環境公益訴訟立法模式之批判與重構

內容摘要：環境公益訴訟立法模式的選擇，直接決定了環境公益訴訟實施的法治效果。目前我國采取環境公益訴訟立法的附屬型模式，在立法技術、立法聽證、立法評估方面存在諸多問題，而且還只是環境公益訴訟立法實踐的初步探索，離真正的環境公益訴訟的科學立法之路還有相當大的距離。因此，從立法條件的必要性和可行性意義上而言，環境公益訴訟專門立法型模式的提出不僅是我國環境法領域的一場程序立法革命，而且也是生態文明建設戰略法律體系法制化的一場綠色革命，對于走向通過環境程序法治促進生態文明建設和環境治理法治化道路具有劃時代的意義。具體建言是：構建將社會公共利益作為公益救濟的立法模式；建立公共執法為主的起訴模式，能動司法為主的審理模式。

關鍵詞：環境公益訴訟 立法模式 專門立法

“事先的完備立法比事后的司法補正作用更為深遠與重大。” 〔1 〕環境公益訴訟立法作為我國立法的新生事項，其復雜性可想而知。因此，如何建立起支撐我國生態文明建設戰略司法保障，既具有理想情懷又具有現實訴求的立法理論；如何建立其系統完備的立法規范體系和配套制度，是擺在立法學、訴訟法學、環境法學學者和立法者及立法機關面前的重大課題，既提供了通過環境公益訴訟立法進行國家環境治理現代化的重大機遇性，又面臨著如何使環境公益訴訟所立之法是完備良法的重大挑戰性。

一、對既有環境公益訴訟相關立法的批判

從某種意義上說，作為程序法的《民事訴訟法》和作為實體法的《環境保護法》、《海洋環境保護法》的條文規定結合起來，〔2 〕一定程度上基本可以成為環境公益訴訟立法的相互支持條款。但僅有3條，規定提起環境公益訴訟的主體僅有社會組織和海洋環境監督管理部門，具體程序、證據規則等未有涉及，只是以立法的形式明確承認了環境公益訴訟的法律依據，仍過于原則，缺乏可操作性與可實踐性，在立法技術、立法聽證、立法評估等方面仍存在諸多問題，使得立法界、學術界、司法界、環保界目前對其理解和看法多有歧義，可謂仁者見仁、智者見智。筆者認為，目前的環境公益訴訟立法條文主要存在以下問題。

