公共服務供給與行政機構職能轉變

摘要：本文通過對公共服務供給與主體職能之間關系的闡述，解析了我國公共服務供給模式中行政機構的角色定位，進而引出了我國行政機構在公共服務供給職能上既是承擔者又是監督者，如何提高公共服務供給質量，加快行政機構的職能轉變，提高公共服務效率是當務之急。

關鍵詞：公共服務供給；行政機構職能；公共服務改革

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A文章編號：1672-3791(2012)02(c)-0000-00

1 公共服務與公共服務供給

1.1 公共服務

學者們對于公共服務常常居于不同的角度去理解。如：無形和有形的角度；提供者和被提供者的角度；從行政職能的角度等等，眾說紛紜。不過，公共服務的概念最初源于人們對于公共物品的理解。

時至今日，學者們廣泛認同的是上個世紀五十年代經濟學家薩繆爾森對于公共產品的概念的闡述。1954年他在他的《公共支出純理論》一文中提到：“每個人對這種產品的消費都不會導致其他人對該產品消費的減少”①。在文章中薩繆爾森將公共物品與私人物品這兩個概念明確區分開來。首先，公共物品具有兩個基本屬性:非排他性和非競爭性，消費的非競爭性與受益的非排他性。消費的非競爭性是指經濟主體間的消費行為相互不影響對方，某一公共物品的提供，不會因消費文體的增加，而增加了消費成本。據此，繁衍出眾多關于公共服務概念的定義，更加精準，并具有時代意義。本文對公共服務的理解更傾向于廣義上公共服務的概念，即公共服務包括公共產品，同時還包括其他內容，如行政機構行使社會管理、市場監管和經濟調節的職能。

1.2 公共服務供給

在公共服務領域，提供公共服務屬于行政機構的職能范圍，但行政機構并非是提供公共產品的唯一主體。某些公共服務，也就是被稱為純公共產品的公共服務，必須由行政機構提供，但有些公共服務，由其本身的市場特質決定，由市場參與管理。多主體提供公共服務的方式取代了僅由行政機構單一主體提供的方式。由奧斯特羅姆提出多中心治理理論②，正符合這一情況，多中心治理理論打破了產品供給的單一集權格局，形成了多元主體相互競爭的局面，這就構建了由公共部門、私營部門與第三部門所組成的多中心供給模式，改善了由行政機構這一單一供給主體提供公共產品導致的不足。

2 公共服務供給的三種模式

根據公共服務供給三種主體的不同，相應形成了三種不同的供給模式：

第一種是權威型供給模式以行政機構作為供給主體，以其權力運作為特征。在這一供給模式中，行政機構處于供給的權力中心，為社會公眾生產產品、供應產品和提供消費者消費產品時所需的服務。

第二種市場型供給模式以私營組織作為供給主體，以其商業交易為特征。在這一供給模式中，資源配置采用市場化標準進行，公共服務的生產者是私人企業，其目的以營利為準，提供收費的公共服務；相對的消費者也可以在不同的服務供應者間自由選擇，并對其提供的公共服務擁有選擇權與決定權。

第三種是志愿型供給模式以第三部門作為供給主體，以其志愿慈善捐贈為特征。在這一供給模式中，為社會公眾生產產品、供應產品和提供消費者消費產品時所需的服務的生產者和安排者都是些非營利性組織。行政機構在其中扮演的是維持秩序的角色。

3 行政職能在公共服務供給中的體現

經過三十年的改革開放，我國人民的生活發生了巨大的變化，這不僅僅表現在生活的水平上，尤為突出的是人們的消費結構發生了深刻變化。隨著我國經濟的迅猛發展，消費性公共需求已經得到滿足，追求發展性公共需求日漸成為人們生活的下一個目標。人們對幾種基礎性的公共服務需求不斷上升，比如教育、醫療、交通等，這些都是人們日常生活中不可或缺的公共服務需求。

我國的行政機構，代表的是社會公眾的利益，并發揮著最大能量以滿足人民大眾對公共利益的需求，更有責任督導公共部門改善公共物品和服務的質量與分配中的公平、公證，這是行政機構作為職能部門的重要責任。利用“有形的手”調控社會政治經濟生活，滿足公眾最基本也是最重要的需求，也就是公共服務，這就使行政職能的體現，不緊是在提供這一環節，更重要的是在調控這一環節上。它是一個社會賴以存在的基礎，是社會公眾生活水平和質量全面提高的保證。在享有公共服務的所有社會公眾當中，關注占人口絕大多數的中下層勞動人民的生存和發展，成為重中之重，這就要求行政機構以公平正義的原則為先，逐步完善行政職能，充分發揮社會責任感，肩負起改善全社會公共服務環境的重要使命。

隨著社會的發展，公共服務供給主體的多元化，公共服務供給方式的多樣化，各國都在改革中不約而同的引進外部力量，但無論如何，行政機構都被作為公共服務供給模式當中的核心力量。

4 我國公共服務改革進程中的行政機構職能轉變

建國至今，我國經歷數次行政體制改革，每次改革無一不把如何完善行政職能作為重要目標，并把人民利益最大化、一切為了人民作為重要執行標準。2007 年10 月， 黨的“十七大”提出“發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享”③ ， 并把建設和完善公共服務體系作為建設中國特色社會主義民主政治的重要組成部分，最終確立了新時期中國公共服務模式發展的新方向。但是，達到這一目標并非毫無阻礙，一帆風順，而需要一個循序漸進的過程，在社會政治、經濟、法律等各方條件都不完全成熟的當下，加快行政職能轉變的步伐就顯得尤為關鍵。

首先，應進一步強化公共服務職能，加強行政機構的決策職責，為做好下一步管理職責作好準備。行政機構的基本職能就是提供公共服務，是公共服務供給中的核心力量，一定要把握好發展的脈搏，把自己從相對處于劣勢的領域中脫離出來，并在公共服供給中引入競爭機制，提高供給效率。

其次，深化行政機構的服務管理職責，加快行政機構的職能轉變，健全相關的法律制度，發部相關公共服務信息，做到信息公開、透明，加大力量培養第三部門在公共服務供給領域的發展壯大。完善健全的法律制度是改革過程中最有效的制度保障，公開、透明的信息公開制度是公平、公證的原則性保障，培養第三部門在公共服務供給領域中發揮作用，形成公共服務供給多主體的競爭局面，有利于提高公共服務供給的效率。

再次，要加強行政機構的監督職責，最大化公共服務的監管機制，切實提高我國公共服務的供給水平。有效的監管，能夠防止腐敗，保護消費者與投資者的利益不被侵害。行政機構不僅要負擔起監管的責任，還要負責引導行業協會、新聞媒體等社會力量進行聯合監管，形成一股牢固的監督力量，鼓勵多方監管，發揮社會輿論監督和群眾自發監督的積極作用。

最后，培養服務型行政的先進理念。在我國，行政機構是以全心全意為人民服務為宗旨的服務型行政機構，去除行政人員官本位和行政本位的有害思想，端正態度，增強公仆意識和服務意識的培養，建造一個良好的服務環境，使社會公眾都能夠享有社會主義國家完善的公共服務。

參考文獻

[1] Samuelson Paul The Pure Theory of Public Expenditure?Review of Economics and Statistics 1954.

[2] 麥金尼斯主編.多中心體制與地方公共經濟[M].上海:三聯書店出版社，2000.

[3] 胡錦濤在中國共產黨第十七次全國代表大會上的報告[N]. 人民日報， 2007.