土地信托與農地“三權分置”改革

內容摘要：農地“三權分置”改革從國家、集體、經營者和農民角度分別回應了土地制度變革的需求。相比較于其他農地流轉方式，通過信托方式流轉農地可以更好實現更新農地經營模式，確保農民土地利益以及實現農地保護制度等目標。當前，我們有必要梳理“三權分置”改革背景下土地信托的法律結構，從注重制度建設、完善土地信托的配套制度，并樹立信托法思維等角度完善土地信托制度。具體而言，政府可以通過在村集體組織內設置專門的咨詢機構，為有意向參與土地信托流轉的農戶提供咨詢服務，讓農戶發現土地信托制度的優點，進而運用該項制度。需要明確土地上各項權利的內容，厘清權利的邊界。建立不動產信托登記制度，公示土地信托的信托財產和信托關系。為投資于農地流轉信托所獲得的收益實行適當的稅收優惠，發揮信托的融資功能。

關鍵詞：土地信托 農地流轉 三權分置

一、問題的提出

我國在20世紀80年代實行農村家庭聯產承包責任制，激活了農民對于經營的熱情，農業生產取得了顯著的成就。隨著城市工業化的推進和農業所面臨的國際競爭壓力，現有農地經營模式和農村土地權利結構已經無法滿足現實的需要。一方面，城市工業化的推進，需要大量的勞動力，這要求農業生產能夠提高效率，節約勞動力，從而為城市發展提供充足的勞動力。另一方面，隨著我國加入世貿組織，農業面臨國際競爭的壓力，這迫使農業生產改變經營模式，采用農業機械發展規模經濟，實現農業現代化，以提高農產品的國際競爭力。 〔1 〕實現這一目標，需要協調好國家、集體、土地經營者和農戶之間的關系，將各方的訴求均納入制度設計的考量之中。中央文件有關“落實集體所有權、穩定農戶承包權、放活土地經營權”的“三權分置”改革思路回應了我國農村土地權利變革的目標，也指明了農村土地權利變革的方向。土地承包權與經營權分離后，使得“去身份化” 〔2 〕后的土地經營權能夠以更加自由的方式進入市場，為農地流轉方式提供了多樣化的選擇。其中，以信托方式流轉農村土地，引導工商資本進入農村，可以創新農地經營方式，有助于向農業生產“輸入現代生產要素和經營模式” 〔3 〕，從而實現農村土地權利制度變革的目標。

當前，由信托公司參與的農地流轉項目已達數十萬畝，〔4 〕學者對于農地信托實踐的研究成果也日漸增多，提出了許多具有建設性意義的建議。〔5 〕現有研究中，對農地信托的某些問題已經形成共識，如土地承包經營權作為物權法上的用益物權，可以作為信托財產設立信托，但仍有許多問題存在分歧，如以土地承包經營權設立信托，能否或應否將其交付給受托人；在“三權分置”改革思路提出后，農地信托制度在構造上有何變化；在“三權分置”改革背景下，如何完善土地信托制度以最大程度發揮信托制度在農地權利變革中的功用，仍有進一步研究的必要。筆者對如何以土地信托方式推進農地“三權分置”改革進行探討，并對土地信托的法律結構及制度完善提出自己的看法，以求教于學界同仁。

二、土地信托與農地“三權分置”改革

（一）土地信托制度與農地經營模式

現階段，我國農業經營模式所面臨轉型的壓力推動了本輪農村土地權利制度變革，其目標是在保障農民權益的前提下，實現農業經營的適度規模化，以實現農業生產的現代化和保障城市所需的勞動力供給。以信托方式流轉農村土地，能夠在如下方面促進農地經營模式的更新，實現土地權利制度變革之目標。首先，信托模式可實現農地的規模經營。通過將農地信托給受托人，由受托人交付適度規模農業經營者實際經營，可以實現農地適度規模經營之目標。其次，信托公司作為受托人，可以利用其融資功能為農地規模經營提供資金、技術等方面的便利。信托公司可以受托資產發行信托計劃，募集資金為農地規模經營提供資金支持。信托公司還可以跟農業公司、農機公司、種子公司等合作，為農業經營提供農業機械、技術、良種等方面的服務。對于以其他流轉方式經營農地者，融資難以及技術、農業服務成本高等問題，是提高農業生產收益的主要障礙之一。相比較而言，信托模式更具有金融支持方面的優勢。第三，信托制度可以更好處理各方主體的權利義務，實現農地經營模式變革的目標。信托成立后，信托財產的獨立性使信托財產區隔于受托人的固有財產，當受托人破產時，信托財產不為破產財產，從而確保委托人與受益人的利益。通過在信托合同中載明信托目的，《信托法》所規定的受托人對受益人負有的忠實義務和善管義務，亦可為農地經營目標實現提供制度保障。