（一）立法技術問題

“立法技術是立法主體在立法活動中所遵循的方法和操作技巧，一般包括法的形式結構技術、法的內容結構的技術以及法的語言文字的表達技術。” 〔3 〕如2012年修正的《民事訴訟法》第55條規定的“法律規定的機關和有關組織”，到底哪些是“法律規定的機關”、哪些又是“有關組織”，由于立法的形式結構和內容結構的技術缺陷，內涵不清晰，法律語言表達模糊，缺乏明確性，以致產生種種歧義，任由各家隨意解釋，破壞了立法的嚴肅性和權威性，導致自2013年1月1日新《民事訴訟法》開始實施的近三年時間里，對于各主體提起的環境公益訴訟，大多遭到了法院系統的強烈抵制，法院基本上都以提起主體不符合原告主體資格為由不予以受理或駁回。〔4 〕“法律應當由立法者制定的普遍法案組成。這些普遍立法應該是廣泛的、盡量清楚的，以便使司法造法及自由裁量降低到最小限度，即使它們是以解釋的名義作出的。” 〔5 〕本來立法應推進司法的實踐進程，卻導致一個徹底的倒退，造成環境公益訴訟陷入“有法難依”的窘境和“立案程序失靈”的異化想象。也許可以推測，立法機關當初立法時，受傳統立法“宜粗不宜細”的立場和原則的影響，采取保守主義的態度，對于環境公益訴訟的原告資格問題，并沒有達成一種妥協，也就是事先就放棄了立法條文明確性的目標，而是把這個問題先作一種宣言性口號，預留一個緩沖期，留下立法空白。無論立法空白之出現是由于立法者缺乏遠見，還是因為他們不能就如何消除空白達成一致，是因為他們缺乏時間處理這個問題，還是因為他們根本就不關心，這都不要求法院一定要對法律空白采取某種態度。〔6 〕我國作為成文制定法國家，法院受理、審理案件要求于法有據，并且地方法院和法官并無司法解釋權，因而，在這種情況下，指責法院對此類案件采取司法消極主義，生硬推脫，往往底氣不足。但是，“立法與法律適用之間存在一種明顯的互補關系”。〔7 〕換言之，法律適用的情況如何不僅是立法的源頭活水，而且能促進立法技術的改進。“立法者必須在實踐中掌握可普遍化原則”。〔8 〕“一般來說，法律規范的邏輯結構是由兩部分組成的，即行為模式和法律后果。行為模式包括可以這樣行為、應該這樣行為、不得這樣行為三類。與之相對應的法律規范是授權性規范、命令性規范、禁止性規范”。〔9 〕該條款應是授權性規范，屬于可以這樣行為的種類，但在立法條文邏輯結構上，既無行為模式又無法律后果，只能造成實施的困境和相關當事人及司法機關的無所適從。法律規范與“文學、歷史、政治文本的區別在于它規定了應當有效的東西”。〔10 〕換言之，立法機關所制定的法律規范必須是能夠提供某種有效性要求的規范命題，具備可實施性。因此，由于在立法技術方面缺乏立法后實施的預測性原因，這一條文很大程度上成為象征宣示性條款，形同虛設。正如馬克思所言：“立法者應該把自己看作一個自然科學家。他不是在制造法律，不是在發明法律，而僅僅是在表述法律。如果一個立法者用自己的臆想來代替事情的本質，那么我們就應該責備他極端任性。” 〔11 〕拉倫茨也認為：“在立法準備工作中，法學有三個方面的任務：其一，將待決事務當作法律問題清楚的顯現出來，并且指出因此產生的相關情事；其二，它必須與其他學科，特別是經驗性的法社會學合作，研擬出一些能配合現行法的解決建議，供作立法者選擇的方案；最后，它必須在起草技術上提供協助。”〔12 〕“欲成法治，必用二術。一曰立法之術，二曰行法之術”。〔13 〕兩者之中，立法之術是行法之術的前提和基礎，這些足以說明立法之術在整個法治環節中的重要性和提供良法善治的根本性。因此，如何提高立法者的立法技術能力，通過立法技術的支撐，使未來的環境公益訴訟專門立法文本成為可操作性的、科學高質量的優質法律，是擺在立法學研究者和立法機關面前的一個重大課題。

