基于創(chuàng)新公共財(cái)政管理視角下高校與地方資源共享發(fā)展的探索

李建林+++黃蕾+陳劍

摘要：我國(guó)是一個(gè)幅員遼闊、資源豐富的國(guó)家，但同時(shí)國(guó)家的資源也是有限的，尤其是公共資源的取得更是來(lái)之不易。因此，政府在配置高校與地方共享項(xiàng)目時(shí)就必須深入研究如何最優(yōu)分配、如何以最少投入獲最大產(chǎn)出和如何有效的實(shí)施管理等問(wèn)題。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和教育改革新常態(tài)下，建設(shè)節(jié)約型社會(huì)和建設(shè)低碳校園，探索高校與地方資源共享發(fā)展有著重要意義。

關(guān)鍵詞：公共財(cái)政管理 高校與地方資源共享 建設(shè)節(jié)約型社會(huì)和低碳校園

基金項(xiàng)目：桂林旅游學(xué)院教改項(xiàng)目《“系處共建”、資源共享型會(huì)計(jì)實(shí)訓(xùn)模式構(gòu)建與研究》，編號(hào)JG16B103，階段性研究成果

一、公共財(cái)政部門在資源共享分配、管理和資產(chǎn)歸屬中存在的突出問(wèn)題及主要原因

（一）存在的主要問(wèn)題

事業(yè)行政單位肩負(fù)著行使國(guó)家權(quán)力、管理國(guó)家事務(wù)的重任，而作為對(duì)事業(yè)行政單位的資金籌集、分配和使用實(shí)施、組織、調(diào)控等則是做好事業(yè)行政業(yè)務(wù)工作的重要物質(zhì)保障。高校與地方資源共享是事業(yè)行政支出的一個(gè)組成部分。雖然在財(cái)政預(yù)算體制下已有一些經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，但仍然存在一些問(wèn)題：

（二）誰(shuí)投資的問(wèn)題

高校與地方資源共享項(xiàng)目建設(shè)首先涉及到資金保障的問(wèn)題。按照預(yù)算法一級(jí)財(cái)政一級(jí)事權(quán)的規(guī)定，財(cái)政撥款是按照財(cái)務(wù)管理體制進(jìn)行經(jīng)費(fèi)劃撥的。由于高校的體制各異，有的高校是部屬高校，有的是省部共建高校，有的是省（區(qū)）直屬高校，有的是省（區(qū)）市共建高校，體制不同其財(cái)政撥款渠道也不同。對(duì)于同級(jí)財(cái)政的高校來(lái)說(shuō)，投入不存在爭(zhēng)議。但對(duì)于與所在地的地方政府不同級(jí)別的高校來(lái)說(shuō)，雖然共享項(xiàng)目的資產(chǎn)均為國(guó)有資產(chǎn)屬于國(guó)家所有，但由于不屬于其支持范圍，因此地方政府一般不會(huì)考慮將共享項(xiàng)目需要的資金納入預(yù)算盤(pán)子。因此，如何明確高校與地方資源共享項(xiàng)目的投入關(guān)系，這是財(cái)政分配面臨的一大難題。

（三）誰(shuí)負(fù)責(zé)的問(wèn)題

實(shí)施高校與地方資源共享的目的實(shí)際上就是要少花錢多辦事、辦好事辦實(shí)事。但由于體制上的原因，這樣的好事由誰(shuí)來(lái)牽頭，由誰(shuí)來(lái)執(zhí)行，由誰(shuí)來(lái)貫徹落實(shí)是決策部門面臨的又一大難題。從整體來(lái)看，高校與地方資源共享項(xiàng)目建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)工程，也是一個(gè)持續(xù)改進(jìn)的過(guò)程，不但涉及規(guī)劃如何布局、共享領(lǐng)域如何確定，而且還涉及到由誰(shuí)申報(bào)、由誰(shuí)審批、由誰(shuí)使用、由誰(shuí)管護(hù)、產(chǎn)權(quán)歸誰(shuí)的問(wèn)題。而我國(guó)目前在實(shí)施高校與地方資源共享方面仍然未有完善制度和操作規(guī)程。政府、高校之間對(duì)資源共享項(xiàng)目缺乏規(guī)劃措施、財(cái)政措施、投資措施、管護(hù)措施和監(jiān)管制度。責(zé)任主體不明確，很大程序上制約了此項(xiàng)工作的推進(jìn)。

