縣級城市重點建設工程項目檔案管理的困境與出路
——以龍泉市為例

莊承香

（龍泉市城市建設投資開發有限公司）

城市重點建設工程檔案是工程建設的真實記錄，它記載和反映了建設工程各個環節的內在聯系和本質規律，是傳承城市人類文明的載體，也是建設項目投產后運行、改建、擴建、維護和管理等工作的重要依據。近年來，隨著城市建設步伐的加快，城市建設工程逐年增多。為加強建設工程檔案管理，國家和地方出臺了城建檔案管理的法律、法規和規章，龍泉市城建檔案室也開展了一系列的宣傳、指導等工作。但由于種種原因，龍泉市的重點建設工程檔案的歸檔現狀不容樂觀。如何加強縣級城市重點建設工程檔案的管理，是城建檔案工作者肩負的一項歷史責任。下面本人結合多年的城建檔案工作經驗，進行闡述。

一、城市重點建設工程及其檔案的主要特點

（一）城市重點建設工程的主要特點

城市重點建設工程的特征如下：一是建設規模大，投資大，且多以國家投資為主，如公用事業工程、市政道路橋梁工程等。二是工期長，工期要求準確，且工程意義重大。一項工程的建設周期，少則一年，多則幾年，且很多重點建設工程要求在某個具體的重大事件或重大節日前完工。如龍泉市東大橋重建工程，2011年8月1日開工，于2012年10月1日通車。三是參建單位多，涉及專業廣。以市政道路工程為例，僅地下管線就包含供水、排水、燃氣、熱力、電力、通訊、電信、電視光纜等，地面工程包括路基、路面、綠化、亮化等專業工程。四是備受各級政府領導重視與關注。很多重點建設工程屬于政府領導的“形象工程”“政績工程”或為百姓辦實事的“民生工程”，建設工程的建設在一定時期內對于提升政府形象，完善城市公共設施，提高百姓生活質量，推動當地經濟發展具有現實意義。如2011年的龍泉市人民醫院遷建工程，是浙江省的重點建設工程，于2010年10月1日開工、2015年9月竣工，總投資 2.3988個億，參建單位涉及建設、勘察、設計、監理及施工等30余家單位。

（二）重點建設工程檔案的特點

重點建設工程檔案是一條重要的信息鏈，貫穿建設工程的提出、調研、可行性研究、評估決策、勘察、設計、施工、竣工、試運行等各個環節，是整個工程建設活動的真實反映。有以下幾個特點：一是檔案數量多、保存價值高。一般的重點建設工程規模大，形成的檔案數量多。而一些重點建設工程在建設過程中采用的先進工藝，技術含量高，組織管理周密，使得檔案具有很高的利用價值，它不僅對工程現階段及將來的管理和利用有重要意義，而且對其他地區興建相同類型的建設項目，具有很大的參考價值。二是涉及工作面廣。它從形成、積累、整理、審核到移交，需要建設、監理、施工等所有參建單位共同完成，而不是建設單位或者施工單位單方面能夠完成，只有協調配合，才能保證檔案資料的完整、準確、系統。三是形成時間長。重點建設工程建設工期長，在建設過程中各種文件材料的形成、積累、歸檔的時間也相應較長。四是門類繁多，涉及的學科和專業技術面廣。涉及勘察、地質、水文、測繪、環保、氣象、地震、設計、消防、建設施工、設備、安裝等不同專業，是專業技術人員智慧和勞動的結晶。

二、當前縣級城市重點建設工程檔案管理存在的主要問題

目前，龍泉市重點建設工程檔案管理良好，建設單位能夠確定檔案分管領導，安排具體人員負責收集、保管、利用等日常檔案管理，并能投入一定經費，配置檔案裝具，使建設過程中形成的工程資料做到集中統一管理。然而，由于重點建設工程是各級政府計劃投資的重點，工期緊，任務重，能夠引起相關部門高度重視、列入重點環節的只在建設、設計、施工、監督上，而為了搶速度、趕工期，也有不少建設單位領導對工程檔案的收集、整理、歸檔管理等不夠重視，導致建設工程檔案管理滯后，使建設工程完工后，檔案達不到歸檔要求，嚴重影響檔案歸檔率。

（一）檔案意識薄弱，管理制度不健全

當前，許多參加重點建設工程建設的單位檔案意識薄弱，對工程建設檔案工作缺乏應有的重視，在項目建設過程中存在“重建設、輕檔案”的思想，沒有認識到建設工程檔案是工程建設和管理的重要依據，缺乏歷史責任感。特別是在施工階段，由于施工任務重，參建單位往往比較重視工程建設的進度、質量、資金等問題，而忽視了檔案工作，待到工程要竣工驗收時，才投入大量的人力、物力，突擊補充檔案資料，以應付竣工驗收。導致建設工程檔案的完整性、準確性、真實性得不到保障，從而影響到日后該建設工程檔案的利用。此外，重點建設工程檔案管理機制不完善。一是建設單位與總承包單位及各分包單位之間檔案工作職責不清，缺乏配合與溝通，造成資料運行和管理渠道不暢通，檔案材料的齊全完整得不到保證，直接影響了工程檔案的收集歸檔工作；二是檔案人員職責不清，檔案資料流向網絡不健全，使得工程建設中出現人走檔走、人走檔案無人做的現象，影響了檔案工作的質量；三是檔案管理制度不健全，有些建設單位雖然制定了建設工程檔案管理制度，但在施工過程中對檔案資料提供利用管理不嚴格，存在借閱檔案不登記，隨用隨拿，用后又不及時歸還，無人管理，造成檔案資料損壞遺失的現象。

