中國古代地方行政制度沿革

廣東 曾凡亮

中國古代地方行政制度沿革

廣東 曾凡亮

中國古代地方行政制度的演變，關系到中國古代中央與地方關系的演變，是中國古代史的重要知識點，也是近年來高考歷史經常考查的問題。但高中教材對這一問題介紹得不夠詳細，致使許多同學遇到此類問題時常常不知所措。因此，我將在這里簡要回顧中國古代地方制度的沿革，幫助同學們掌握相關知識點，更好地突破這一難點。

先秦時代，中國地方行政制度主要是實施分封制。在這一制度下，中央與地方的關系主要靠血緣來聯系，中央對地方并無絕對權威，地方自主性很大。這種地方制度適應了當時落后生產力的要求。但是，當中央勢力衰落時，地方就會尾大不掉，發展成為事實獨立的割據勢力，造成戰亂的局面。

秦漢時期。秦朝發展并確立了春秋時期開始萌芽的郡縣制度。地方分為郡縣兩級，由官僚而非貴族出任地方長官，直接聽命于中央并不得世襲。這樣的制度，有利于加強中央集權，削弱地方割據勢力，故而雖然日后中國地方行政制度多有變化，但郡縣制的內核則一直延續下來。西漢初年，劉邦在削除了異姓諸侯國之后，又以為秦之所以迅速滅亡，在于其不行分封，一旦危亂，就沒有親戚子弟前來幫忙。故而劉邦大封同姓諸侯，實行郡國并行制。在諸侯國勢力最盛的時候，中央直轄地區只占全國的三分之一左右。之后，漢景帝聽取大臣晁錯的建議，實行削藩，吳王劉濞等趁機以此為借口發動“七國之亂”。西漢中央政府鎮壓“七國之亂”后，趁機將諸侯的大部分權力收回。漢武帝時，又推行“推恩令”等，削弱諸侯。漢武帝后，諸侯國實際與郡縣無異。漢武帝時，為加強對地方控制，又將天下分為十三州部，派刺史巡查地方，監督官吏，打擊豪強。刺史官雖小，但因其代表中央檢查地方，故而權力很大。慢慢地，刺史開始侵奪地方官僚的權力，州也由監察區逐步演變為行政區。到了東漢末年，州正式成為一級地方行政單位，形成州—郡—縣三級制。在東漢末年，中央勢力衰落，地方豪強勢力強大，這種變化事實上加劇了地方割據勢力的形成。

魏晉南北朝時期。西晉時期，晉武帝司馬懿認為自己之所以能夠順利奪取曹魏的政權，是因為曹魏猜忌宗室，以致皇帝孤立無援所致。故而其又大肆分封宗室，宗室貴族擁有很大權力。晉武帝死后，繼位的晉惠帝智力低下，難以掌控朝局，外戚和宗室勢力趁機爭奪政權，造成了“八王之亂”。在統治階級內亂之際，曹魏以來內遷的少數民族（五胡，即匈奴、鮮卑、羯、氐、羌）趁機叛亂，最終形成了五胡十六國和南北朝對立的局面。在這一階段，地方勢力上升，中央勢力下降，地方州郡一級的行政單位急劇增加，達到了“十羊九牧”的程度。

隋唐時期。隋朝統一后，廢除郡一級行政單位，對州進行省并，實行州縣二級制，減少了行政開支。唐朝建立后，實行道、州、縣三級制。其中，道在早期是監察區，后來逐漸演變為一級行政區。唐朝早中期，為了適應對外用兵的需要，在邊境地區設立了統領軍隊的節度使。到了唐中期，節度使開始獲得人事權和財政權，逐漸演變為邊境地方行政長官。其中，唐玄宗寵臣安祿山一人就兼任了三個節度使，最終釀成了安史之亂。安史之亂后，原本設在邊境地區的節度使開始向內地擴展，形成藩鎮割據，最終成為唐朝滅亡的重要原因之一。