（四）誰(shuí)考核的問(wèn)題

按照國(guó)有資產(chǎn)保值增值以及資本收益最大化和可持續(xù)發(fā)展的要求，高校與地方政府資源共享項(xiàng)目必須實(shí)施財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)。而目前，由于隸屬關(guān)系不同，財(cái)政投入資金建設(shè)后，其很少會(huì)有部門對(duì)項(xiàng)目的預(yù)期產(chǎn)出、預(yù)期效果進(jìn)行評(píng)價(jià)?？己酥黧w不明確，管理成效難以體現(xiàn)。

（五）主要影響因素

實(shí)現(xiàn)高校與地方資源共享，無(wú)論是投入主體、責(zé)任主體、還是評(píng)價(jià)主體問(wèn)題，歸根到底受以下主要因素影響：

1、地方財(cái)力影響

高校的類型十分復(fù)雜，不同類型的高校其財(cái)務(wù)管理體制不同。教育部直屬高校由財(cái)政部與教育部直接撥款，省部共建高校部分經(jīng)費(fèi)由財(cái)政部與教育部直接撥款、部分由省級(jí)財(cái)政和省教育廳撥款；省（區(qū)）本級(jí)高校由財(cái)政廳與教育廳直接撥款；?。▍^(qū)）市共建以市為主的高校主要由市財(cái)政撥款，省（區(qū)）部分通過(guò)追加的形式將款項(xiàng)下達(dá)到地方財(cái)政；而民辦類高校主要通過(guò)收取學(xué)費(fèi)籌集資金，國(guó)家給予部分學(xué)費(fèi)補(bǔ)償。越基層高校，辦學(xué)經(jīng)費(fèi)越少，辦學(xué)條件越差。因此，實(shí)施高校與地方資源共享，歸根到底還要看地方的經(jīng)濟(jì)實(shí)力。

2、垂直管理影響

由于垂直管理行政體制的影響，高校與地方政府在行政事務(wù)上基本上沒(méi)有溝通或很少溝通。加上傳統(tǒng)觀念上的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，導(dǎo)致長(zhǎng)期以來(lái)高校與地方政府各自為政，各司其責(zé)。在“不越權(quán)、不越位”的觀念影響下，實(shí)施高校與地方資源共享恐怕沒(méi)有那么容易。

二、公共財(cái)政管理下高校與地方共享有效需求的資源契合度

任何管理活動(dòng)都是以提高效率為宗旨的，財(cái)政管理也是如此，其目的是提高財(cái)政效率。要實(shí)現(xiàn)高校與地方資源共享的有效需求，必須要研究雙方的契合度。本文從投資項(xiàng)目的性質(zhì)和規(guī)模角度建議作如下思考：

（一）科學(xué)謀劃，協(xié)調(diào)平衡

資源配置上，一方面，政府在選擇公共產(chǎn)品投入預(yù)算時(shí)，應(yīng)引入成本核算原則，期望以最少的支出取得最大的效果，使其能夠在總量財(cái)力資源的范圍內(nèi)，靈活地調(diào)度和使用財(cái)力資源；另一方面在項(xiàng)目實(shí)施建設(shè)和管理上，要加強(qiáng)內(nèi)部控制，通過(guò)對(duì)資源的集約利用，最大限度地發(fā)揮政府的調(diào)控職能；同時(shí)地方發(fā)展改革委員會(huì)要在考慮制定各時(shí)段發(fā)展規(guī)劃時(shí)，綜合考慮高校醫(yī)療、衛(wèi)生、體育和教育資源的設(shè)置。做到科學(xué)謀劃，協(xié)調(diào)平衡，因地制宜、合理布局，共同推動(dòng)地方與高校的發(fā)展。