（二）立法聽證問題

立法不應是神秘的，立法關系到每個人的權利和義務，所以在立法進程中，一定要讓人民能夠參與、能夠表達聲音并提出意見和建議。〔14 〕這就要充分發揮好立法聽證的作用。“立法聽證是立法主體在立法活動中，進行有關涉及到公民、法人或其他組織的權益的立法時，給予利害關系人發表意見的機會，由立法主體聽取意見的程序的法律制度。” 〔15 〕立法聽證是民主立法和科學立法的一種重要形式，是發揮群眾智慧立法積極性的橋梁紐帶，是一種主體性的立法理念，是對傳統立法理念的更新，所以，立法聽證不應僅僅只掛在相關的網上聽證，網上聽證，雖然為聽證提供了便利，但由于局限在網上的虛擬空間里，隨意性、不負責任性必然充斥其中，這樣，網絡民主聽證的真實性和合法性往往會大打折扣，如在修改《環境保護法》時，歷經2012—2014年間的20個月時間，曾經四易法律草案修改建議稿，僅關于增加及如何增加環境公益訴訟條款的建議就有上萬余條，但問題是，立法機關在網上征求了那么多意見建議，到底關注了多少、采納了多少以及又是如何采納的，往往不得而知。“立法過程是在一個由各種理解過程和談判實踐所構成的復雜網絡中實現的。” 〔16 〕有鑒于此，環境公益訴訟的立法聽證更應公開網上聽證的信息、意見，并進行匯總，再召開專家、學者及實務部門代表聽證會，作到面對面的交流，而不是僅僅網上泛泛的網民隨意發表意見，這就要求立法者在立法程序中，實行“開門立法”式的聽證方式，尋求立法共識，對各種利益訴求的爭執和博弈進行有序引導，吸取各方意見，協調各方利益，真正做到兼聽則明，從而避免立法者高高在上和立法工作中的部門化、地方化傾向，提高立法質量，預防立法的偏頗和缺漏。如果在立法進程中，立法機關和立法者善于利用立法聽證制度，善于理解傾聽民眾及不同社會階層對于立法的基本訴求，在立法過程中充分表達、充分尊重普通民眾以及不同社會階層的意志，那么，由此制定出來的法律，既可能成為體現公共意志的“法”，也能夠獲得廣泛的社會認同。〔17 〕而2012年修正的《民事訴訟法》規定提起環境公益訴訟的主體為“有關組織”，2014年修訂的《環境保護法》卻又規定為“社會組織”，這樣兩部立法前后矛盾，毫無立法預測性與協調性而言；又如2013年《環境保護法》（草案）時僅規定中華環保聯合會一家為提起環境公益訴訟的的主體，曾引起社會各界及輿論的一片嘩然，批評之聲紛至沓來。再如，“法律規定的機關”，自2013年《民事訴訟法》實施三年多來，一直沒有明確，到底是理論論證不足，還是立法過程中利益沖突難以平衡，抑或是擔心實踐中難以把握，由于缺乏正當的立法聽證程序，一直讓人困惑不解、莫名其妙。2014年11月《行政訴訟法》的修改，大家呼吁很高的行政公益訴訟制度也未采納，于是大家又寄希望于《人民檢察院組織法》條文的修改，能授權檢察機關的公益訴權。“對法律條文的修改，必修注重法律與法律之間、法律與相關制度和政策之間的銜接、協調與自治。” 〔18 〕其實，從這些事關環境公益訴訟的立法條文來看，由于沒有利用好立法聽證制度，直接影響到環境公益訴訟單個條文的立法質量。因此，未來的環境公益訴訟專門立法，應充分發揮立法聽證的“收集信息、實現直接民主、體現民意、促進良法、協調社會利益、立法宣傳的功能。” 〔19 〕真正將立法聽證的功能和作用貫穿于環境公益訴訟立法的全過程。

（三）立法評估問題

關于立法評估的重要性，美國著名大法官霍姆斯早就指出：“要理解法律是什么，我們必須了解它以前是什么，以及未來會成為什么樣子。我們必須交替地參考歷史和現有的立法理論。” 〔20 〕賽德曼教授也提出：“起草者的研究報告必須提供證據，讓立法者系統地評估擬議法案對這些群體的影響。尤其是窮人、婦女、兒童以及少數民族（如果有的話）。” 〔21 〕立法評估包括立法前評估和立法后評估兩個方面。立法前評估將提高立法質量的關口前移，事先考慮立法可能產生的積極效果和消極后果，未雨綢繆，有利于節約立法資源，提高立法效益，側重于提升即將制定或正在制定的法律的立法質量。就環境公益訴訟立法前的評估而言，首先要有立法學、訴訟法學、環境法學對此感興趣的專家學者先行進行理論和可行性論證，接著引起全國人民代表大會及其常務委員會的立法關注，并提上議事日程，然后再召集專家學者、立法者和實務部門的代表等進行先期評估論證。立法后評估側重于檢驗已制定法律的實施效果、評估立法自身的立法質量，易言之，也即通過實施評估所立之法是否是良法。“立法后評估的重點在于挖掘與立法有關的信息，客觀評價法律法規的實施效果，目的是為了改進立法工作。” 〔22 〕2012年《民事訴訟法》第55條有關環境公益訴訟的立法規定，既未做好立法前對該制度的實施條件和風險的評估工作，又為做好立法后的評估工作，才導致立法的不可實施，反而導致環境公益訴訟在司法實踐中的倒退，并且這種倒退持續了近兩年；2014年《環境保護法》有關五年以上無違法記錄的作為原告的社會組織提起訴訟的規定，如何認定又成為實踐中的一大難題，導致2015年大多數民間環保社會組織對提起環境公益訴訟畏首畏尾、望而卻步，最終由于立法者罔顧社會現實國情，而致使主觀設計的條文與客觀現實之間出現難以調和的矛盾與脫節。“如果因為立法過程的封閉性、公共參與的有限性導致立法質量無法得到保證，而同時又沒有相應的評估與監督體系來對其進行補救的話，我們就無法讓立法發揮其應有的作用。” 〔23 〕因此，缺乏正當的立法評估程序，不僅難以制定出良法，更難以善治。因此，進行環境公益訴訟立法，既要進行立法前評估，更要進行立法后評估，尤其是法律制定出來以后，“由立法部門、執法部門及社會公眾、專家學者等，采用社會調查、定量分析、成本與效益計算等多種方式，對法律在實施中的效果進行分析評價，針對法律自身的缺陷及時加以矯正和修繕。” 〔24 〕進行立法后評估不僅能夠對立法的實施效果進行科學評價，而且能夠合理配置立法資源，及時進行法律的立、改、廢。正如汪全勝教授所言：“設計立法后評估制度正是基于這樣的目的：一方面，立法后評估可以使立法者從整體和全局的角度考慮問題，使有限資源產生更大效益；另一方面，可以防止因過多考慮部門利益或地方利益所帶來的資源過度投入。” 〔25 〕

