上海自貿區三周年績效梳理與展望

內容摘要：上海自貿區是中國改革開放三十多年、摸著石頭走完淺灘之后，開始向深水區挺近之前的一次熱身。回眸上海自貿區成立三周年，對其改革成效進行梳理，既要關注其自身發展狀況，也要考量其在現有框架下能否將改革經驗合理轉化與積極推廣。上海自貿區這三年的變化日新月異，雖然仍存在一些問題，但基本能夠堅持按照既定目標先行先試，在行政、金融、海關等諸多領域持續推出創新舉措，并將大量經驗復制推廣到全國。

關鍵詞：上海自貿區 負面清單管理模式 TPP

一、引言

《中國（上海）自由貿易試驗區總體方案》對自貿區的發展提出了明確要求：“要探索建立投資準入前國民待遇和負面清單管理模式，深化行政審批制度改革，加快轉變政府職能，全面提升事中事后監管水平。要擴大服務業開放、推進金融領域開放創新，建設具有國際水準的投資貿易便利、監管高效便捷、法制環境規范的自由貿易試驗區，使之成為推進改革和提高開放型經濟水平的‘試驗田，形成可復制、可推廣的經驗，發揮示范帶動、服務全國的積極作用，促進各地區共同發展”。〔1 〕為此，國務院先后出臺近20部直接與上海自貿區相關的法規和規章，上海市也制定了一系列配套政策，內容涉及行政、金融、海關等重點領域。三年來，上海自貿區圍繞上述目標，積極探索、大膽嘗試，交出了一份合格的答卷。

二、行政審批的新變化

上海自貿區成立以前，我國對外資管理遵循的是國家發改委和商務部制定的《外商投資產業指導目錄》，即正面清單管理模式。〔2 〕該目錄列出了我國對外資的鼓勵類、限制類、禁止類三類產業目錄。上海自貿區推陳出新，首先開始實行負面清單管理模式，通過制度創新努力減少非關稅壁壘，推進簡政放權給予企業更多公平競爭、自由選擇的空間。探索建立“準入前國民待遇”加“負面清單”管理模式是上海自貿區的亮點，也是我國擴大開放、促進改革的一項重要舉措，更是適應經濟全球化和國際投資規則新變化的制度創新需要。

上海自貿區2013版的負面清單共有190項特別管理措施，其中，使用禁止字樣的有38項、限制字樣的有74項，內容與正面清單并無實質變化。到了2014版負面清單，特別管理措施從190項縮減為139項，其中，禁止性措施和限制性措施分別為29項和110項。經過兩年的先行先試之后，2015版清單進一步提高開放程度，特別管理措施比2014版再減少17項，總數為122項，其中，禁止性措施37項，限制性措施85項。盡管開放力度在加大，2015版負面清單仍然存在限制范圍過大、服務業開放不足、與國際社會標準接軌不夠等問題。〔3 〕

在總結上海自貿區的經驗基礎之上，國務院于2015年下半年正式出臺了《關于實行市場準入負面清單制度的意見》，明確了實行市場準入負面清單制度的總體要求、主要任務和配套措施。根據該《意見》，國家發改委和商務部聯合發布了《市場準入負面清單草案（試點版）》。需要指出的是，該《草案》與2015版負面清單是兩種不同版本，并不會取代2015版清單，即今后將采用“雙軌制”模式，同步推進，即包括上海自貿區在內的所有自貿試驗區適用一套負面清單，繼續承擔先行先試、擴大開放的任務；2018年后，全國各地統一適用另一套負面清單，及時將自貿區現有成果轉化推廣，加速改革步伐，屆時取代現行的《外商投資產業指導目錄》。因此，出于現實狀況考量，該《草案》共包含長達328項特別管理措施，其中，包括禁止準入類96項，限制準入類232項，較2015年版清單大幅增加，最終版本還有待進一步細化。

負面清單管理模式的影響并未限于投資貿易領域，這一理念正在迅速且積極地影響著自貿區內政府職能轉變乃至區外行政領域改革，高度呼應“法無授權即禁止，法無禁止即自由”的現代管理理念。具體來講，借鑒負面清單模式，多家機關先后發布類似自貿區負面清單的本部門“權力責任清單”。內容比較系統的如上海自貿區海關行政權力清單和責任清單（2015版），其中，權力清單列出了52項權力，以及每一項權力配套的“權力運行流程圖”；責任清單包括4個附件：事中事后監管制度清單、主要職責清單、窗口受理事項清單和公共服務事項清單。在附件中，事中事后監管制度清單又包含價格核查、保稅核查、企業稽查、報關單位注冊登記以及企業信用管理5個具體的子附件。

上海自貿區擴區后，自貿區管委會與浦東新區政府實行一體化合署辦公，開始按照負面清單管理模式，在浦東新區完整一級地方政府的框架內推進全面制度創新。擴區運行首日就推出1.0版的權力清單和責任清單，充分體現了自貿區負面清單管理的理念。據統計，上述行政權力清單共包含權力事項6460項，包含行使依據、責任部門、審批時限、申請條件、收費標準以及監督部門等十多個方面內容，權力行使更加透明。從權力部門分布來看，浦東新區環保市容局、市場監管局、公安分局是權力“大戶”，擁有權力均在1000項以上，合計占比達到67%。從權力類別分布看，81%的權力項目為行政處罰，行政強制措施與行政審批事項各占4%；其他各項權力占11%。行政責任清單分為五大板塊，共列出行政責任事項1422項，其中，主要職責513項，行政協同責任125項，事中事后監管制度158個項目，重點行業與重點領域監管措施89項，公共服務導航537項。從責任部門分布看，事中事后監管制度責任較多的分別為市場監管局、環保局、審計局與發改委；重點行業與重點領域監管措施較多的是市場監管局、市環保局、市農委。

目前，上海已經在全市范圍內展開了行政權責清單制度的探索，并已取得了一定的成效。自2014年6月上海市發改委公布首份權力清單之后，推出本部門權力責任清單已成為各職能部門通行的管理模式。截至目前，上海市政府已在網上政務大廳集中公布了39家機關的權力責任清單。就全國范圍而言，權力責任清單制度的溢出效應也很明顯，在國務院辦公廳發布《國務院部門權力和責任清單編制試點方案》后，國務院現已集中公布57家單位的權力清單（但尚未公布責任清單）；除貴州和西藏尚未公布責任清單外，其余省級部門均已公布權力責任清單。隨著各級行政機關公布權責清單，行政權力與人民權利之沖突定位也將更加明晰，有利于企業合理安排商事活動，履行自身義務。