（二）土地信托制度與農民權益保護

農村土地制度變革以不損害農民土地利益為基本目標。這要求同時兼顧流轉土地獲得收益又不失去承包土地的資格。穩定承包權確保了農民不至于失去承包土地的資格。將土地經營權信托給信托公司，由其負責土地經營管理，農民作為信托關系中的受益人，可以借助土地受托管理而享受專業規模經營的益處，同時又通過信托制度在保護受益人方面的完備而確保其利益不受損害。信托關系中，受托人對受益人負有勤勉、謹慎、善管、忠實等義務，可以發揮專業管理的優勢。在實踐中，信托公司往往將所獲得的農地交給專業的農業公司或者農民專業合作社來經營管理，信托公司對這些實際經營農地的經營者的經營活動負責。借助信托公司的融資能力和規模經營形成的談判能力，可以為實際經營農業的經營者提供資金支持，減少其經營成本，提高農業收益。這在客觀上確保了農民在農地信托關系中的收益。作為信托關系的受益人，農民還可以運用《信托法》所賦予的各種權利，對受托人的行為進行監督，以維護自身的權益。〔6 〕當農地經營因為采用現代化農業機械和技術而獲得收益的增長，從而農民在農地經營中的利益得到維護時，農民不會成為“落魄的失地者”流入城市形成貧民窟而影響城市發展。相反，農民能夠更加安心在城市工作，謀求穩定的工作崗位，提高農民工的勞動生產率，最終實現城鎮化的目標。

（三）土地信托制度與農地經營監督

農地保護制度是我國在農村土地制度中始終貫徹實施的重要制度。現有的農地保護制度包括農業用途管制制度、農地規劃管制制度以及農地質量評價制度等，其目標在于確保耕地面積和農地可持續發展。以農地經營權信托給信托公司并不影響農地保護制度的實施，相反，通過信托制度的合理設計，還可以更加有利于實施農地保護制度。無論采取何種方式流轉農村土地，都不應改變農業用地性質，也要在農地規劃之內開展農業經營，以信托方式流轉自然亦不例外。鑒于農地在我國經濟發展中所具有的特殊地位，在農地信托流轉中，可以設立信托監察人以監督實際經營受托土地的行為。我國《信托法》第64條第1款規定：“公益信托應當設置信托監察人。”公益信托設置信托監察人是因為公益信托的受益人不特定，從而無法行使受益人對受托人的監督權，而公益信托的委托人出于種種原因也難以對受托人進行監督。〔7 〕考慮到農村土地流轉及實際經營過程中，作為受益人的農民往往缺乏必要的知識、能力和時間來有效監督農地的實際經營，且農地經營承載了農村集體土地所有權的權利訴求以及國家有關農村土地的總體規劃。因此，在農地信托關系中設立信托監察人，既可以確保受益人的利益不受損害，也有助于實現農地保護制度的目標。我國《信托法》雖未明確可在民事信托或者營業信托中設立信托監察人，但也并未禁止基于當事人合意的信托監察人之設置。比較法上，2006年新修訂的《日本信托法》即規定在受益人尚存的情況下，得通過信托行為設立信托監督人。〔8 〕可見，信托監督人的設置應以是否存在監督受托人之必要而定。基于前述分析，農地信托中的信托監察人可由村集體的代表、農民代表以及政府相關部門的代表共同組成，行使對受托人實際經營農地行為的監督權。

三、“三權分置”視角下土地信托的法律結構

（一）土地信托的目的

信托目的是信托法律關系存在的基礎，是信托法律關系的靈魂。如果說信托法是一串珍珠，那么，信托目的貫穿信托的設立、管理與消滅，恰如貫穿信托這串珍珠的絲線。〔9 〕信托目的有公益、私益之別。在私益信托中，正是委托人意欲實現某種目的，才形成了各種不同的信托關系。目前信托公司在信托的農地上主要從事糧食作物和經濟作物種植，屬于私益信托無疑。值得注意的是，有相當部分的土地信托項目以現代農業、循環農業等為經營的目標，其中包含了生態農業和環境保護的理念，〔10 〕或部分涉及公益目的。

中央文件關于工商資本下鄉的態度是積極的，即鼓勵和引導工商資本進入農村發展農業經濟，但作了兩個限定：一是從事適合企業化經營的項目；二是搞現代種養業。〔11 〕從表面上看，農地交付信托公司經營應納入工商資本下鄉的范疇，從而土地信托也應受前述限定之約束，但細究之，尚存解釋之余地。信托公司取得農地后，并不自己從事農業生產，而是將其交付給種植大戶、家庭農場、農業合作社等規模適度的農業經營者，〔12 〕或者與農業公司合作開發現代種植園等項目。換言之，土地信托后實際經營農地的，既可能是規模適度的農業種植戶，也可能是公司企業，因此，唯有后者應予限定其范圍。實際上，如何讓工商資本能夠助力農業經營，頗值研究。農業的低收益以及農業經營固有的風險，與現代資本追逐利潤之間存在著天然的矛盾。從本輪農村土地權利制度改革的目標出發，對于農地的用途管制是應有的題中之義，從而在土地信托的信托目的上亦應作出相應的限制無疑，但為了更好利用土地信托制度，還需要從制度設計和政策扶持角度對現有制度進行完善。