（二）共性項(xiàng)目，重點(diǎn)傾斜

在資源分配機(jī)制上，要努力找到地方與高校資源共享的契合度，要對(duì)共性項(xiàng)目重點(diǎn)傾斜，做到有可為有可不為。地方政府在分配資源時(shí)要在文體會(huì)展設(shè)施建設(shè)、公共衛(wèi)生與醫(yī)療建設(shè)等共性項(xiàng)目（包括：體育館、音樂(lè)廳、大劇院等大型文體設(shè)施建設(shè)、會(huì)展中心建設(shè)、公共體育活動(dòng)設(shè)施建設(shè)、學(xué)校衛(wèi)生所（室）、園林綠化等）做優(yōu)先考慮。同時(shí)明確地方職能部門和高校的責(zé)任，要求文體會(huì)展設(shè)施建設(shè)的建筑方案包括外形設(shè)計(jì)、功能性質(zhì)、維護(hù)成本、造價(jià)等由建設(shè)主管部門負(fù)責(zé)；征地工作由國(guó)土部門和土地交易中心負(fù)責(zé)；地上附屬物的拆遷由項(xiàng)目所在的高校負(fù)責(zé)；投資建設(shè)資金的籌集由地方財(cái)政負(fù)責(zé)。學(xué)校衛(wèi)生所（室）建設(shè)要逐步納入地方醫(yī)療機(jī)構(gòu)設(shè)置規(guī)劃。地方政府要結(jié)合城市創(chuàng)建國(guó)家森林城市綠化實(shí)施工作，將高校園林綠化建設(shè)項(xiàng)目納入創(chuàng)森范圍，多渠道籌集資金。

（三）健全制度，規(guī)范管理

學(xué)校在國(guó)有資產(chǎn)管理和使用上，要進(jìn)一步健全制度、規(guī)范管理，科學(xué)統(tǒng)籌教育資源，特別要在大型設(shè)備、圖書(shū)文獻(xiàn)、后勤服務(wù)、技術(shù)服務(wù)等領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的共享共用，避免教育資源的浪費(fèi)和重復(fù)投入，確保國(guó)有資產(chǎn)不浪費(fèi)、不流失；同時(shí)要積極利用高校資源開(kāi)展校校合作、校企合作、校所合作和校地合作等，實(shí)現(xiàn)對(duì)資產(chǎn)的有效管理，為高?？缭桨l(fā)展發(fā)揮更多的作用。

三、創(chuàng)新高校與地方政府資源共享的長(zhǎng)效機(jī)制，使公共財(cái)政管理下的資源在高校與地方使用者之間達(dá)到相互利用，以提高財(cái)政資金的使用效果，實(shí)現(xiàn)公共資源節(jié)約

共財(cái)政管理下高校與地方資源共享是財(cái)政體制改革的一個(gè)重要方面。《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》對(duì)深化財(cái)稅體制改革提出了明確要求，財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學(xué)的財(cái)稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的制度保證。必須完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負(fù)、透明預(yù)算、提高效率、建立現(xiàn)代財(cái)政制度，發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性。處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。