（二）檔案工作人員業務水平不高

在重點建設工程中，檔案工作人員不專業，工程技術人員多，有的甚至臨時抽調，身兼數職，沒有經過專業培訓，缺乏工程檔案知識，很難適應重點工程檔案管理工作的需要。另一方面，檔案管理人員由于缺乏應有的工程技術知識或檔案專業知識，文化水平不高，且人員又不固定，造成歸檔不齊全、案卷質量差、不規范等問題，嚴重影響了工程檔案歸檔質量。

（三）檔案質量存在較多缺陷

很多重點工程在建設期間都是由各級政府職能部門抽調人員臨時組成“工程建設指揮部”，“工程建設指揮部”缺乏專業的檔案資料員，工程完工，“工程建設指揮部”就解散。因此，工程施工過程中產生的檔案資料就得不到足夠的重視。所以報送的重點工程檔案成套性差，準確性、真實性、完整性不夠，普遍存在著材料歸檔不齊、內容缺項、漏項、簽章手續未到位、隱蔽工程驗收記錄不準確、整理不規范、復印件居多等現象，有的甚至把施工圖當作竣工圖，竣工圖編制更改不規范、不真實、不完整。這些現象直接導致重點工程檔案不能真實地反映現狀和不能發揮應有的依據及憑證作用，給日后的維護和利用帶來困難。

（四）檔案資料移交不及時

城市建設重點工程檔案往往存在著驗收歸驗收，移交卻成了老大難的問題。以龍泉市為例，目前，對于一般工程檔案的移交有了一套行之有效的、完備的行政程序來制約。從政務中心窗口報建到工程竣工驗收，這些環節如果沒有城建檔案管理部門的認可，就不能完成。而對于重點工程，這套程序就難以產生強有力的制約作用。因為重點建設工程中有很多是地方領導的形象工程、政績工程或年度實事工程，工程報建與驗收手續在領導的批示下，往往可以一簡再簡，因此給城建檔案管理部門收集該類工程檔案造成了一定的困難。如龍泉市人民公園工程，總投資14億元，2013年12月初竣工，至2017年8月底其竣工檔案還未移交至市城建檔案室。

三、加強縣級城市重點建設工程檔案管理工作的措施

（一）提高認識，加強領導，完善工程檔案工作機制

檔案行政管理部門與城建檔案管理部門要采取多種形式，加大宣傳力度，首先是組織各參建單位領導和員工認真學習《檔案法》及有關重點建設項目的法律法規，提高參建單位領導及工作人員對重點工程檔案工作的思想認識，為檔案歸檔工作打好基礎。其次是加強領導。建設單位在工程建設過程中，明確分管領導，配備有責任心的檔案人員，全程跟蹤建設項目檔案的形成、管理，實現規范化管理。再次是明確責任。建設單位領導要把檔案的形成、積累、收集、歸檔、整理、驗收工作列入工作議事日程中，明確具體的責任人，責任人不要變動，從工程開工到竣工歸檔等一系列環節要緊跟其中，城建檔案管理部門主動到各相關建設單位進行指導、培訓。加強建設單位的歸檔責任，讓建設單位對各項目工程檔案進行主動歸檔。

（二）加強業務的指導和培訓，全程監督

城建檔案管理部門根據行政許可科對各項目辦理的施工許可證，進行主動出擊，與建設單位或“重點工程指揮部”取得聯系，要根據項目的實際情況制定出操作性較強的規章制度，提出具體的檔案收集、整理、移交、驗收等工作要求。在工程建設過程中，經常到工地進行檔案資料工作的檢查和指導，確保工程檔案規范、完整與及時歸檔。針對各工程檔案工作人員業務水平不高的問題，檔案管理部門應加強對工程資料員的工作指導與培訓。一方面幫助一線檔案工作人員學習和理解有關標準和規范，掌握業務技能，提高業務水平；另一方面維持工程項目檔案工作人員隊伍相對穩定，有助于了解工程動態，了解資料的流向，確保檔案材料收集齊全、完整、準確。

（三）加強依法治檔、依法行政力度

法律、法規是規范人們行為的準則，城建檔案法規是開展城建檔案工作的執法依據。城建檔案管理機構要以國家和省、市有關檔案管理法規為依據，進一步規范重點建設項目檔案的依法管理。

2000年1月30日中華人民共和國國務院令第279號發布的《建設工程質量管理條例》，對工程檔案管理予以高度重視，明確提出：建設單位組織工程竣工驗收必須有完整的技術檔案和施工管理資料；建設單位應當嚴格按照國家有關檔案管理的規定，及時收集、整理建設項目各環節的文件資料，建立健全建設項目檔案，并在建設工程竣工驗收后，及時向建設行政主管或者其他有關部門移交建設項目檔案；違反本條例規定，建設工程竣工驗收后，建設單位未向建設行政主管或者其他有關部門移交建設項目檔案的，責令改正，處1萬元以上10萬元以下罰款。

城建檔案管理機構要根據相關法律法規，開展專項執法檢查，加強重點建設項目檔案管理情況監督和檢查。對在建設工程竣工驗收后逾期不交檔案的建設單位，及時下發《城市建設檔案行政執法整改通知書》進行處罰，迫使其移交竣工檔案。在規定的時間范圍內對檢查結果進行全市通報，增強建設單位抓好項目檔案管理的自覺性，達到依法治檔的目的。

總之，抓好縣級城市建設重點工程檔案管理工作，不僅需要檔案管理部門認真做好監督指導工作，而且還需各相關單位密切配合，形成齊抓共管的良好環境。重視并做好城市建設重點工程檔案管理工作，一定能為城市建設發揮更好的社會效益與經濟效益。