一系列放權，海南縣域經濟的發展活力得到了顯著增強（見表3）。

2. 激發了縣域經濟活力，財政收入大大增加

省政府先后多次向市縣下放了一批具有實際意義的權力，這極大地提高了縣域經濟發展的活力，縣域經濟增速明顯加快，呈現出前所未有的增長態勢。以海南省儋州為例，從2009年以來，獲得多項下放的權力后，縣級財政收入一路攀升，從2009-2013年4年間地方財政收入從3.38億元增加到28.44億元[4]。

3.行政成本大幅降低，辦事效率得到提高

省直管縣使政府事權下放以后，過去復雜的行政審批手續化繁為簡，政府的工作效率得到提高，百姓得到了真正的實惠。通過下放事權，縣政府擁有更大的自主權，極大地調動了縣政府的積極性，一大批地方項目得以快速落地。

（二）“省直管縣”改革的效應分析——以浙江為例

1.“浙江模式”基本做法

浙江省內各市縣具有發展速度快、實力雄厚、經濟繁榮等特點，占據著大量的全國百強縣。“浙江模式”主要以擴大縣的經濟管理權限為主，即擴權強縣。

一是推行財政體制改革。浙江省的財政“省直管縣”體制改革主要是省政府直接管理縣級政府的財稅考核和上繳，地級市不再管理縣級市的財稅預算和收支，縣級市也不向地級市上繳財稅收入。浙江省民營經濟的繁榮發展很大程度上就是得益于此。

二是經濟管理權能放則放。浙江省堅持“能放則放”原則先后進行了五輪擴權改革，旨在擴大縣級政府的管理權限和強化自主發展的積極性，推進縣域經濟發展[5]，具體內容（見表4）。

2.“浙江模式”改革成效

浙江在2002-2005年連續4年間全國百強縣總數第一（見圖1）。浙江財政“省直管縣”取得的成效對全國“省直管縣”發揮了示范作用[6]。

一是改革省級財政體制，調動了市縣積極性。浙江在財稅體制劃分上堅持“能放則放，收入下沉”的原則，將大量屬于省政府或市級政府的預算收入下劃給縣，通過分稅制與市縣實行收入共享。這樣，通過完善省對市縣的財政體制，既保證了省級財政的穩定增長，又調動了縣級政府發展的積極性。

二是推進完善轉移支付制度，促進了區域均衡發展。浙江在推行財政“省直管縣”體制的過程中，為協調全省各區域平衡發展，創新了轉移支付制度，其中包括按縣域面積、人口、人均收入等因素建立均衡性轉移支付、農村稅減免轉移支付等政策性轉移支付，各種專項轉移支付、特別性轉移支付等。

三是堅持擴權強縣改革，提高了行政管理效率。為確保財政“省直管縣”體制的實施，浙江先后進行了五輪“擴權強縣”改革，規定按省管干部的標準任免縣級主要領導，出臺扶持欠發達地區的傾斜和優惠政策，積極調動欠發達地區發展的積極性，促進了縣域經濟的發展。

四、推進“省直管縣”體制改革，協調城鄉一體化發展

統籌城鄉發展是實施“省直管縣”體制改革的根本目標。要打破城鄉二元制度，建立城鄉一體化的發展機制，可以依托推進財政“省直管縣”體制改革，保障縣級政府履行基本公共服務職能的財力需求，通過行政省直管縣改革，實現城鄉土地、戶籍、基本公共服務等基本制度的統一。同時，強化省級政府對城鄉資源的統籌利用，促進城市的財政、金融、人才、科技、管理等生產要素向農村流動，推動農業發展方式轉變，形成市域與縣域城鎮協調發展的格局，推進城鎮化進程，形成“城市支持農村”的長效機制。

（一）穩步推進改革，理順省市縣之間的事權關系

各地要考慮周詳，全面權衡，分類指導，采取“逐步擴權，穩步推進”的模式，漸進實施“省直管縣”體制改革。省政府要加大縣級政府的自主發展權，重新認識和定位市縣關系，讓市縣在競爭中尋求各自的發展空間，在國家的戰略框架下相互合作、共同發展。市縣兩級政府應當共同承擔市縣范圍內的社會公共事務，省級政府應允許市級財政逐步退出縣域范圍，轉而由縣級財政來保障[7]。