（一）創(chuàng)新財(cái)政管理理念，改革原有的財(cái)政分配方式，提高財(cái)政對(duì)資源高校與地方資源運(yùn)作的效率

資源如何共享才算科學(xué)，以什么樣的方式共享既能節(jié)省投資又節(jié)約管護(hù)費(fèi)用，還能使其持續(xù)性地發(fā)揮作用，而決策的關(guān)鍵必須堅(jiān)持效率優(yōu)先的原則。要實(shí)現(xiàn)效率優(yōu)先的原則，首先要做好以下幾個(gè)方面的工作：一要確定項(xiàng)目建設(shè)目標(biāo)。政府部門要根據(jù)資源分配的職能定位科學(xué)篩選和確定共享項(xiàng)目的建設(shè)目標(biāo)，并在確定共享項(xiàng)目建設(shè)目標(biāo)的基礎(chǔ)上制定出科學(xué)的資源共享規(guī)劃、實(shí)施方案。二要做好成本效益分析。財(cái)政部門要在安排支出之前預(yù)測(cè)和比較各個(gè)支出方案可能產(chǎn)生的社會(huì)效益和可能發(fā)生的社會(huì)成本，并在成本效益分析的基礎(chǔ)上作出合理的選擇和安排。特別要針對(duì)政府確定的建設(shè)目標(biāo)，按照“成本—效益”分析法的思路，提出若干實(shí)現(xiàn)建設(shè)目標(biāo)的方案，詳細(xì)列出各種方案的全部預(yù)期成本和全部預(yù)期收益，通過(guò)分析比較各自個(gè)方案的凈社會(huì)效益，選擇出最優(yōu)的政府投資項(xiàng)目方案。

（二）積極探索建立共享項(xiàng)目運(yùn)行管護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制，保證政府與高校共享項(xiàng)目工程長(zhǎng)久發(fā)揮效益

如何實(shí)現(xiàn)政府性資金與職能部門資產(chǎn)、資本和資源的統(tǒng)籌和融合，使公共產(chǎn)品的產(chǎn)出最大化，必須建立共享項(xiàng)目運(yùn)行管護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制。要鼓勵(lì)通過(guò)多形式、多渠道籌集共享項(xiàng)目建設(shè)和管護(hù)資金，建立多元化投入機(jī)制。一要明確籌資渠道。在項(xiàng)目建設(shè)的前期，將出資比例進(jìn)行明確，同時(shí)管護(hù)費(fèi)用列入項(xiàng)目預(yù)算計(jì)劃，充分運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制，按照“誰(shuí)受益、誰(shuí)管護(hù)”的原則落實(shí)相應(yīng)資金。二要嚴(yán)格驗(yàn)收程序。共享項(xiàng)目工程的實(shí)施或完工，在驗(yàn)收環(huán)節(jié)上要嚴(yán)格履行和程序規(guī)范，不能在某個(gè)環(huán)節(jié)中或有關(guān)人員中因關(guān)系而“放行通過(guò)”。三要規(guī)范移交手續(xù)。共享項(xiàng)目工程的前期、實(shí)施或完工，各種手續(xù)的出具、移交要規(guī)范，即手續(xù)齊全，不能隱瞞或者遺漏。

（三）通過(guò)建立共享共用平臺(tái)、創(chuàng)新管理體制等一系列措施，促進(jìn)系統(tǒng)內(nèi)部各單位的資源整合，提高存量資產(chǎn)利用率

一要充分利用推進(jìn)“金財(cái)工程”的契機(jī)，積極推動(dòng)事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理信息化，努力實(shí)現(xiàn)財(cái)政部門與主管部門、資產(chǎn)占有單位對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的動(dòng)態(tài)監(jiān)管，從而使資產(chǎn)管理部門和使用部門能及時(shí)、有效、全面地獲取資產(chǎn)的相關(guān)信息。二要充分挖掘資源，創(chuàng)新?tīng)I(yíng)運(yùn)理念，實(shí)現(xiàn)多方共贏。在促進(jìn)部門、系統(tǒng)內(nèi)部的資源共享共用的同時(shí)，深入挖掘現(xiàn)有存量資產(chǎn)的價(jià)值，特別是要注重高校與政府各職能部門之間的資源整合，因地制宜采取多種手段，充分發(fā)揮資產(chǎn)的自身優(yōu)勢(shì)，從而有效地盤(pán)活了大量閑置資產(chǎn)，提高資產(chǎn)的利用率。

（四）開(kāi)展高校與地方資源共享項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)，確保財(cái)政管理有效實(shí)現(xiàn)