除了負面清單這一重要制度外，上海自貿區優化營商環境還需要一系列趨于完善的制度體系來保障。為此，上海自貿區積極探索創新舉措，包括但不限于以下內容：

（一）深化行政審批改革

上海自貿區總體方案明確提出：“要探索建立投資準入前國民待遇和負面清單管理模式，深化行政審批制度改革，加快轉變政府職能，全面提升事中事后監管水平”。以掛牌成立時全國人大常委會授權調整為起點，以企業注冊認繳制和外商投資備案制開始的工商登記改革為標志，上海自貿區吹響了行政審批改革的號角。

為了深化行政審批制度改革，2015年4月1日，上海市政府《關于中國（上海）自由貿易試驗區管理委員會集中行使本市有關行政審批權和行政處罰權的決定》正式施行，在自貿區保稅區域范圍內，原本由上海市發展改革、商務、國土規劃、建設管理、交通和環保等14個職能部門行使的71項有關行政審批和管理權，開始由自貿區管委會集中行使。4月20日，國務院印發《進一步深化上海自貿區改革開放方案》，25條內容中的12條是關于政府職能轉變的，尤以行政審批改革最令人關注。上海市市級部門按照“以經濟類事項為主，應放盡放，浦東能承接”的原則，向浦東新區下放了151項行政審批事項，其中104項屬于市政府各部門的事權在《深化改革方案》出臺時已全部完成下放。

上海自貿區管委會與浦東新區政府合署辦公是擴區后的一個亮點，需要將保稅區域內部分對外開放措施和事中事后監管措施輻射到整個自貿區，需要以自貿區的理念改造完整的一級地方政府管理模式。合署辦公后，浦東新區政府對授權上海自貿區管委會行使的66項行政審批和管理事項進行了梳理，對浦東新區則簡化116項行政審批，通過減少審批材料、壓縮審批時限、網上辦理等方式優化了232項行政審批，通過編制權力清單和責任清單規范了權力運行。〔4 〕

經過清權、減權、制權，上海自貿區在成立兩周年時形成了職能轉變“1+3+2”方案，其中，“1”即指市級經濟領域的行政審批事項原則上全部下放到自貿區，第一批下放163項，第二批下放68項。〔5 〕根據浦東新區2015年統計年鑒發布的數據顯示，2015年，浦東新區區級機關行政編制精簡率達到15%，內設機構精簡率約16%。

自貿區的行政審批改革示范效應也產生了更大范圍的影響。上海市自2014年1月21日公布第七批取消和調整行政審批目錄后，開始轉為一年內多次公布。上海市先后共取消和調整行政審批3366項，其中，自貿區掛牌后，取消和調整7次，共1129項，占總數的33.54%，包括取消313項和調整816項。

（二）優化工商登記制度

上海自貿區成立之初，國家工商局發布了《國家工商行政管理總局關于支持中國（上海）自由貿易試驗區建設的若干意見》，從工商登記制度改革、優化企業設立流程，以及轉變市場主體監管方式三個方面支持自貿區建設，決定首先試行注冊資本認繳制改革，取消普通公司最低注冊資金限額、股東出資比例及期限要求。工商登記制度改革在自貿區實施后，不久便被認可，先是公司法中企業設立相關事項得到修改，隨后，國務院印發《注冊資本登記制度改革方案》，在全國范圍內推進工商登記改革。2015年6月，上海市工商局參考“負面清單”監管思路，又專門出臺了《公司股東及法定代表人登記管理辦法（試行）》，規定除非企業涉嫌提交虛假申請材料，市場監管部門原則上不再對企業登記實施實質性審查。實行注冊認繳制使得工商登記注冊手續變得十分便利，這一改革的效果十分明顯，上海自貿區內企業設立數量和資金規模的快速增長。工商登記制度改革在全國推進半年時間內，全國新登記注冊市場主體659.59萬戶，同比增長15.75%，新增注冊資本（金）10.79萬億元，同比增長高達66.7%。〔6 〕

“三證合一、一照一碼” 〔7 〕商事登記制度改革也有序進行，由原先不同部門分別核發營業執照、組織機構代碼證、稅務登記證三張證照，改為對各類企業核發一張加載統一社會信用代碼的營業執照。

（三）實行外商投資備案制

除了企業注冊認繳制改革以外，自貿區在投資管理方面，全面實施外商投資和境外投資備案制。《中國（上海）自由貿易試驗區管理辦法》、《中國（上海）自由貿易試驗區外商投資準入特別管理措施（負面清單）2013年》、《中國（上海）自由貿易試驗區外商投資項目備案管理辦法》、《中國（上海）自由貿易試驗區境外投資項目備案管理辦法》、《中國（上海）自由貿易試驗區外商投資企業備案管理辦法》和《中國（上海）自由貿易試驗區境外投資開辦企業備案管理辦法》六項管理辦法，共同構建了投資備案制法律框架。到2013年底，90%的新設項目改為備案制，超過負面清單設計時85%的預測目標。上海自貿區成立兩年時，上海市新設外資企業中有近50%入駐自貿區，累計投資總額近300億美元。除了吸引外資外，2015年辦結境外投資項目636個，其中，中方投資額229億美元，相當于2014年的5.5倍，〔8 〕成為中國企業“走出去”的橋頭堡。

（四）先照后證與證照分離

《中國（上海）自由貿易試驗區管理辦法》中規定了實行“先照后證”模式，自貿區內取得營業執照的企業即可從事一般生產經營活動；從事需要許可的生產經營活動的，可以在取得營業執照后，再向主管部門申請辦理。此后，上海自貿區85%前置審批事項改為后置審批。除了國務院明確的“先照后證”事項外，國家工商行政管理總局還發布了《中國（上海）自由貿易試驗區先照后證改革事項目錄》，包括41項內容，準備在條件成熟時開始實施。目前，上海自貿區于2015年1月推出的“先照后證”12項改革措施已在全國推廣。國務院印發意見，要求全國各級機關進行“先照后證”改革，實行行政審批事項目錄管理，要求國家工商行政管理總局負責公布工商登記前置審批事項目錄，并梳理186項法律法規明確規定監管部門和監管職責的“先照后證”改革相關審批項目。隨后，浦東新區市場監督管理局按照國務院的意見發布實施了《市場主體“先照后證”事項經營范圍及審批事項對照目錄》，共包含147項內容。