（二）土地信托的信托財產

對于土地信托的信托財產為何，有不同的認識。有以土地承包經營權為信托財產者，有以土地經營權為信托財產者，亦有以土地租賃權為信托財產者，不一而足。信托財產者，通常認為應具備得以金錢計算其價值、積極財產性、移轉或處分的可能性及存在或特定的可能性等四個要件。〔13 〕土地信托者，系以土地為信托財產也。日本法上，土地信托系指“土地及其定著物”與“地上權及土地之租賃權”信托之一種。〔14 〕美國土地信托則通常指伊利諾伊州土地信托，該信托模式除了將所有權之法律上的權能和衡平法上的權能，以及一些純粹管理上的義務移轉給受托人外，所有權的其余權能幾乎均保留給受益人。〔15 〕在我國農村土地集體所有權與土地承包經營權兩權分離的背景下，作為《物權法》明文規定的用益物權，土地承包經營權符合信托財產的一般要件。然而，由于土地所具有的社會性以及我國賦予土地承包經營權的社會保障功能強化了對于農村土地的“公法”管制思維，導致土地承包經營權流轉受到諸多限制，難以按照自由市場交易的規則進入流通領域。〔16 〕這種實踐的需要成為承包權與經營權分離的內在動力。“三權分置”的實踐走在了理論的前面。

農地“三權分置”后，土地承包經營權人的承包權盡管仍然體現其在土地上的財產權利 〔17 〕，但因其具有資格性而無法移轉，故而不能作為信托財產。分離后的土地經營權，理論上存在物權說與債權說的不同認識。物權說認為，經營權是從土地承包經營權中分離而來，應將其確立為次生性用益物權，從而得以入股、設置擔保或信托。〔18 〕債權說則認為，經營權與承包權的分離，不過是承包地的租賃經營方式，因此，并無刻意分離之必要。〔19 〕由于我國《物權法》明確采物權法定主義，經營權并非用益物權之種類，因此，不宜直接認定經營權為用益物權。從經營權在本輪土地制度改革中的定位來看，更加強調其財產權屬性。從農業規模經營以及現代農業發展的角度，對農地的經營也更強調賦予經營權人充分的權利，盡可能減少對經營權人的不必要的限制和干涉。可以說，經營權是在法律框架內經營農地的權利，包括對農地占有、使用、收益以及一定期限內處分經營權的權利。土地經營權已經實質上具備了《物權法》上用益物權的本質特征，應當在立法上確認其為用益物權，〔20 〕并以登記公示之。綜上所述，土地經營權系針對農地實際經營的權利，具備信托財產的要求，可以設定信托。

（三）土地信托的當事人

信托的當事人通常包括委托人、受托人和受益人。土地信托通常為自益信托，則其委托人兼為受益人。對于土地信托的委托人，現有土地信托流轉項目表現出多樣化的特點：既有農民專業合作社等組織，也有村集體、鄉鎮集體乃至區政府等機構。〔21 〕土地信托的委托人應當如何設置，應從實然與應然兩個角度進行分析。實踐中，以信托公司為受托人的農地信托流轉項目，尚不存在直接以農民為委托人的情形。此為商業考量的結果，具有一定的實踐合理性。從應然角度考量，作為土地流轉最終權利人的農民如果不能成為土地流轉信托的委托人，則增大了其維權的成本，存在難以維護其合法權益的風險。因為我國《信托法》賦予了委托人諸多權利，如果作為委托人的各類集體組織或機構缺乏履職的激勵和責任，必然導致委托人權利設置落空，進而損及受益人之利益。有學者指出，唯有構建土地承包經營權集合信托模式，方可實現確保農民收益最大化以及兼顧農地規模經營的目標。〔22 〕所謂土地承包經營權集合信托，正是以每一個土地承包經營權人為委托人而形成的集合信托關系。也有學者對我國《信托法》中委托人法定權利模式進行反思，指出在商業信托或者傳統商信托（包括土地信托、養老金信托等）中，應當取消委托人法定權利和委托人的信托當事人地位，以避免委托人過分干預信托關系之弊端。〔23 〕比較法上，日本的農地流轉信托則明確委托人只能是農戶，以體現農村土地信托與一般商業信托之不同，確保農戶在信托關系中之利益。

我國農村土地信托因現行土地制度的特殊構造，難以與一般商業信托相提并論，而應結合實際情況設計其制度。我國《信托法》中委托人的法律地位，區別于英美信托法中委托人的法律地位，是有其歷史原因的。英美信托法中，當委托人將財產轉讓給受托人后，其不再對信托財產享有權利，信托財產為受益人的利益或者特定的信托目的而獨立存在。換言之，在通常情況下，委托人在信托成立后就退出信托關系，既不對信托財產享有權利，也不對信托事務承擔責任。在英美信托法中，委托人的地位之所以十分消極，是因為信托通常運用于遺產事務安排和避稅目的。〔24 〕對于欲達到避稅目的的信托而言，如果委托人保留了過多的權利，則信托可能被認為僅僅是受委托人控制的一個工具，從而可能被否定信托的存在，并將財產的稅收歸于委托人。對于欲通過信托來安排遺產事務者，由于委托人通常在信托生效時已經死亡，因此，賦予委托人相應的權利并無實際的意義。此外，受托人通常是委托人信任之人，且具備處理信托事務的能力，為了讓受托人能夠專心發揮其管理信托事務的能力，有必要避免委托人過多的干涉。委托人在信托成立后通常并不保留任何財產權利，其背后的合理性乃在于避免委托人干預受托人管理信托財產。〔25 〕在我國《信托法》立法過程中，立法者認為英美信托中委托人的地位過于消極，不利于保護受益人的利益，〔26 〕因此，我國信托法賦予了委托人積極的地位和干預信托運行的權利。積極的委托人地位和權利對于信托關系的運行以及信托目的的實現是把“雙刃劍”，其既可能發揮積極作用，促進信托目的的實現，也可能成為委托人任意干涉信托關系的工具。因此，當現行制度尚未采取明文規定土地信托的委托人只能是農戶時，有必要對于現有委托人賦予其履職的激勵，并科以怠于履職甚至濫用權利的責任，以促進農地信托目的的實現。〔27 〕