績(jī)效是效率和效能的總和。其中效率是對(duì)投入與產(chǎn)出比率的測(cè)量，而效能則是將實(shí)際成果與原定的預(yù)期成果之間的比較。開(kāi)展高校與地方資源共享項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)是促進(jìn)提高資產(chǎn)回報(bào)水平的重要環(huán)節(jié)。其評(píng)價(jià)指標(biāo)主要包括：項(xiàng)目實(shí)施的戰(zhàn)略性評(píng)價(jià)；資源配置的合理性評(píng)價(jià)；項(xiàng)目成本效益評(píng)價(jià)；項(xiàng)目建成的社會(huì)影響及貢獻(xiàn)等四個(gè)方面的指標(biāo)。

一是項(xiàng)目實(shí)施的戰(zhàn)略管理評(píng)價(jià)主要包括：資源共享規(guī)劃是否具有科學(xué)性，市民對(duì)資源共享規(guī)劃的認(rèn)知度，實(shí)施規(guī)劃的保障措施、執(zhí)行力實(shí)施效果等方面的情況。

二是資源配置的合理性評(píng)價(jià)主要包括：政府財(cái)政投入支持的項(xiàng)目是否屬于國(guó)家公共產(chǎn)品的性質(zhì)，是否符合國(guó)家的發(fā)展政策和優(yōu)先發(fā)展的重點(diǎn)，項(xiàng)目的產(chǎn)出是否與當(dāng)前地方與高校發(fā)展需求相符，有無(wú)違犯國(guó)家規(guī)定的現(xiàn)象。

三是項(xiàng)目成本效益評(píng)價(jià)主要包括：共享項(xiàng)目責(zé)任單位是否按照計(jì)劃時(shí)間開(kāi)工，項(xiàng)目實(shí)際與預(yù)期的實(shí)施周期相符程度怎樣；是否按照計(jì)劃的資金預(yù)算實(shí)施，有無(wú)超預(yù)算的現(xiàn)象；項(xiàng)目是否按照規(guī)定進(jìn)行使用、保養(yǎng)和維護(hù)，利用的情況如何，有無(wú)重大決策失誤；項(xiàng)目是否實(shí)現(xiàn)了所有的預(yù)期產(chǎn)出，項(xiàng)目完工后是否達(dá)到了預(yù)期的經(jīng)濟(jì)收益等方面的措施和成效。

四是社會(huì)影響和貢獻(xiàn)評(píng)價(jià)主要反映政府在實(shí)施高校與地方資源共享項(xiàng)目所采取的各項(xiàng)管理措施和管理成效。主要包括：政府實(shí)施高校與地方資源共享后對(duì)高校服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響和帶動(dòng)力如何，社會(huì)公眾的認(rèn)可度怎樣，是否持續(xù)發(fā)揮作用，是否具有借鑒和指導(dǎo)意義；共享項(xiàng)目中在資源節(jié)約、環(huán)境保護(hù)以及和諧社會(huì)建設(shè)等方面的貢獻(xiàn)程度和社會(huì)責(zé)任的履行情況。

四、結(jié)束語(yǔ)

高校與地方政府資源共享在實(shí)踐上是可行的，在制度上有可以有借鑒的先例的。高校與地方政府資源共享的推行將有利于實(shí)現(xiàn)高校國(guó)有資產(chǎn)的層次化和集中化管理，簡(jiǎn)化國(guó)有資產(chǎn)共建共享管理工作流程，有效提高國(guó)有資產(chǎn)管理效率，同時(shí)大大降低管理成本，減少財(cái)政開(kāi)支；有利于有效降低或消除高校國(guó)有資產(chǎn)管理共建共享過(guò)程中的非客觀因素影響，保證國(guó)有資產(chǎn)管理共建共享的流程化、科學(xué)化、規(guī)范化；有利于加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)共建共享的管理和監(jiān)控，及時(shí)發(fā)現(xiàn)閑置或浪費(fèi)國(guó)有資產(chǎn)，促進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)共建共享的重組或調(diào)配，優(yōu)化國(guó)有資產(chǎn)共建共享配置和分布，保證國(guó)有資產(chǎn)共建共享的保值增值。

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