在“先照后證”制度實施后，“證照分離”改革就成了商事登記改革的重點。2015年12月，國務院同意在浦東新區開展“證照分離”改革試點，試點期為自批復之日起3年。根據國務院的批復，試點采取分類推進的方式，從與企業經營活動密切相關的行政許可事項中，選擇116項行政許可事項先行開展改革試驗，將按取消審批、取消審批改為備案、簡化審批實行告知承諾制、提高審批透明度和可預期性、加強市場準入管理5種類型進行分類改革。為順利推進此項改革，上海市決定在浦東新區內，凡與《上海市開展“證照分離”改革試點總體方案》不一致的地方性法規規定，暫時調整實施，調整實施的期限與試點期限一致。

除了推出先照后證與證照分離這一具有實質意義的商事登記改革措施外，上海自貿區還實行單一窗口措施，在程序上幫助企業簡化辦事流程。在自貿區綜合服務大廳內設有海事、海關、檢驗檢疫等中央駐區監管部門和工商、稅務、質監、公安等市政府駐區職能部門辦事窗口，實現“一口受理”的辦事模式。上海自貿區擴區后，在浦東新區新增3個自貿區受理點和2個咨詢窗口，全面對接自貿區業務，企業辦事不用遠赴外高橋或臨港，在浦東新區核心區域就能辦理。又如，上海市工商行政管理局在自貿區開放了企業名稱資源庫，申請人通過“可選名稱系統”挑選新設企業名稱，省去了反復核名的等待時間。推出自貿區“辦稅一網通”10項創新服務舉措，即網上自動賦碼、網上發票應用、網上區域通辦、網上自主辦稅、網上審批備案、網上資格認定、網上非貿管理、網上按季申報、網上信用評價以及網上服務體驗。

（五）事中事后監管

建設上海自貿區，深化行政審批改革是重要任務，但是，放開后的事中事后監管才是真正的難點所在。在浦東新區2015年4月公布的責任清單中，事中事后監管制度共158項，占比超過11%。上海市2014年統計公報顯示，上海自貿區以政府職能轉變為核心的事中事后監管制度已經初步形成。

近兩年來，國務院《社會信用體系建設規劃綱要（2014—2020年）》、《關于運用大數據加強對市場主體服務和監管的若干意見》等文件相繼出臺，明確提出要“提高全社會的誠信意識和信用水平”，通過運用大數據“加強對市場主體的服務和監管，推進簡政放權和政府職能轉變”。《上海市公共信用信息歸集和使用管理試行辦法》，共有7章37條，2016年正式實施。為了加快社會信用體系建設，浦東新區根據國務院和上海市的要求，先后出臺了“三個一”制度規范，包括一個意見、一個管理辦法和一個“14”配套制度。一個意見，即2016年2月23日印發的《浦東新區關于進一步加強社會信用體系建設的實施意見》，根據該《實施意見》，浦東新區將全面推進政務誠信、商務誠信、社會誠信和司法公信四大領域信用建設。一個管理辦法，即《浦東新區失信“黑名單”管理辦法（試行）》，用來指導和規范新區各行政單位對嚴重失信企業的信息共享，健全失信聯合懲戒機制。一個“14”配套制度，即《浦東新區公共信用信息管理暫行辦法》和四個實施細則，用來規范新區政府部門間信用信息共享和應用，服務“浦東新區公共信用信息服務平臺”的建設。此外，浦東新區正在爭取試點自貿區“信用云平臺”的建設，在服務貿易與投資便利化、跨境電子商務發展、“貿易直通車”、科技型中小企業融資等方面深化信用建設，推進“信用張江”建設，并在“證照分離”等改革領域探索建立全過程信用管理。2014年，上海市開通了公共信用信息服務平臺。一年后，自貿區信用信息綜合查詢服務開通，系全市唯一可以同時開展公共信用信息查詢和金融信用信息查詢的服務窗口。另外，上海市政府開通了信用實事項目法人信用信息集中展示系統。根據2015年數據顯示，共設置了紅燈、綠燈、黃燈、暫不予評估四種情形，該系統共公布了31149條級別為綠燈的單位。

在上海自貿區的改革圖譜上，伴隨信用體系建設的還有企業年報公示制度。自貿區內企業應對其報送的年度報告的真實性、合法性負責，否則，將被監管部門貼上“不誠信”的標簽。上海市工商行政管理局《關于中國（上海）自由貿易試驗區內企業登記管理的規定》明確規定，自貿區內登記的企業如果年度報告被抽查發現或者被舉報查實有違法行為、申報不實隱瞞真實情況或虛假承諾的，將被登記機關責令限期改正，并納入不良信用體系，甚至面臨處罰。根據上海市2015年統計公報顯示，上海84.7%的應報送企業完成了2014年度年報公示，其中，重點行業年報公示率達到98%。企業年報信息公示制度很快得到了認可，國務院印發了《企業信息公示暫行條例》進行推廣。2014年10月底，上海自貿區又率先展開年報抽查制度，把已注冊并完成2013年年報公示的企業分成“不定向抽查”和“定向抽查”兩組，按固定比例隨機抽樣檢查。

與《中國（上海）自由貿易試驗區企業年度報告公示辦法》相對應的是《中國（上海）自由貿易試驗區企業經營異常名錄管理辦法》，分別規定了企業年度報告公示和經營異常名錄的適用主體范圍、管理職責分工、公示方式途徑等內容，明確自貿區將重點加強對企業的信用約束，以引導企業誠信經營。

在事中事后監管方面，上海自貿區管理部門還注重信息共享和聯合執法制度建設。比如，“單一窗口”整合了公安、人社、外專部門辦證窗口的運行機制、程序和信息，初步實現了相關部門管理信息系統的資源共享和集約運用。在綜合執法體系搭建方面，自貿區成立全國首家實現專利、商標、版權的集中管理和綜合執法的知識產權局；籌建首個“進出口工業產品風險信息監測分中心”，實現對包括境內外政府部門通報、傷害事故報告、媒體輿情和消費者投訴在內的各類風險信息的采集和安全性評估；設立了自貿區行政執法聯系會議。2013年9月，上海市推進區縣市場監督管理體制“4合1”改革，將區縣工商、質監、食藥監部門與物價部門有關價格監督檢查機構的職能進行整合，組建區縣市場監督管理局。〔9 〕上海自貿區擴區后，成立了浦東市場監督管理局（即自貿區市場監督管理局），對市場的監管更加高效、統一。