土地信托的受托人通常為信托公司。在信托公司參與農村土地信托流轉之前，我國已有農村土地信托流轉的實踐，如存在于福建沙縣、浙江紹興、湖南益陽等地的土地信托模式。〔28 〕這些土地信托模式中的農村信托服務公司，只是媒介土地流轉的平臺，因此，“應當明確土地流轉服務公司的服務模式與功能，將其與信托公司區分開來” 〔29 〕。在農地“兩權分置”背景下，這些政府參與的土地流轉平臺具備接受土地承包經營權的資格，促進了農地的流轉，發揮了積極的作用。然而，政府的過度參與影響市場機制發揮作用，以及平臺服務性質難以承載受托責任，也缺乏金融支持等問題，使這些服務公司難以承擔農地流轉之責任。農地“三權分置”后，土地經營權流轉更加自由和便捷，信托公司所具有的優勢得以發揮，更加適合成為新型農業經營體系下農地流轉的責任主體。

（四）土地信托的變更與終止

我國《信托法》并未明確“反永續規則”，理論上認為應該禁止信托永久存續。現行《信托法》規定了信托終止的事由，其中就包括“信托文件規定的終止事由發生、信托當事人協商同意終止信托”等。對此，應予探討者有如下幾點：其一，倘信托文件對于信托關系之終止事由未予明確，應否通過立法對其特殊事由予以規定？由于農戶在法律和資訊方面的不足，往往缺乏在信托開始前預先估計到信托關系的存續以及變更、終止等對其權利義務產生影響的能力，因此，法律應當對農地信托關系的存續、變更及終止的特殊事由予以明確，以平衡農戶和受托人之間的利益關系。〔30 〕其二，信托當事人協商同意終止信托關系如何理解？從《信托法》第4章規定來看，我國信托當事人包括委托人、受托人和受益人。鑒于委托人是唯一受益人時，委托人或其繼承人可解除信托，委托人并可以經受益人同意而解除信托，因此，此處之“信托當事人協商同意”應主要針對受托人而言。換言之，欲適用本條“信托當事人協商同意”之規定，委托人及受益人應與受托人協商一致。實踐中，多有信托公司在信托文件中約定，終止信托關系需經受托人同意。但從信托法原理而言，受托人不應對信托是否終止發表決定性之意見，換言之，不應僅因受托人于信托之存續有其自身之利益而直接影響信托之存續，畢竟受托人乃為受益人之利益而管理信托，且信托最終之利益承受人并非受托人。〔31 〕其三，土地信托關系終止后，受托人如何將信托財產交付予信托利益歸屬權利人？日本法上，土地信托乃系“物”之信托，因此，于信托關系終止時，信托財產以現狀交付利益歸屬權利人。〔32 〕以原狀分配信托財產，要求委托人在設立信托時務必對信托關系存續及終止情形詳予斟酌，且在信托關系存續期間，對受托人運行信托財產予以必要之監督，以免遭受不測之損害。這也驗證了前述應對農地信托變更、終止之特殊事由予以立法明文規定之必要性。

四、農地“三權分置”與土地信托制度的完善

（一）土地信托制度構建的思路

通過信托方式流轉農村土地，存在以誰為主導來構建信托關系的不同思路。一種觀點采用政府或集體組織主導的思路，即讓政府或集體組織在信托關系的成立和運行中發揮主導作用。這種思路主要體現在現有的農地信托項目之中，如中信信托在安徽宿州的項目就是以區政府為委托人，由政府與受托人簽訂信托協議而形成信托關系的；又如中建投信托在江蘇鎮江新區的信托項目以政府成立的集體資產管理公司為委托人。〔33 〕由于政府或者集體組織作為信托關系的委托人，而信托多為自益信托時，政府或者集體組織實際上享有信托法所賦予的委托人和受益人的各項權利，對于信托關系的運行具有決定性的影響，不可避免地將因此而成立的信托關系打上了政府或集體組織的烙印。另一種觀點采農戶主導的思路。其理由主要在于，農戶作為土地物權人，在土地流轉過程中扮演著投資者的角色，應當滿足其獲得土地信托流轉利益的需求。從這個角度解釋，村委會或者政府部門僅系土地承包經營權人的代理人，而土地承包經營權信托的委托人仍為農戶。〔34 〕依此觀點，農戶為委托人和受益人，村委會或者政府部門僅為農戶的代理人，則信托關系的成立及運行即以農戶之意志為主導。