二、對地方性文件推進實踐模式的反思

（一）實踐模式

從中國環境公益訴訟近十多年的發展歷程，我們可以看到該制度的推行是一個自下而上的過程，而地方尤其是司法機關在其中發揮了積極的作用。在2010年之前，最高人民法院和最高人民檢察院均未對環境公益訴訟是否可以辦理和如何辦理做出規定，但全國多個地方的法院分別受理了檢察院、環保局、社會組織甚至個人提起的環境公益訴訟案件。

為了彌合這種立法與現實之間的罅漏，各地出臺了大量的地方規范性內部文件規定，主要包括五種形式：（1）法院的單方地方性司法文件；（2）法院與檢察院聯合出臺的地方性司法文件；（3）檢察院與環保部門聯合出臺的地方性文件；（4）法院、檢察院與環保部門聯合出臺的地方性文件；（5）法院、檢察院、環保部門與公安部門等聯合出臺的地方性文件。這些文件授權原告資格基本上包括檢察機關、行政機關、社會組織、公民個人等廣泛的范圍。這些地方性文件直接推進了環境公益訴訟的地方司法實踐，在專家學者的論證和參與下，繼而推進了環境公益訴訟附屬在《民事訴訟法》、《環境保護法》等單個條文立法的初步嘗試。對于這些地方性規范文件規定，筆者認為值得反思的是這些地方性規定本身的合法性問題，因為法治國家的一個基本要求是公權力的行使必須有明確的法律依據。

（二）定位與出路

針對表1進行的整理，即地方檢察院、法院以及環保部門等單獨或聯合制定有關規則的情況，當前尚無專門針對此行為合憲性和合法性的探討，但這不能代表行為的“存在即合理”，法院的等級結構組織對于法官在司法操作中的創新具有重要的影響。若某一地方對于環境公益訴訟一直未有實際操作的案例，該地方的低等級法院一般會遵循先例，對這類案件不予受理，因為“法官希望盡可能地避免他們的判決被上級法院駁回” 〔26 〕；若本地區某一法院的創造性處理獲得上級法院肯定后，其他法院也會效仿。舉例而言，在浙江嘉興地區，當平湖市人民法院受理了檢察院提起的全省首例環境公益訴訟獲得省高級人民法院的肯定后，其他地方法院也對檢察院提起的環境公益訴訟敞開了大門。