上海自貿區還引入了社會力量參與綜合監管體制建設。例如，2013年10月，上海國際仲裁中心設立了中國（上海）自由貿易試驗區仲裁院；第三方檢驗結果采信制度作為首批8項可復制制度推廣到全國；陸家嘴互聯網金融協會等一些行業協會還參與規范企業經營行為規則的制定。

2016年8月，《進一步深化中國（上海）自由貿易試驗區和浦東新區事中事后監管體系建設總體方案》正式印發。該方案規定了八個方面主要任務，包括創新市場評價機制、建立新型業界自治平臺、發揮第三方專業機構監督作用、完善市場退出機制、率先創新“證照分離”、改革116項許可證事項的監管方式、深化浦東新區大部門制改革、以“互聯網+”和大數據技術為支撐，實施精準監管，建設和完善浦東新區網上政務大廳等。這意味著上海自貿區事中事后監管體系有了頂層設計。

三、金融領域的改革

金融改革是上海自貿區制度創新探索的重要方面，也是“先行先試”成敗的關鍵所在。〔10 〕因此，無論是中央還是上海市都十分重視自貿區的金融改革。在中央層面，上海自貿區總體方案明確在風險可控前提下，在試驗區內對人民幣資本項目可兌換、金融市場利率市場化、人民幣跨境使用等方面創造條件進行先行先試。2015版負面清單從金融機構及業務方面提出了14條要求。中國人民銀行則先后出臺了《中國人民銀行關于金融支持中國（上海）自由貿易試驗區建設的意見》和《關于擴大全口徑跨境融資宏觀審慎管理試點的通知》兩部重要規章，支持和保障自貿區的金融改革。在地方層面，《中國（上海）自由貿易試驗區條例》明確了“五大金融創新”關鍵點，即創新有利于風險管理的賬戶體系；促進投融資匯兌便利；方便人民幣跨境使用；推動利率市場化體系建設；建立與上海自貿區發展需求相適應的外匯管理體制。

截至擴區時，上海自貿區涉及金融領域的法律文件已出臺30余部，其中，上海市人民政府會同中國人民銀行、銀監會、證監會、保監會（簡稱“一行三會”）出臺了支持上海自貿區建設的“51條意見”，構建了上海自貿區金融改革的總體政策框架，開啟了自貿區金改“1.0版”階段。此后，伴隨著自由貿易賬戶管理系統的構建以及在此基礎上全面放開境外融資，自貿區金改先后迎來“2.0版”和“3.0版”時代。在此期間，上海自貿區密集出臺了金融改革相關規定，在較短時間內，豐富和完善了已初步搭建起來的金改法律框架。2015年10月29日，中國人民銀行會同商務部、銀監會、證監會、保監會、國家外匯管理局和上海市政府聯合印發《進一步推進中國（上海）自由貿易試驗區金融開放創新試點加快上海國際金融中心建設方案》（下稱“金改40條”），內容涵蓋人民幣資本項目可兌換、人民幣跨境使用、金融服務業對內對外開放、面向國際的金融市場建設和金融監管及風險防范，較好地契合了改革要求，自貿區金改由此跨入“4.0版”時代。全新的“金改40條”是新階段深化上海自貿試驗區和上海國際金融中心建設的綱領性文件，清晰地勾勒出下一階段自貿區金融改革的發展脈絡圖，意義重大。

（一）自由貿易賬戶

自由貿易賬戶是資本項目開放的關鍵所在，賬戶功能和賬戶數量在一定程度上決定了上海自貿區的開放水平。根據中國人民銀行《關于金融支持中國（上海）自由貿易試驗區建設的意見》，中國人民銀行上海總部發布了《中國（上海）自由貿易試驗區分賬核算業務實施細則》和《中國（上海）自由貿易試驗區分賬核算業務風險審慎管理細則》。作為《意見》最為核心的一部分內容，兩項細則的落地，標志著《意見》中“創新有利于風險管理賬戶體系”的政策框架基本成型，能夠更好地滿足實體經濟對金融服務的需求，推動試驗區在更高平臺上參與國際競爭。

自由貿易賬戶體系打通了自貿區與離岸市場之間的通道，為區內企業跨境投融資提供了便利。上海市2015年統計公報發布的數據顯示，2015年共有42家機構接入分賬核算單元體系，〔11 〕共開設自由貿易賬戶44186個。全年各類主體通過自由貿易賬戶實現的本外幣跨境收支額超過4萬億元，保稅區域跨境人民幣結算總額12026.40億元，跨境人民幣境外借款業務金額69.82億元，跨境雙向人民幣資金池業務收支總額3392.07億元。〔12 〕上海市率先建立了宏觀審慎的本外幣境外融資制度，依托自由貿易賬戶系統建立了以資本約束機制為基礎、通過宏觀審慎調節參數等管理手段，實現了簡政放權和跨境資金流動宏觀審慎管理的有機結合，這些都有助于企業充分利用市場與資源，緩解融資難和融資貴的難題。截至2015年底，上海市已有超過3萬家企業通過自由貿易賬戶開展的融資額超過3000億元。〔13 〕

除了向境外融資外，上海銀行業投向境外的貸款也快速增長，利用自貿區賬戶跨境并購融資成為主要的業務增長點。截至2016年1月，上海銀行業投向境外的貸款環比增長11.52%，遠超自貿區其他各項貸款3.01%的增速，其中，跨境直接投資項下的貸款環比增長9%，跨境并購貸款環比增長20%。上海自貿區轄區內銀行利用自貿區FTN賬戶直接開展跨境并購貸款，替代原來的內保外貸等海外聯動方式，可以更好地實現風險與收益的匹配。〔14 〕

（二）跨境人民幣使用

深化金融領域改革和擴大開放，需要擴大人民幣跨境使用，提高資源優化配置能力，提升金融服務實體經濟的質量。上海自貿區人民幣跨境使用的擴大，無疑將加速人民幣國際化進程，在中國金融改革部署中具有全局意義，有助于上海發展成為全球性人民幣產品的定價和清算中心。