筆者認為，前述兩種思路皆有其可取之處。實踐中，信托業者不愿意與單個農戶簽訂信托合同具有商業成本方面的考量，從經營者角度無可厚非。作為農地的真正權利人，農戶應當在農地信托中發揮主導作用，亦為理所當然。然而，兩種思路又各有其不足之處。以政府為主導的信托模式，存在忽略承包經營權人利益的固有缺陷。在所謂的“二次代理”關系中，讓被代理人農戶突破其與村委會簽訂的《委托轉包合同》，村委會與鎮政府簽訂的《委托管理協議》以及鎮政府與區政府簽訂的《委托管理協議》，去主張其在區政府與信托公司簽訂的《信托合同》中的權利，顯然并非一件易事。以農戶為主導的信托模式，由于農戶往往缺乏時間、資訊和知識，難以明了復雜的信托法律關系，在信托關系中的權利易于虛化而流于形式。考慮到信托關系的專業性以及我國農村的實際情況，筆者建議，應當在尊重農民意志的前提下，以制度為主導來構建土地信托關系。一方面，信托制度是為他人管理財產的制度安排。信托關系的成立，除法律另有規定外，應當尊重財產權人的意思。基于此，那種“強制性地推行土地信托現象”應當予以制止。〔35 〕另一方面，應當構建完善的土地信托制度，并通過政府引導和提供咨詢服務等方式，為農民利用土地信托制度提供誘因。一項新制度的推廣，往往需要從正面角度對制度進行引介，政府可以通過在村集體組織內設置專門的咨詢機構，為有意向參與土地信托流轉的農戶提供咨詢服務，讓農戶發現土地信托制度的優點，進而運用該項制度。因此，良好的制度構建是土地信托制度得以推廣的基礎。當土地信托制度同時考慮到了國家、集體、信托業者、土地經營者和農戶的實際需求時，相信這一制度必然能夠得以真正推廣，并加快農地權利變革的進程。

（二）土地信托制度的配套制度

信托制度乃是舶來品，使其融入我國已有的法律制度需要構建與其相關的配套制度，土地信托制度亦不例外。

首先，需要明確土地上各項權利的內容，厘清權利的邊界。有學者對浙江紹興市柯橋區的土地信托流轉機制進行績效測評，指出農村土地產權的模糊性阻礙了土地信托流轉的順利進行，進而提出應當對農村土地進行確權，以破解土地信托流轉的瓶頸難題。〔36 〕根據我國《物權法》之規定，農村土地所有權歸屬于集體，由村集體或鄉鎮集體行使所有權，土地承包經營權人享有集體土地的承包經營權，同時還規定了土地承包經營權的內容。我國已頒布實施了《不動產登記暫行條例》，按照國家有關規定給予了農村土地承包經營權五年過渡期，過渡期后，農村土地承包經營權納入不動產統一登記。〔37 〕從這個角度，農村土地上的權利關系并不存在模糊之處。事實上，存在模糊的是，在農地“三權分置”改革中提出的承包權和經營權分置后，如何明確承包權和經營權的內容，厘定各自權利的邊界。唯有明確了經營權獨立的內容后，方可在經營權上建立新的財產權關系，包括以經營權融資或者設定信托等。實踐中，已出現以農村土地經營權進行融資的探索，值得關注。〔38 〕由此產生一個問題：在對土地承包經營權進行確權登記的過程中，應否對承包權和經營權進行分離登記？有觀點認為，既然承包經營權是經營權分離的基礎，因此，承包經營權的確權登記應當作為經營權登記的前提，目前土地承包經營權確權登記為承包權和經營權的分離提供了良好的契機。〔39 〕換言之，土地承包經營權的確權登記與承包權和經營權的分離登記應有先后次序。考慮到我國現行法律制度對于土地承包經營權流轉方式的限制，很多實際經營農地的經營者無法取得土地承包經營權，由此影響其對于土地實際經營的權利以及無法以該權利進行融資等，有必要在土地承包經營權確權的過程中，同時對實際經營土地的經營者所享有的權利進行明確。在某種意義上，對于實際經營土地的經營者所享有的權利進行確權，較之對農民的土地承包經營權進行確權更加迫切。因為對于已經適度規模化經營農地的經營者，如果不能明確其對于農地的權利，則難以基于其權利而更加有效地經營農地。換言之，此類經營者的權利訴求更加迫切。因此，筆者贊同在對農村土地承包經營權進行確權的同時，對實際經營農地的經營者所享有的經營權予以明確，以落實“三權分置”改革的政策精神，盤活農地的經營權。

其次，建立不動產信托登記制度，公示土地信托的信托財產和信托關系。所謂不動產信托登記是指不動產登記機關依據申請人的申請，將不動產信托關系的設立、變更、消滅及其他法定事項記載于不動產登記簿的行為。不動產信托登記制度之構建，有兩個問題：其一，不動產信托登記何以必要？一是不動產設立信托辦理信托登記乃法律明確要求。根據我國《信托法》第10條第1款規定：“設立信托，對于信托財產，有關法律、行政法規規定應當辦理登記手續的，應當依法辦理信托登記。”通說認為，以不動產設定信托的，屬于該條款所稱應當辦理登記之情形，如以土地設定信托者即屬之。然而，由于“該條只引向信托登記，對信托登記的機構、內容、程序等均無詳細規范，致使該法條成為具文。”〔40 〕因此，在推行土地信托之際，有必要落實信托登記制度。二是信托關系成立后，信托財產即具有獨立性特征，從而區別于委托人、受托人和受益人的固有財產，而僅為信托目的而存在。〔41 〕其意義主要在于，將信托財產置于委托人、受托人和受益人的債權人追及范圍之外。因此，“信托登記制度之設，除為保護信托財產外，旨在使信托主要條款公示周知，俾與之交易之第三人或利害關系人于閱覽時，即知信托當事人、信托目的、受托人權限及信托消滅事由等，而免遭受不測損害。” 〔42 〕質言之，信托登記有助于交易第三人判斷信托財產之性質，以避免遭受損害，從而具有維護交易安全之功用。其二，不動產信托登記何以可能？隨著《不動產登記暫行條例》的頒布，不動產統一登記制度得以實施。不動產信托登記作為不動產登記之一種，逐漸進入立法機關和實務部門的視野，從而為建立不動產信托登記制度提供了良好的契機和最大的可能性。〔43 〕至于不動產信托登記的具體規則設計，則有賴于對日本及我國臺灣地區的有益經驗，取其精華，補其不足，構建完備的不動產信托登記制度。