（二）加快政府職能轉變，完善相關配套措施

“省直管縣”后，地級市政府與縣級政府不再是上級與下級的行政隸屬關系，地級市不再管轄所轄各縣，部分政府職能和相關措施需要轉變或完善。要加強干部隊伍的培訓學習，在改革取得實效的時候應該果斷立法，實現剛性約束，大膽任用具備改革創新意識、穩重高效，支持“省直管縣”體制改革的干部到試點縣推動試點的進程。隨著擴權強縣，尤其是財政上“省直管縣”的持續推進，縣域內城鎮化發展的期望越來越強烈，可考慮通過加強縣域中心城鎮建設、增設縣級市來適應農村剩余勞動力的轉移需要，實現城鄉統籌發展。

（三）中央政府做好頂層制度設計和戰略規劃

“省直管縣”體制改革是黨中央、國務院根據我國社會主義市場經濟的發展水平及當代行政管理的發展趨勢而做出的重大決策，這不僅有利于完善財稅體制、轉變政府職能，減少行政層級，還有利于進一步統籌城鄉發展，建成全面小康社會。當前，大陸各省區基本上都開展了“省直管縣”的相關試點工作，取得了不少經驗。隨著改革試點的日趨成熟，“省直管縣”體制的整體綜合改革勢在必行，下一步，全國范圍的綜合改革還需要中央政府總結試點經驗，進一步做好頂層設計和戰略規劃，減少區域內部消耗和競爭，推進“省直管縣”體制改革。

（四）權力統一配置，加強監督

“省直管縣”體制改革有時候會忽視權限下放要適度、有序的基本要求，過于放任了縣級政府的“要權”沖動，往往對縣級一把手采取干部高配，旨在加強縣級政府的話語權，加上擴權放權，縣級政府的權力空前膨脹。因此，要明確高配領導的權力和責任，讓其能貫徹落實省級的改革試點工作，利用智慧處理好省與縣、市與縣之間的關系；要形成一套主要領導與基層干部的溝通交流機制，以強化改革進程，鞏固改革成果；要對高配領導及擴權縣加強監督，確保改革措施落實到位、及時協調解決出現的問題、處理好改革與穩定的關系等方面問題。

五、結論

“省直管縣”體制改革就是將地方行政管理層級由原來的“省——市——縣”轉變為“省——市和省——縣”，由過去的市代替省管轄縣，改革實現省直接到縣的管理，最終實現市、縣分治的改革過程。“省直管縣”體制改革具有幾大明顯優勢：首先，財政放權能調動縣域經濟發展活力；其次，通過扶持加快縣域城鎮的發展，有利于創新城鄉一體化發展模式；最后，充分激發縣域經濟的增長后勁，為全面建成小康社會添加新的增長點。此外，“省直管縣”體制改革也可以深化經濟區與行政區的新融合，為省級政府更好地統籌協調城鎮化注入動力。

總之，現行的“市管縣”體制阻礙了社會經濟的發展，難以實現城市支持農村、城鄉協調發展的目標。但在一些區域仍是不可或缺的管理體制，要根據實際，借鑒“省直管縣”體制改革試點地區的經驗，尤其是浙江省財政體制改革的經驗，分區、分步完善“省直管縣”體制改革的路徑，堅持實事求是、全面統籌的思路，穩步推進“省直管縣”體制改革。在城鎮化快速發展的大背景下，加快推進“省直管縣”改革，建立適應城鎮化與城鄉一體化要求的行政體制，日益成為發展方式轉變的重大任務。為此，按照城鎮化發展的要求推進“省直管縣”體制改革必須認清新形勢新任務，與轉變政府職能相結合，突破行政區劃，統籌安排行政管理體制，才能夠真正實現城鄉一體化發展的預期目標。

參考文獻：

[1]薩茹拉.城鄉二元結構、三農問題與城鎮化關系研究[J].財經理論研究，2013（6）：45-46.

[2]李梅.城鄉二元結構下我國城鎮化發展道路的選擇[J].城鄉建設，2015（10）：1-2.

[3]朱柏銘.浙江省直管縣財政體制創新研究[J].地方財政研究，2010（3）：10.

[4]譚麗琳.省直管市縣：一個省的探索[N].海南日報，2009-10-15（10）.

[5]鄒惠艷，傅光明.推行省直管縣財政體制芻論[J].現代經濟探討，2006（11）：8.

[6]張占斌.政府層級改革與省直管縣實現路徑研究[J].經濟與管理研究，2007（4）：12-13.

[7]文偉楊，劉玉蘭.新型城鎮化背景下公共財政改革新思路[J]宏觀經濟，2014（3）：2-3.