2014年2月18日，中國人民銀行上海總部印發《關于上海市支付機構開展跨境人民幣支付業務的實施意見》，明確了開辦跨境人民幣支付業務的主體、開辦條件、開辦內容、備付金管理、風險管理和申請備案等程序性事項。兩天后又發布《關于支持中國（上海）自由貿易試驗區擴大人民幣跨境使用的通知》，進一步簡化了區內經常和直接投資項下人民幣跨境使用流程，明確了區內金融機構和企業人民幣境外借款、跨境雙向人民幣資金池、經常項下跨境人民幣集中收付以及跨境電子商務人民幣結算等創新業務，這一《通知》的出臺標志著央行30條意見中關于跨境人民幣擴大使用的相關政策在上海自貿區正式落地。〔15 〕

根據上海市2014年統計公報數據顯示，截至2014年底，上海自貿區跨境人民幣結算總額為3226億元，其中，跨境人民幣境外借款業務累計金額達197.28億元，跨境雙向人民幣資金池業務收支總額達783億元。〔16 〕到2015年年底，保稅區域全年跨境人民幣結算總額幾乎占了上海市總額的一半，達到12026.40億元，跨境人民幣境外借款業務金額達69.82億元，跨境雙向人民幣資金池業務收支總額達3392.07億元。〔17 〕事實上，上海市近年來已為各類金融機構和企業提供了許多政策紅利，極大地激發了企業使用跨境人民幣的意愿。數據顯示，2009年至2015年，上海市跨境人民幣業務結算金額從3312億元增長至2.75萬億元，年均增長率超過70%，居全國首位。尤為值得關注的是，2015年跨境人民幣業務結算額同比增長57%，占同期人民幣在國際收支中的比重已達37%。〔18 〕

（三）利率市場化

利率市場化改革是上海自貿區金融領域改革的重點領域，上海自貿區希望通過加快利率市場化改革，提高資金的配置效率，從而能夠促進經濟發展方式的轉變和結構調整。人民幣跨境使用業務啟動后，利率市場化改革也開始取得成效。

隨著利率市場化的基本完成，海外資金參與國內金融市場的力度逐漸增大，自貿區可以充當連接境內外投資者的重要橋梁。繼上海清算所推出了人民幣利率互換集中清算業務后，2016年4月8日，兩家銀行通過在上海自貿區自由貿易賬戶體系內達成首筆自貿區利率互換交易，這標志著中國利率互換交易在上海自貿區正式破冰。〔19 〕另外，自貿區利率衍生品市場能夠為海外投資者參與國內市場提供更豐富的產品和更直接的渠道，同時也使境內機構進一步掌握人民幣利率市場的定價權。

（四）風險防控機制

為了穩步推進金融改革，保證金融創新發展與風險整體管控良性互動，上海自貿區建立了開放環境下具備實時逐筆監控功能的自由貿易賬戶管理信息系統，以守住不發生區域性、系統性金融風險的底線。上海自貿區成立了利率市場秩序自律委員會，建立符合自貿區內銀行業實際的相對獨立的銀行業監管體系，初步形成區內支行級及以下的機構和高管準入事后報告制度（該舉措已推廣至上海市轄區約六成的分行及以上的機構），構建開放條件下的金融安全網。2014年5月發布的《關于試行中國（上海）自由貿易試驗區銀行業監管相關制度安排的通知》，明確了試驗區銀行業監管的總體原則和底線，強調經營試驗區業務的銀行應遵守審慎監管要求。

（五）金融機構及服務平臺

上海自貿區掛牌后，在“一行三會”的推動下，金融市場發展開始顯現成效。伴隨著自貿區業務的快速擴張，上海自貿區內銀行業金融機構聚集程度不斷上升。2015年上半年，浦東新區新增各類金融機構超過2100家（其中，90%設立在保稅區范圍內），累計達到7343家，金融業增加值占比超過22%。〔20 〕截至2015年底，自貿區內銀行業金融機構數量上升至21家法人銀行、99家分行、13家專營機構、301家支行級網點以及六大類27家非銀機類金融構和4家資產管理公司。〔21 〕

金融業的改革與發展離不開專業服務機構的支持與規范。為此，上海自貿區成立了一批重要的服務協會和平臺。這些機構有的專注于金融市場研究，有的服務于金融公司發展，抑或關注風險防控，如上海國際金融中心建設協同創新中心9個平臺、上海金融業聯合會自貿試驗區分會、利率市場秩序自律委員會、國際金融資產交易平臺、陸家嘴互聯網金融協會、上海市金融學會跨境金融服務專業委員會等。

為了宣傳上海自貿區取得的金融創新成果，鼓勵和支持金融機構圍繞實體經濟需求開展金融產品和金融服務創新，上海自貿區自掛牌成立起，先后共分六批發布了65個創新案例，在“金改”的不同階段，所涉類別也有所變化。第六批15個金融創新案例是“金改40條”發布后推出的首批金融創新案例，重點圍繞“金改40條”發布后，上海金融管理部門、金融機構和金融要素市場通過運用自貿區金融創新政策，開展金融創新試點取得的成果，包括自由貿易賬戶功能拓展、金融業務創新、金融市場創新、金融機構創新、金融監管創新以及行業自律這五個方面。第六批案例內容涉及“金改40條”中的第2、6、19、20、29、33、34、35、36條，說明“金改40條”中已有9條落地。涉及第2條“支持經濟主體通過自由貿易賬戶開展涉外投資活動，鼓勵和支持金融機構開展業務創新”的案例達到6個，自由貿易賬戶功能拓展方面上榜4個，分別為首單自由貿易賬戶間參代理業務合作、自由貿易賬戶項下首筆利率互換交易、大宗商品交易市場跨境電子商業匯票和資產管理公司自由貿易賬戶項下應收賬款收購業務。

上海自貿區金融領域的不斷發展推動了上海金融中心建設。在自貿區金改的帶動下，上海市金融市場2015年的交易額達到1463萬億元，相當于五年前的3.5倍；上海市金融業增長值同比增長了22.9%，占全市地區生產總值的比重達到16%，其中，浦東新區的比重更是達到26%。〔22 〕