第三，為投資于農地流轉信托所獲得的收益實行適當的稅收優惠，發揮信托的融資功能。在農村土地流轉中引入信托方式，可以充分利用信托制度的融資功能，為農業經營提供資金和技術等方面的支持。然而，恰如學者所指出，農業生產所固有的自然風險、市場風險和政策風險，都增加了經營者的風險，〔44 〕也必然影響到對農業的投資。從信托實踐來看，自2013年10月中信信托發行首單農村土地承包經營權信托計劃以來，在一年多的時間里，北京信托、中建投信托、興業信托、中糧信托等信托公司分別發行了土地承包經營權流轉信托計劃。〔45 〕這無疑是令人振奮的消息。但相比于目前總共68家信托公司而言，可以看出，更多的信托公司對農村土地承包經營權信托項目還是持觀望狀態。與此同時，發行土地承包經營權信托計劃較多的中信信托也放慢了推進土地信托的腳步。信托公司從農地流轉信托中的淡出固然存在各方面的原因，但也表明了農業經營固有風險的存在影響了投資者投資農業的信心，減少了市場對于農業投資的熱情。對于農業經營而言，獲得資金支持的途徑十分有限。因此，有必要從政策優惠角度，吸引投資者參與農地流轉信托的投資。基于此，筆者建議對于投資于農地流轉信托的投資者，從信托投資中獲得的收益部分，予以適當的所得稅優惠，以鼓勵對于農業的投資，促進農業的現代化轉型。或有觀點質疑，對于普通市場投資收入所得是否有必要予以稅收優惠。事實上，現代信托制度引導社會資本投資于國家關注的領域，從而促進該領域事業之發展，稅收政策的鼓勵功不可沒。其典型例證有新加坡于2006年實施的海運金融激勵法案。〔46 〕

（三）土地信托中的信托法思維

實踐中的土地信托關系是基于委托人與受托人之間的信托合同而產生的法律關系。雖然我國《信托法》第2條將信托界定為一種行為，〔47 〕但信托關系的實質卻是圍繞信托財產管理、運用和處分而形成的法律關系。因此，在土地信托關系形成、運行、變更、終止，乃至糾紛處理中，都要樹立和運用信托法的思維，才能達到信托制度之規范目的。所謂信托法的思維，即將信托關系作為一種獨特的法律關系予以看待而形成的認識。信托關系雖然因信托合同而形成，但并不完全等同于合同關系，而是具有其特質的內容。對此，可從以下兩個方面予以觀察。

其一，信托關系的各方當事人在形成信托關系，以及信托關系存續期間和終止信托關系的過程中，應當按照《信托法》的規定以及信托文件的約定，行使其權利，承擔其義務。委托人將信托財產交付給受托人，信托財產即成為獨立的目的財產，僅為信托目的之達成而存在。委托人可以根據信托合同之約定以及信托法之規定，行使委托人所享有之權利。如為自益信托，則委托人還可以享有法定或約定的受益人的權利。試舉一例以說明。甲將其土地經營權交付信托公司，雙方簽訂信托合同，約定由信托公司管理、運用和處分信托財產，以所得收益分配給甲。現甲因對收益不滿意，而要收回土地經營權。此時，甲可以依據信托法以及信托合同之規定，行使委托人或者受益人的權利，與信托公司協商終止信托關系，從而取回土地經營權。甲不能簡單地依據《合同法》之規定，主張解除合同，從而要求信托公司返還財產、恢復原狀。因甲與信托公司形成了信托法律關系，該法律關系不完全等同于合同關系，應當優先適用《信托法》之規定，而非直接適用《合同法》。

其二，司法機關在處理信托糾紛時，亦應秉承信托法之理念處理之。有學者指出，商事信托裁判理念須建立在對商事信托本質的認知基礎之上，商事信托的本質特征則包括信托財產轉移且由他人管理和受托人的信義義務，因此，商事信托裁判理念不應脫離此兩者。〔48 〕筆者贊同這一觀點。詳言之，在處理信托糾紛的過程中，應當將信托關系理解為因對他人財產進行管理而產生的法律關系之全部，而非僅限于委托人與受托人之間的法律關系。再以前例分析之。甲訴請返還土地經營權，該糾紛不僅限于甲與信托公司之間，因為信托合同中約定由信托公司管理運用和處分信托財產，因信托財產為土地經營權，可能已經交給實際經營者（如農民專業合作社、農業公司或者種植大戶），從而在信托公司與實際經營者之間又形成了“新”的法律關系。如果僅處理甲與信托公司之間的法律糾紛，而不對信托公司與實際經營者之間的糾紛一并處理，就會形成一個法律關系兩次糾紛處理的問題。反之，依信托法之觀念，甲、信托公司和實際經營者之間乃系因信托財產的管理而形成的信托法律關系，故而應當一并處理，則可以一舉解決本案全部糾紛，且合乎信托法之觀念。