按照2015年《立法法》第104條規定，〔27 〕我國地方各級司法機關不得作出具體應用法律的解釋，更無權進行立法。所以，地方法院、檢察院以及環保部門等無論是單獨還是聯合制定的有關環境公益訴訟的文件規定，由于在我國憲法體制配置中其分別屬于司法權和行政權。因此，其權力合法性在法理上，很容易引起利害相關方有關既當運動員又當裁判員等的質疑。〔28 〕“法治國首先要求的是，行政機關要遵守立法機關制定的規則。” 〔29 〕當然，司法機關更不能概莫能外。所以，必須做到形式上慎重和程序內容皆合法。更為重要的是，如何定位這些文件的稱謂，稱謂的不同表明了文件的名分不同，名不正則言不順，有學者認為屬于地方非規范性司法文件。由于這些文件的名稱包括實施規定、規定、實施意見、意見、通知等，制定主體涵括了省和直轄市、省會市和地級市、縣和區級的司法機關和環保部門等，各制定主體都在自身管轄的地域范圍和法定權限內實施，并且具有反復適用的效力，完全具備了“規范性文件”的特征。從法理上講，筆者認為，可以將其稱之為地方規范性司法文件。按照2015年《立法法》規定，已授權設區的市的地方性法規的制定權，也即設區的市人民代表大會及其常務委員會有權對環境保護方面的事項制定地方性法規，其地方政府針對本地的環境保護問題也有權制定地方政府規章。如此以來，中國的立法權限就有了中央、省級、地市級三個層級。按照規定，下級法律不得同上級法律相抵觸。但這種抵觸應當在多大范圍和限度內，我國《立法法》并沒有明確界定。對此，有學者指出，主權者（最高立法者）的立法權與其下屬的立法權力之間有著重要的差別：既然后者是由法律授予的，那它們顯然可以并且理所當然地要被那些法律以各種方式所限制，而只能針對特定的行為領域或具體的地理區域，或者兩者皆備。因此，對于下屬的立法企圖，有限立法權力觀所涉及的一系列重要法律術語就可以適用了：這些企圖可能是“在正當權限范圍”，所以具有法律根據；或者“超越了權限”，所以不具法律效力。〔30 〕但根據《立法法》第9條和第10條規定，訴訟制度屬于全國人民代表大會及其常務委員會的保留事項，只能制定法律，不能授權。所以，按此規定，地方立法不能染指環境公益訴訟立法問題。但“改革要于法有據，但也不能因為現行法律規定就不敢越雷池一步，那是無法推進改革的”。〔31 〕因此，雖然這些內部司法文件的科學性、合法性、合理性有所令人質疑或者質量不高有待國家最高立法機關專門立法的進一步完善，但地方司法機關制定的相關環境公益訴訟規范性內部文件仍有其存在的合理性，以及地方司法試點能動創新的經驗借鑒性，但最初由地方司法機關以及環保部門等探索的這些以及將來探索的環境公益訴訟制度性內部文件，最終只能上升到法律，要么附屬在其它法律的修改中，要么進行專門的環境公益訴訟立法。但就目前而言，逐漸制定成地方性法規規范性文件，發揮地方地市級以上人大及其常委會“立法的創制性”，〔32 〕可以保持其文件中立于政府、司法機關的正當性和實施的權威性，也可以根據地方的需要和申請，由全國人民代表大會及其常務委員會授權地方制定地方性法規，為改革提供法制保障。然而，地方環境公益訴訟立法的先行嘗試，“一定要杜絕行政主導方式，堅決采取所有議案、法案都只能由人民代表提出的制度安排。” 〔33 〕有鑒于此，將來這些規范性內部司法文件的良性應然出路，必須先上升到地方性法規或司法解釋的層次，并逐級上報全國人大常委會備案，進行合法性審查。對此，全國人大常委會應在環境公益訴訟立法程序中發揮主導作用，對地方性法規和政府規章應逐條逐款逐項審查評價為有效或無效，而不僅僅整體被審查評價為許可或禁止，或者成功不或成功，以為將來全國統一的《環境公益訴訟法》的制定積累經驗和作好鋪墊。