四、海關制度的創新

2015年1月29日，國務院發布了《關于推廣中國（上海）自由貿易試驗區可復制改革試點經驗的通知》，要求把上海自貿區海關監管創新制度在全國其他海關特殊監管區域復制推廣，內容包括期貨保稅交割海關監管制度、境內外維修海關監管制度、融資租賃海關監管制度三項措施。事實上，除了這三項可復制推廣的經驗外，上海自貿區在海關領域出臺的新規多達數十項。

上海自貿區掛牌成立后，國務院發布了《加快海關特殊監管區域整合優化方案》，全面部署海關特殊監管區域整合優化和創新升級，推進海關特殊監管區域“四個整合”及“四個優化”。另外，海關總署單獨或聯合其他部門數次出臺規定，支持上海自貿區海關制度創新，包括《關于中國（上海）自由貿易試驗區有關進口稅收政策的通知》、《關于安全有效監管支持和促進中國（上海）自由貿易試驗區建設的若干措施》、《關于從中國（上海）自由貿易試驗區進口的涉及自動進口許可證管理貨物開展通關作業無紙化試點的公告》、《關于海關特殊監管區域內保稅維修業務有關監管問題的公告》和《關于實行自動進口許可證通關作業無紙化的公告》。

在地方層面，《中國（上海）自由貿易試驗區條例》以自貿區“基本法”的形式作出規定，要求在上海自貿區積極開展海關方面的制度創新。除此之外，截至2016年上半年，上海海關、上海自貿區管委會、上海市商委、上海市經信委、上海出入境檢驗檢疫局以及上海市工商局均參與了上海自貿區海關制度創新，其中，上海海關單獨出臺實施文件36部，聯合參與制定文件4部。從40部文件的出臺時間看，2014年數量最多，占比高達82.5%。

在上海自貿區成立兩周年之際，上海海關共推出31項創新制度支持上海自貿區建設，初步建立起國際自由貿易區通行的“一線放開、二線管住、區內自由”的新模式。根據上海美國商會發布的《2015貿易環境滿意度調查報告》顯示，受訪的在滬美資企業認為，上海自貿區實施的“先入區、后申報”措施對企業發展最為重要，這一措施的認可度在2014年的報告中也是最高的。該調查報告顯示，受訪企業普遍認為，自貿區的設立，使企業在上海從事進出口貿易的體驗進一步改善和提升，其中一半受訪企業甚至認為，在降低成本、減輕負擔方面，提高通關效率比減免關稅等更加有益。

（一）先進區、后報關

按照傳統做法，對于一線進境貨物，企業需要先向海關申報提交貨物的進境備案清單，獲批后根據放行單據才能將貨物運入區內。上海自貿區成立后，上海自貿區對海關卡口進行了全面的智能化信息升級改造，并與自貿區海關監管信息化系統聯網對接，在車輛過卡時，能夠在系統中一次性完成車輛GPS信息核銷、車牌及集裝箱號自動識別、貨物信息掃描驗核以及卡口自動抬杠驗放等程序。

上海自貿區成立伊始，上海海關確定了6家區內企業試點“先進區、后報關”監管模式，過卡進區流程耗時僅30秒。進區后，試點企業再在自運輸工具進境14日內向海關辦理進境備案清單申報手續即可。〔23 〕這一舉措看似只是簡單的程序置換，但能給企業帶來實實在在的好處，令貨物入區時間平均從2-3天縮至半天，物流成本平均降低10%。〔24 〕在此基礎上，上海自貿區增加試點企業，試點范圍也從海運推廣至空運渠道。〔25 〕到上海自貿區掛牌兩周年時，“先進區、后報關”參與企業已增至419家，這些企業的一線進境商品業務規模占上海自貿區一線進境貨物總量的70%以上。2015年前7個月，這些企業共完成4865票，業務量同比增長了1.9倍。〔26 〕

（二）區內企業貨物流轉自行運輸

繼創新“先進區、后報關”措施之后，上海自貿區繼續探索區內企業貨物流轉自行運輸制度。此前，在自貿區內的4個特殊監管區域之間運輸貨物，需要有經營資質的海關監管車輛完成。這項創新制度出臺后，在自貿區范圍內，海關會根據企業的誠信情況，給與相應的監管服務措施，允許誠信好的企業根據需要，可以使用經海關備案的自有車輛或委托取得相關運輸資質的境內運輸企業車輛，在自貿區內自主調撥貨物，避免了使用海關監管車輛的額外費用和施加查封時間。另外，區內企業貨物流轉自行運輸措施也能引導自貿區內企業合法合規經營，提高管理水平，以獲得海關更多支持。2015年上半年，“自行運輸”備案企業達70家，占有需求企業的94.6%，共辦理業務2584起，同比大幅增長5.4倍。〔27 〕

（三）批次進出、集中申報

上海海關發布的《關于在中國（上海）自由貿易試驗區實施“批次進出、集中申報”模式的公告》于2014年6月30日正式實施。在改革以前，海關申報環節以逐票申報為主、集中申報為輔，而且均在二線實施。改革后，從“一票一報”改為“多票一報”，對每月進出自貿試驗區貨物批次30次以上的企業，可先辦理貨物的實際進出區手續，允許企業貨物分批次進出，在貨物進出區后的30日內再集中辦理報關手續。

較傳統的逐票申報方式而言，貨物周轉速度大大加快，從而擴大企業申報自主權，大幅度減少了企業申報次數，加快企業物流速度，有效降低通關成本，為試驗區內企業開展“多批次、小批量”進出口業務提供便利；同時，方便企業開展保稅展示、保稅維修、外發加工等業務，提升企業競爭力。上海海關的創新制度對自貿區優化營商環境起到了積極作用。截至2015年10月，使用“批次進出、集中申報”制度的企業已有170家，其中浦東機場綜保區、洋山保稅港區企業參與度分別達100%和60%。

除了一線“先進區、后報關”、二線“批次進出、集中申報”、區內“自行運輸”外，31項創新措施還包括：保稅展示交易、智能化卡口驗放管理、簡化無紙通關隨附單證、簡化統一進出境備案清單、集中匯總納稅、加工貿易工單式核銷、倉儲企業聯網監管、報關企業注冊登記改革、企業協調員試點、國際海關AEO（經認證的經營者）互認管理、企業信用信息公示、企業自律管理、賬冊“一次備案、多次使用”、“自動審放、重點復核”、引入中介機構輔助海關開展保稅監管和企業稽查工作、內銷選擇性征稅、境內外保稅維修、融資租賃、期貨保稅交割、“自主報稅、自助通關、自動驗放、重點稽核”、海關執法清單式管理制度、離岸服務外包全程保稅監管制度、大宗商品現貨市場保稅交易制度、“一站式”申報查驗作業制度、“一區注冊、四區經營”制度、歸類行政裁定全國適用制度、商品易歸類服務制度、美術品便利通關制度等。