結 語

農地“三權分置”的改革思路，是對我國現行農業經營實踐經驗的理論總結。由于農業經營固有的風險以及低收益的特點，單純依靠政府的補貼和農民的投入，難以實現農業的現代化，有必要通過制度設計引導社會資本進入農業經營領域。土地信托模式將金融資本引入農業經營領域，是農地金融的組成部分，探索土地信托模式下的農地“三權分置”，有助于破解農地金融的法律困境，實現農業發展的制度目標。為此，有必要厘清農地信托的法律構造，完善農地信托法律制度，發揮土地信托在農地權利制度變革中的積極作用。

〔1〕據介紹，我國農戶戶均農地規模為0.5公頃，相當于歐盟的1/40，美國的1/400，這導致我國長期實行小規模農業生產，面臨世界主要農產品出口國的直接競爭。參見《土地制度改革試點大幕開啟 “三權分置”思想是指針》，《國土資源》2014年第12期。

〔48〕參見王建文、張莉莉：《商事信托的司法裁判：理念與規則》，載范健主編：《中國信托法論壇（2014）》，法律出版社2015版，第27頁。

〔2〕參見王衛國：《城鄉一體化與農地流轉制度改革》，《國家行政學院學報》2015年第3期。

〔3〕劉守英：《中共十八屆三中全會后的土地制度改革及其實施》，《法商研究》2014年第2期。

〔4〕參見夏青：《土地流轉信托方式一年規模近 30 萬畝中信信托獨占鰲頭北京信托、中建投信托緊跟》，《證券日報》2014年10月17日。

〔5〕如高圣平對農地信托流轉的法律構造，包括信托財產、委托人、受托人和受益人進行了研究。參見高圣平：《農地信托流轉的法律構造》，《法商研究》2014年第2期。李莉提出，土地信托具有商事信托的性質，應從確認承包經營人收益權和保障受益權用益兩方面進行制度構建。參見李莉：《土地承包經營權信托流轉中承包經營權人的權利保護》，《暨南學報》（哲學社會科學版）2015年第2期。徐衛提出，應構建土地承包經營權集合信托，并遵循受托人激勵原則和保障農民利益原則進行制度設計。參見徐衛：《土地承包經營權集合信托模式的構建邏輯與制度設計——契合土地流轉目標的一種路徑》，《暨南學報》（哲學社會科學版）2015年第2期。

〔6〕根據我國《信托法》的規定，受益人享有財產性權利和非財產性權利，前者包括信托利益分配權、信托財產歸屬權等，后者包括知情權、信托財產管理方法調整權、信托財產損害救濟權、受托人解任權、新受托人選任權等。參見周小明：《信托制度：法理與實務》，中國法制出版社2012年版，第253-260頁。

〔7〕參見同上書，第358頁。

〔8〕參見《日本信托法》第131-137條有關信托監督人之規定。

〔9〕參見許連景：《我國不動產信托登記理論與實務之研究》，我國臺灣地區中原大學2011年碩士論文，第25頁。

〔10〕參見陳敦、張航：《農村土地信托流轉的現狀分析與未來展望》，《國家行政學院學報》2015年第5期。

〔11〕參見前引〔3〕，劉守英文。

〔12〕如江蘇省出臺《關于積極引導農村土地經營權有序流轉促進農業適度規模經營健康發展的實施意見》，指出要把握土地集中的度，推進經營規模合理化，培植專業大戶、家庭農場、土地股份合作社三類以農戶為主體的新型農業經營主體，重點引導發展100畝至300畝的規模經營。參見《三權分置 有序流轉 規模適度》，《農民日報》2015年2月3日。

〔13〕參見王志誠：《信托法》，臺灣五南圖書出版股份有限公司2009年版，第134-135頁。

〔14〕參見〔日〕日本三菱日聯信托銀行編著：《日本信托法制與實務》，臺灣金融研訓院2009年版，第533頁。

〔15〕參見謝哲勝：《信托法》，臺灣元照出版公司2014年版，第272頁。

〔16〕參見李國強：《論農地流轉中“三權分置”的法律關系》，《法律科學》（西北政法大學學報）2015年第6期。

〔17〕有學者指出，分離后的承包權主要包括承包人身份維持權、分離對價請求權、征收補償獲取權和有償退出權等四項權利。參見前引〔16〕，李國強文。

〔18〕參見潘俊：《農村土地“三權分置”：權利內容與風險防范》，《中州學刊》2014年第11期。

〔19〕參見陳小君：《我國農村土地法律制度變革的思路與框架——十八屆三中全會〈決定〉相關內容解讀》，《法學研究》2014年第4期。

〔20〕參見前引〔16〕，李國強文。

〔21〕如《中信·農村土地承包經營權集合信托計劃1301期》中，即以埇橋區政府作為該信托計劃的委托人與中信信托簽訂“農村土地承包經營權集合信托計劃信托合同”；《北京信托·土地信托之無錫桃園村項目》中，委托人則為村民自發組織的“土地合作社”，受托人為北京信托。

〔22〕參見前引〔5〕，徐衛文。

〔23〕參見李宇：《商業信托委托人的法律地位》，《法學論壇》2012年第5期。

〔24〕Carly Howard， “Trust Funds in Common Law and Civil Law Systems： A Comparative Analysis”， 13 U. Miami Intl & Comp. L. Rev. 343 ， 2006， p.346.