宋代。宋朝統治者鑒于唐末藩鎮割據和五代十國混戰的歷史教訓，著力加強中央集權，削弱地方勢力。在地方行政制度上，規定地方長官由文官出任，防止武將割據。地方為路—州—縣三級制。其中，為了防止地方勢力坐大，在路一級不設最高長官，而是根據事務的需要分工設職，主要的官職有轉運使（負責財政，將地方賦稅轉運中央），提刑使（負責司法），安撫使（負責軍事）等。地方財賦除少數外，大部分要轉運中央。地方廂軍中強壯者升入禁軍，弱小者留廂軍。宋代強干弱枝的做法，使得中央在對地方的關系上居于絕對優勢地位。但也造成地方上貧弱不堪，無力抵御外辱的嚴重后果。如2014年北京高考歷史第14題：

唐末五代，中央集權大為削弱，扭轉這一局面，宋初采取的重要措施之一是 ( )

A.文官任知州 B.設三司使

C.設樞密院 D.施行將兵法

我們在充分了解了北宋的地方行政制度后，很容易得出答案為A。

元代。元代在地方上實行行省制，為行省—路—州（府）—縣四級制。行省，即行中書省的簡稱。原為元朝為征戰之便，由中書省向地方派出的臨時行政機構，后來固定下來成為正式的地方行政機構。行省制對于管理元朝龐大的疆域起到了積極作用，加強了元朝的中央集權。此外，元朝除了在各級行政單位上設立長官外，還專門設置了由蒙古人（少數為色目人）擔任的達魯花赤為監臨官，掌握實權。

明清。明太祖朱元璋為加強中央集權，削弱地方勢力。在廢除中書省和宰相后，又宣布在地方上廢除行省制，改設三司，分別為布政使司（管民政，行省的繼承者），按察使司（管司法監察）和都指揮使司（管軍事），習慣上仍稱為省。為布政使司（俗稱省）—府（州）—縣三級制。但是地方分權過甚，一旦地方有事，往往有指揮不靈的弊端。故而明政府后來又派出臨時性的巡撫、總督來監臨地方，協調各種事務。后來，總督、巡撫的派出逐漸常態化，布政使、按察使地位下降。但明一代，督撫始終不是正式地方長官，轄區也不固定。2016年全國新課標卷文綜Ⅰ第27題就涉及明代的地方行政制度：

明初廢行省，地方分設三司，分別掌管一地民政與財政、司法、軍事，直屬六部。明中葉以后，皇帝臨時派遣的巡撫逐漸演變為三司之上的地方最高行政長官。這一變化有助于 （ ）

A.擴大地方行政權力

B.提高地方行政效率

C.削弱六部的權限

D.緩解中央與地方的對立

我們只要理解到督撫的出現是為了解決地方指揮不靈的問題，很容易就能得出答案為B。到了清代，督撫正式成為地方長官，有了固定的轄區，布政使和按察使成為督撫的屬官。一般而言，總督管一省乃至二三省的軍政事務，偏向軍務，巡撫總管一省軍政事務，偏向民政。一省之中往往督撫并存。在實際政治生活中，總督的品級權力略高于巡撫。但督撫都是地方最高長官，并不是從屬關系。清廷通過督撫之間的斗爭制衡，加強了對地方的控制，加強了中央集權。清朝的地方行政體系是省—道—府（直隸州）—縣（散州）四級制。在少數民族地區，則有將軍轄區（東北、新疆和外蒙古）、盟旗制度（蒙古地區）、辦事大臣轄區（駐拉薩辦事大臣和駐西寧辦事大臣）等。

明了了中國古代地方行政制度的沿革后，我們再來看2014年山東文綜第14題：

自秦漢至明清，中國古代行政區劃經歷了由郡縣兩級制到州郡縣三級制再到省道府縣四級制的演變，這體現了 （ ）

A.中樞權力體系日趨完備

B.中央對地方控制的加強

C.各地經濟聯系日益密切

D.經濟發展區域化程度提高

顯然中國古代地方行政制度演進的總體方向是與中央集權加強的過程相適應的。因而此題選B。

（作者單位：廣東省惠州市第一中學高中部）