除了以上31項創新制度，在很多需要跨部門合作的一些重點、難點領域，上海海關也出臺了一系列措施，推動相關項目啟動試點。目前，全球高水平自由貿易協定中有關貿易便利化的60條核心措施，52條已在上海自貿區內得到實施，上海自貿區海關通關效率進一步提高，區內進口和出口平均通關時間分別較區外減少41.3%和36.8%，企業物流成本降低了10%。

通過這些改革，有效推動了上海自貿區的發展，不僅如此，創新措施對拉動外貿增長也產生了顯著效果，并且催生了一批新型貿易業態。數據統計顯示，2014年，上海自貿區累計進出口貨值7623.8億元人民幣，同比增長8.3%，增速高于上海市平均3.7個百分點，高出全國6個百分點，拉動上海市外貿增速5年來首次超過全國。〔28 〕

余 論

三年來，上海自貿區快速適應實施“國家戰略”的重要角色，積極發揮自身優勢，在行政、金融和海關等重點領域進行大膽創新，樹立了中國自貿區的發展標桿。然而，我們也要冷靜面對自貿區當前仍面臨的問題和考驗，盡快找出解決之道。

第一，從法律制度構建角度看，上海自貿區的創新做法已經引發中國法律體系新一輪的“變法”。但是，我國立法體制中存在一個非常核心卻又難以解決的矛盾，即自上而下的立法體制無法適用自下而上的改革試驗。例如，金融行業的發展瞬息萬變，立法往往更不上時代的需要。為了讓基層司法部門能夠應對制度創新帶來的變化，有必要從普通法中汲取經驗，考慮留出更大的空間給地方法院以及那些身處“第一線”處理金融爭議案件的法官。具體到人民幣國際化的議題，可以將其歸納為兩個方面：一方面是如何通過放松或解除法律限制來為人民幣國際化提供更大的制度空間；另一方面是如何營造人民幣成為國際貨幣的法律環境。目前，上海自貿區的改革措施集中在第一個方面，但是，要把人民幣打造成一種國際貨幣，這不是簡單地解除或減少某些管制措施就能夠實現的，重要的是完善諸多與金融市場相關的基礎性法律制度，這一點也是上海自貿區下一步金融改革的重點。

第二，在自貿區承擔“先行先試”重任的同時，我們也要避免兩個傾向，即“唯自貿區論”和“自貿區萬能論”。“唯自貿區論”主張，只有自貿區才負有創新使命，自貿區以外的地方只是承接試行成熟的經驗。這種懶政思維容易滋長行政機關的不作為，從而失去創新的動力。“自貿區萬能論”則認為，所有制度創新都應該放在自貿區進行。事實上，自貿區只是我國在全面融入全球經濟一體化之際的一個“橋頭堡”和“實驗室”。正如習近平總書記所指出的，自貿區建設要“著眼國際高標準貿易和投資規則，使制度創新成為推動發展的強大動力”。〔29 〕自貿區不是一個什么都可以往里面扔的大籮筐，“先行先試”應該遵循“有所為、有所不為”的原則。

第三，海關制度的創新不僅要在法治的框架內進行，更重要的是將創新后的制度合法化。在我國立法體制沒有發生根本性變革之前，制定一部自貿區基本法也許是一條推進自貿區創新的有效路徑，否則，不僅與國際潮流相悖，還無法破解海關制度創新法律依據不足這一難題和無法突破限制海關制度創新的體制障礙。從海關治理路徑看，我國在緊扣“一線放開”與“二線安全、高效管住”這一具體目標的同時，還應聚焦如何提升自貿區貿易便利化等問題。在外部協同上，我國應接受《京都公約》專項附約4第二章“自由區”的相關規定。海關作為國家口岸辦的主管部門，需要協調各口岸部門，加強進出境管理執法，切實促進貿易發展。與此同時，海關還應努力構建與企業的伙伴關系，共同推動制度創新。

第四，面對新一代國際高標準貿易與投資規則，上海自貿區試點的外商投資管理體制面臨的是全方位的改革。在諸如“負面清單”這樣的市場準入和國民待遇問題解決之后，上海自貿區還需要把改革重點轉向監管障礙、競爭政策、原材料和能源政策、環境和勞工標準、知識產權保護等議題上。即使是上述領域都已經向國際高標準靠攏了，中國仍然面臨如何從國際規則的“被動執行者”成長為規則的“引領者”這樣一個現實問題。因此，我國需要在自貿區戰略構建中有實質性的進展。在面對環境保護、勞工標準、競爭中立、知識產權等“營商責任法治化”的敏感議題時，我們要進行整體規劃和設計，既要對接國際標準，又要結合中國的實際情況。只有在這兩者之間取得平衡，我們才能為最終構建有影響力的中國外商投資法律國際話語體系奠定良好的基礎。

第五，從最初的上海自貿區，到2015年增加的廣東、天津、福建3個自貿區，再到2016年新批準的7個自貿區，自貿區建設正由點到面在全國推廣。在總結各個自貿區經驗的同時，我們要避免自貿區的“同質化”趨勢。與以往建各類經濟特區主要是利用本地資源優勢、帶動地方經濟不同，自貿區建設的目標是形成一批“可復制、可推廣”經驗。“星星之火”可以燎原，“可復制、可推廣”的經驗不在于由幾個自貿區積累形成，而在于真正能夠為大家所采納。因此，中國的自貿區戰略重點不在于設立多少個自貿區，而在于每一個自貿區能否形成一系列“可復制、可推廣”的經驗。涓涓細流可以匯成江河，只有發揮每一個自貿區的獨特作用，這樣才可能為我國下一輪改革開放提供完整的戰略思路和發展理念。

本文系上海交通大學文科創新論壇“上海自貿區創新研究”以及國家社科基金重點課題（項目批準號：14AGJ004）、中國法學會課題（項目批準號：CLS（2015）C67）的階段性研究成果。

