行政成本視角下基層法院檔案工作若干問題的思考

王 濤

（杭州市拱墅區人民法院）

法院檔案是法院各項工作的原始記錄和歷史見證；基層法院檔案工作是專業性強又直接影響審判工作能否正常運轉的一項很基礎、很重要的工作。當前，基層法院檔案工作處于快速發展時期，同時，面臨的矛盾和問題也不少。本文力求選取與減少行政成本相關的幾個問題，如檔案室漲庫、購買服務和檔案管理轉型升級等問題進行探討，希望得到專家指正。

一、關于檔案室漲庫的問題

檔案庫房是保管檔案最基本的物質條件。據了解，杭州市城區法院庫房面積多數在300到400平方米。而這些法院每年的收案都在1萬件以上，這就意味著每年至少會產生1萬卷檔案，這還不包括文書等其他門類的檔案。因此，多數法院庫房只有3—5年的存放空間了，其他地方的情況也好不到哪里，即使如今比較充裕，五年、十年后也將面臨漲庫問題。

造成漲庫問題的一個重要原因恐怕是法律規定不太合理和操作困難。2014年1月，最高人民法院和國家檔案局聯合印發《人民法院訴訟檔案管理辦法》和《人民法院電子訴訟檔案管理暫行辦法》，這是自1984年印發《人民法院訴訟檔案管理辦法》等制度以來時隔30年的再次修改。但這兩個辦法對訴訟檔案保管期限的劃分、鑒定與銷毀的規定還是期限過長和實際操作困難。該辦法第二十一條規定：訴訟檔案的保管期限分為永久和定期兩種。定期分為60年和20年。凡具有長遠查考利用價值的，劃定為永久保管；凡在較長時間內具有查考利用價值的，劃定為60年;凡在較短時間內具有查考利用價值的，劃定為20年。該辦法第二十五條規定：各級人民法院應當對保管期限屆滿的訴訟檔案進行鑒定，準確地判定訴訟檔案的存毀。這兩個《辦法》如何切實貫徹執行任重道遠。以本法院為例，最早的檔案是1950年的，從未銷毀，至今有30萬余卷（冊）訴訟檔案且年增長1萬余卷，庫房從1個增加到2個，按照案件的增長速度，不到3年又要增加庫房。

要有效緩解漲庫難題，筆者認為：國家要有兜底意識和舉措。第一種辦法是市級法院兜底，把達到一定年限、查閱率已很低的訴訟檔案交由市級法院保管。這樣，市級法院就要做大做強檔案工作。第二種辦法是由當地檔案館兜底，但目前，公、檢、法等司法系統的檔案工作相對獨立，與當地檔案局（館）關系沒有理順，檔案交接關系尚未建立。第三種辦法是交由社會檔案服務機構寄存，這是發展方向。

筆者傾向于第三種辦法。第一種辦法是市級法院想做的，問題是訴訟檔案增長太快，短期內建設容量充足、符合標準的檔案館（室）有一定難度，但于理而言“條保”也屬正常。第二種辦法按理是最靠譜的，一個行政區域內的檔案館應當是每個單位檔案兜底的地方。問題是就算法律明文規定了公、檢、法等司法系統檔案要進當地檔案館，但地方檔案館由于沒有按“大檔案”理念來設計，至多收集一些文書檔案。杭州城區大多沒有單獨建設檔案館（館舍），在更新改造或新建時能否按“大檔案”理念來建設，這話很難說，至少要由當地政府決策。第三種辦法大體是可行的，因為這樣的檔案服務機構已經出現。只要雙方簽訂和履行保密、保管、利用等協議，短期內是可以解決的。當然，根據檔案要“少而精”的原則，對訴訟檔案要做好鑒選工作，或者分級管理，對一般性的、已到保管期限、不再有利用價值的檔案，可在保留幾個樣本卷的基礎上按規定進行銷毀，以減輕室藏壓力?；蜣D換成數字檔案并數字存儲一批，以壓縮體量。

不管采用哪種方法，筆者認為最高人民法院要會同國家檔案局做好頂層設計，做好法院訴訟檔案分級管理和定期鑒定工作。

二、擴編招人或購買服務

2012年6月1日，最高人民法院 、國家檔案局聯合頒布的《人民法院檔案工作規定》第十一條規定：“各級人民法院應當根據本院檔案工作的實際需要配備專職檔案工作人員，高級人民法院不少于5人，中級人民法院不少于3人，基層人民法院不少于1人。同時可以根據保管檔案的數量適當增配人員，增配人員的標準為，以保管檔案1萬卷設專職檔案工作人員1人為基數，每超過2萬卷增配1人?！比绫痉ㄔ阂延袡n案30余萬卷（以訴訟檔案為主，還不包括文書、會計、特種載體檔案等），而且僅訴訟檔案每年增長1萬卷以上，要及時做好這些檔案的“收、管、用”工作以及建設數字檔案室，目前的人員配備按此規定應當在16人左右，但實際上是做不到的。在當前中央提出精簡機構、精減人員的新形勢下，盡管檔案部門是應當充實的部門，但擴編招人更加不現實了。那就采取購買服務的辦法，使那些檔案整理、數字化建設以項目招標形式開展服務外包。