〔25〕Charles Zhen Qu， “The Doctrinal Basis of the Trust Principles in Chinas Trust Law”， 38 Real Prop. Prob. & Tr. J. 345， 2003， p.366.

〔26〕Frances H. Foster， “American Trust Law in a Chinese Mirror”， 94 Minn. L. Rev. 602， 2010， pp.638-642.

〔27〕參見陳敦：《我國農村土地信托委托人的法律地位研究》，載王保樹主編《中國商法年刊》（2014年卷），法律出版社2014年版，第507頁。

〔28〕參見王湘平：《論政府在農地使用權信托中的法律地位——以浙江紹興模式和湖南益陽模式為例》，《湖南農業科學》2013年第19期；瞿理銅：《新探索如何延續——湖南省益陽市土地信托流轉調研報告》，《中國土地》2012年第11期；李蕊：《中國土地銀行法律制度構建研究》，法律出版社2014年版，第102-103頁。

〔29〕廖原：《土地信托服務模式的合法性審視》，《江西社會科學》2014年第7期。

〔30〕可借鑒日本農協的農地信托事業。日本農協的農地信托事業始于1962年，是農協會員將其無法耕作的農地信托給農協而實施的事業。在《農業基本法》中是作為一種促進農地流轉的措施被提出來的。農地信托事業的對象，可以是會員所有的農地或草地及森林、土地等不動產。運用信托財產的方式包括出租、出售或者二者并用。針對農協的農地信托事業，《農地法》設定了若干特別規定：一是農協接受信托以及結束信托時，農地所有權轉移不需要審批，若將農地所有權信托轉讓給農協成員以外的人，則不予批準；二是農協在接受信托后將農地進行出租的，免予適用限制佃耕地所有的規定；三是農協根據租賃合同出租信托的農地，在信托終止時所實施的解除合同、拒絕更改等行為，不需要《農地法》的審批。參見〔日〕關谷俊作：《日本的農地制度》，金洪云譯，生活·讀書·新知三聯書店2004年版，第261-262頁。

〔31〕參見陳敦：《信托法判例與制度研究》，法律出版社2014年版，第206頁。

〔32〕參見前引〔14〕，日本三菱日聯信托銀行編著書，第536頁。

〔33〕參見前引〔5〕，李莉文。

〔34〕參見前引〔5〕，高圣平文。

〔35〕參見劉禹宏、柳琴：《農村土地確權視域下的土地信托流轉方式績效評價與建議——以浙江省紹興市柯橋區為例》，《天津商業大學學報》2015年第3期。

〔36〕參見前引〔35〕，劉禹宏、柳琴文。

〔37〕參見國土資源部政策法規司、國土資源部不動產登記中心：《不動產登記暫行條例釋義》，中國法制出版社2015年版，第218頁。

〔38〕吉林省延邊州開展多形式土地經營權抵押貸款，對新型農業經營主體發放《農村土地經營權證》進行貸款，具體做法是：延邊州和農業銀行合作，由農業部門為經營土地100畝以上的規模經營戶辦理《農村土地經營權證》，農業銀行通過抵押《農村土地經營權證》并到農業部門辦理土地經營權抵押登記的辦法，開展農村土地經營權抵押貸款工作。實踐中已有97家新型農業經營主體利用流轉來的農村土地經營權抵押貸款5021萬元。參見前引〔12〕。

〔39〕參見前引〔18〕，潘俊文。

〔40〕常鵬翱：《不動產登記法》，社會科學文獻出版社2011年版，第226頁。

〔41〕參見前引〔6〕，周小明書，第212頁。

〔42〕我國臺灣地區“法務部”2010年8月30日法律決字第0999031459號函。

〔43〕在《不動產登記條例（草案）》（送審稿）曾規定了不動產信托登記，但在最終通過的條例中被刪除。其原因或在于，雖然信托業務開展的如火如荼，但對于普通民眾而言，信托業仍然是一個專業性很強的領域，不容易理解信托關系的特殊性。其結果是對于不動產信托登記制度缺乏了解，立法機關認為規定不動產信托登記規則的時機尚未成熟。參見前引〔37〕，國土資源部政策法規司、國土資源部不動產登記中心書，第39頁。

〔44〕參見前引〔5〕，高圣平文。

〔45〕參見夏青：《土地流轉信托方式一年規模近30萬畝中信信托獨占鰲頭北京信托、中建投信托緊跟》，《證券日報》2014年10月17日。

〔46〕新加坡為了鼓勵船公司利用海運信托計劃在新加坡投資，于2006年2月頒布了以稅務優惠為出發點的海運金融激勵法案，主要內容包括：（1）海運信托計劃取得的收入，包括租金收入、套期保值收入、股息收入等免稅；（2）信托受托人每年按照海運信托計劃租金收入的4%收取管理費，該收入按照收入額的10%的優惠稅率納稅；（3）海運信托計劃分紅免征所得稅；（4）海運信托計劃支付的利息無預提所得稅。參見李燕：《新加坡海運信托計劃利弊分析》，《交通財會》2007年第8期。

〔47〕《信托法》第2條規定：“本法所稱信托，是指委托人基于對受托人的信任，將其財產權委托給受托人，由受托人按委托人的意愿以自己的名義，為受益人的利益或者特定目的，進行管理或者處分的行為。”