論文撰寫過程中，筆者曾得到上海交通大學凱原法學院研究生王興魯同學的幫助，包括數據采集和圖表制作等。在此，筆者深表謝意。當然，文章中的所有錯誤仍由筆者負責。

〔1〕《國務院關于印發中國（上海）自由貿易試驗區總體方案的通知》，國發〔2013〕38號。

〔29〕習近平在參加上海代表團審議時強調：當好改革開放排頭兵、創新發展先行者，為構建開放型經濟新體制探索新路。《人民日報》2015年3月6日，第1 版。

〔2〕胡加祥：《國際投資準入前國民待遇法律問題初探——兼論上海自貿區負面清單》，《上海交通大學學報》2014年第1期。

〔3〕商舒：《中國（上海）自由貿易試驗區外資準入的負面清單》，《法學》2014年第1期。

〔4〕參見擴區后，自貿區管委會將和浦東新區政府合署辦公，載http：//www.toutiao.com/a4273281298/，2016年9月30日。

〔5〕王志彥：《163項市級權力率先下放自貿區》，《解放日報》2015年7月28日，第1版。

〔6〕參見登記制度改革成效顯著，載http：//news.xinhuanet.com/politics/2014-09/11/c_126976213.htm，2016年10月9日。

〔7〕2016年6月30日，國務院辦公廳發布了《關于加快推進“五證合一、一照一碼”登記制度改革的通知》國辦發〔2016〕53號，從2016年10月1日起正式實施“五證合一、一照一碼”，在更大范圍、更深層次實現信息共享和業務協同，鞏固和擴大“三證合一”登記制度改革成果，進一步為企業開辦和成長提供便利化服務。2016年10月8日，上海頒出五證合一”后首批加載有統一社會信用代碼的營業執照，成為全國最早實現全部市場主體“五證合一”登記制度的省市。

〔8〕商務部駐上海特派員辦事處：2015年上海自貿試驗區以1/50面積創造上海1/4生產總值，載商務部門戶網http：//shtb.mofcom.gov.cn/article/shangwxw/zonghsw/201602/20160201260200.shtml，2016年10月2日。

〔9〕《上海市依法行政狀況（2010-2014）總報告》。

〔10〕季衛東：《金融改革與“法律特區”——關于上海自貿區研究的一點芻議》，《東方法學》2014年第1期。

〔11〕滬逾3萬家企業開展跨境人民幣業務，載上海自貿區門戶網http：//www.china-shftz.gov.cn/NewsDetail.aspx？NID=5b5df4ee-aedb-

407b-a66a-52835e710e44&CID=16a79677-7b73-4570-a610-761ad7cf52c3&MenuType=2&navType=0，2016年9月30日。

〔12〕上海爭取投貸聯動在自貿區試點，載上海自貿區門戶網http：//www.china-shftz.gov.cn/NewsDetail.aspx？NID=e58e600d-feb6-4dfc-

8b38-1c8816202ced&CID=f672f518-99a3-4789-8964-1335104906b4&MenuType=2&navType=0，2016年9月30日。

〔13〕前引〔11〕文。

〔14〕上海銀行業投向境外貸款快速增長，載上海自貿區門戶網http：//www.china-shftz.gov.cn/NewsDetail.aspx？NID=4d7560d0-bf31-

4c1c-a004-daaedf56a10b&CID=16a79677-7b73-4570-a610-761ad7cf52c3&MenuType=2&navType=0，2016年9月30日。

〔15〕事實上，早在2013年12月5日，人民幣跨境使用業務已率先啟動，跨境人民幣雙向資金池和跨境人民幣借款兩項新興業務最先落地實施。

〔16〕《上海市2014年統計公報》。

〔17〕《上海市2015年統計公報》。

〔18〕前引〔11〕文。。

〔19〕上海自貿區首筆利率互換交易完成，載上海自貿區門戶網http：//www.china-shftz.gov.cn/NewsDetail.aspx？NID=35172e57-d7dc-

4f44-b8f4-d9a654141505&CID=16a79677-7b73-4570-a610-761ad7cf52c3&MenuType=2&navType=0，2016年10月1日。

〔20〕前引〔5〕，王志彥文。

〔21〕上海自貿區銀行業集聚效果顯著，載上海自貿區門戶網http：//www.china-shftz.gov.cn/NewsDetail.aspx？NID=179f4e58-dba5-

4b61-9687-45f24ad92cfb&CID=f672f518-99a3-4789-8964-1335104906b4&MenuType=2&navType=0，2016年10月3日。

〔22〕沈則瑾：《上海自貿區去年新增企業1.8萬家》，《經濟日報》2016年2月18日，第1版。

〔23〕自貿區首票試點貨物入區，新模式過卡僅需30秒，載上海自貿區門戶網http：//www.china-shftz.gov.cn/NewsDetail.aspx？NID=

13257f2b-19bf-4597-9176-fad05e1bd902&CID=f672f518-99a3-4789-8964-1335104906b4&MenuType=2&navType=0，2016年10月3日。

〔24〕胡蘇敏：上海自貿區通關便利新政盤點：“先進區后報關”最受企業追捧，載http：//www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1379775， 2016年10月3日。

〔25〕“先進區后報關”企業增至47家，上海自貿試驗區“一線放開”范圍擴大，載上海自貿區門戶網http：//www.china-shftz.gov.cn/

NewsDetail.aspx？NID=fb3f37b5-e8f5-4cd3-be1d-a44ae962431a&CID=f672f518-99a3-4789-8964-1335104906b4&MenuType=2&navType=0，2016年10月3日。

〔26〕前引〔24〕，胡蘇敏文。

〔27〕自貿區貨物狀態分類監管試點穩步推進，載上海自貿區門戶網http：//www.china-shftz.gov.cn/NewsDetail.aspx？NID=7e3c3d7b-98a7-4787-a4af-58fcdd6ab57d&CID=f672f518-99a3-4789-8964-1335104906b4&MenuType=2&navType=0，2016年10月3日。

〔28〕加快國際貿易“單一窗口”建設，深化自貿區改革，載上海自貿區門戶網http：//www.china-shftz.gov.cn/NewsDetail.aspx？NID=

8f7166c8-05d8-4328-9516-fa5c7863bcef&CID=f672f518-99a3-4789-8964-1335104906b4&MenuType=2&navType=0，2016年10月3日。