從20世紀90年代起，隨著我國社會主義市場經濟的建設發展，政府職能轉變，逐步涌現了文檔管理的多元化需求。為了滿足這種需求，一種提供文檔管理的社會化有償服務機構——檔案中介機構應運而生。文獻顯示，沈陽、浙江、上海等地最早在1992年就出現了檔案信息服務中心、檔案事務所、檔案咨詢中心等檔案中介機構。據不完全統計，截至20世紀90年代末，全國已有100多所檔案中介機構。時至今日，我國檔案中介機構的發展更加迅猛，僅杭州市已有60余家，不僅名目繁多，而且覆蓋地域范圍日漸擴大。檔案中介機構提供的服務在我國被視為檔案社會化服務的重要內容。筆者以為，檔案中介機構提供的是一種商業性、社會化的專業服務，這是從社會分工的角度來區分的。這種商業性、社會化的專業服務機構并不是我國的首創，早在20世紀40年代末，美國就首先出現了類似機構。資料顯示，1948年美國建立了第一家商業性文件中心。經過60余年的發展，商業性文件中心在國外成為提供商業性、社會化的文檔管理和信息服務的服務型企業，并且發展成為一種成熟的行業。

事實上，在不增加編制、人員、經費的新形勢下，檔案部門購買服務的方式是及時完成各項檔案工作任務的現實途徑。試想，增加1人，人頭經費（工資）最少需要5萬余元，而5萬元可以做好一個規模不小的項目了。且不說招進一名工作人員，工作是否勤奮、有多少責任心和創新精神，這些因素都存在不確定性，因而也有風險。

杭州市檔案局于2015年12月出臺了《關于加快我市檔案服務業規范發展的若干意見》?！兑庖姟诽岢龅摹肮ぷ髂繕恕睘椋旱?020年，打造形成適應我市經濟社會發展的現代檔案服務產業，做強做大一批業內領先的檔案服務企業，實現基本檔案服務充分保障，服務產業逐步壯大，市場秩序不斷完善，人才素質整體增強，檔案服務業在全市服務行業中的比重明顯提升，初步形成專業化、信息化、現代化、產業化的檔案服務體系。

第四條提出：引導、鼓勵行政機關和企業、事業單位購買社會服務，對于檔案整理、軟件開發、數字化加工、寄存等政府履職所需輔助性和技術性服務等非基本公共服務項目，均可通過委托、承包、采購等方式交給社會力量承擔。這里明確鼓勵單位購買服務。

相信，《意見》的出臺將為法院檔案服務社會化提供政策依據，從而促進法院檔案管理邁上新臺階。

三、轉型升級與數字化存儲

數字時代、大數據時代的來臨是不可逆轉的世界潮流，信息化建設對包括檔案在內的各行各業的發展和人們的思想觀念產生了強大和深遠的影響，傳統的管理和服務模式已不能適應新形勢下檔案工作的需要，以網絡技術為核心的現代信息技術如何應用于檔案館（室）建設，實現傳統模式向數字化轉型，是擺在檔案人面前的新課題。通過近三年努力，本法院已全部完成存量檔案掃描、加工，形成訴訟檔案數據6000GB，初步實現了傳統管理模式向信息化管理的新轉型。

但紙質檔案與數字檔案雙套并存，只解決了利用便捷的問題，實體保存壓力沒有減負。長期以來，檔案界對數字化存儲的思考與探索從未停止，而且不斷有創新案例出現。如2012年12月17日出臺的《浙江省檔案登記備份管理辦法》，浙江省檔案部門以立法的形式確立了電子檔案登記備份制度，在全國是一個制度創新。這一規章為全面實現法院系統“檔案信息數字化、檔案存儲海量化、檔案管理系統化、檔案利用信息化”的總目標提供了法制保障。

新《會計檔案管理辦法》在會計檔案的范圍、保管、移交、銷毀等方面對電子會計檔案均進行了相應規定，主要包括：一是將電子會計檔案納入了會計檔案的范圍，規定會計檔案包括通過計算機等電子設備形成、傳輸和存儲的電子會計檔案。二是規定滿足一定條件時單位內部生成和外部接收的電子會計資料可僅以電子形式歸檔保存。三是要求電子會計檔案移交時將電子會計檔案及其元數據一并移交，且文件格式應當符合國家檔案管理的有關規定；特殊格式的電子會計檔案應當與其讀取平臺一并移交。這是一個可以參照遵循的新規章。而且，對法院訴訟檔案數字化存儲法規的制訂極有啟示意義。

以上三個問題其實貫穿了一個理念：減少行政成本。解決了檔案室漲庫問題，可以解決建庫—漲庫—再建庫的不良循環，減少財政投入；購買服務可以精減人員，從養人轉變為干事，減少工資等費用支出；檔案信息數字化實現工作轉型，數字化存儲既可以舒緩漲庫問題，也可以提高工作效率，長期看也減少了行政成本。因此，這三個問題解決得好，檔案工作可以持續、健康發展，優化服務也可以做得更好。