三、環境公益訴訟立法模式的類型

環境公益訴訟立法是環境公益訴訟法治良法善治的基礎和起點。沒有科學完善的環境公益訴訟立法，就難以有公正給力有效的環境公益訴訟司法與環境公益訴訟法治。但我國目前有關環境公益訴訟的法律規定僅有《民事訴訟法》、《環境保護法》、《海洋環境保護法》共3個條款；〔34 〕而現有的這些規定之間不僅多有矛盾和沖突之處，而且還只是環境公益訴訟立法實踐的初步探索，離真正的環境公益訴訟的科學立法之路還有相當大的距離。就環境公益訴訟立法模式而言，我國是繼續保持目前的立法模式，在現有立法基礎上修修補補，還是就環境公益訴訟問題進行專門立法，需要深入探討。

從世界代表性的國家有關環境公益訴訟的立法實踐來看，有附屬立法型和專門立法型兩種類型模式。

（一）附屬立法型

附屬立法型，顧明思義，是指環境公益訴訟方面的立法規定主要附屬在《民事訴訟法》、《環境保護法》等與環保相關的法律中，而沒有針對環境公益訴訟的問題進行專門立法。如美國作為判例法代表性國家，但在環境公益訴訟立法領域卻非常發達，在公共信托理論基礎上發展了頗具特色的美國環境公民訴訟制度，自從20世紀70年代《清潔空氣法》規定公民可以提起環境公益訴訟以來，隨后在《美國聯邦民事訴訟規則》、《國家環境政策法》、《清潔水法》、《有毒物質控制法》、《資源保護和恢復法》、《瀕危物種法》等都對此作出了詳細規定，呈現出一種逐步漸進發展的歷程。

1.《清潔空氣法》

美國是世界上首創環境公民訴訟制度的國家。聯邦大氣污染法起源于1963年的美國《清潔空氣法》，該法主要以聯邦政府提供資金來鼓勵各州控制大氣污染。盡管美國在1965年和1967年相繼立法，為聯邦規制車輛廢氣排放和環境空氣質量奠定了基礎，但直到1970年全國對大氣污染的廣泛關注，才促使國會通過修改美國《清潔空氣法》首次確立了一套完整的全國范圍內的法律來保護環境。這些修正案標志著美國環境治理方法的重大調整，同時也為此后環境治理的主要政策提供了一幅藍圖。〔35 〕更為重要的是，該部法律首次規定了公民訴訟，開創了美國環境公民訴訟之先河。允許公民作為“私人檢察總長”來增補政府對于那些違反環境法規行為的執法。此類規定被稱作公民執法行為，通常授權“任何人”發動反對“任何人”的違法行為的行動。〔36 〕

在《美國法典》第7604條《清潔空氣法》標題42，第85章，第3節，第7604款中，對關于公民訴訟地點、管理員干預、服務投訴作了明確的規定，并同意：第一，關于通過違反固定污染源的排放標準、限制關于類似標準或限制的命令的任何行為可能帶來資源所在的司法區域；第二，根據本條采取的任何行動，管理員，如果不是一個政黨，在訴訟中隨時可以作為一項權利，根據本條采取的行動，對美國作為一個政黨的判斷，美國不具有任何約束力；第三，無論何時，根據本條提出的任何行動，原告可以將起訴書的副本送達到美國總檢察長和管理員手中。根據本條提起的訴訟，如有意見，在政府對法院和當事人的建議同意判決提出意見期間，在收到總檢察長和管理員的建議同意判決的副本45天內，提起訴訟，這是一項正當權利。

2.《清潔水法》

美國于1972年10月通過了美國《清潔水法》。實施該法的要求和《清潔空氣法》是類似的，其基本特點是：錯過了最后期限，然后提起訴訟，由法院命令，并最終延長一些法定期限等。〔37 〕

在《美國法典》第1365條《清潔水法》標題33，第26章，第5節，第7604款中，對地點、管理員的干預，保護美國公共利益上有如下規定：第一，關于通過違反固定污染源的排放標準、限制、關于類似標準或限制的命令的任何行為可能帶來資源所在的司法區域；第二，根據本條采取的任何行動，管理員，如果不是一個政黨，在訴訟中隨時可以作為一項權利。根據本條采取的行動，對美國作為一個政黨的判斷，美國不具有任何約束力；第三，為保護美國利益，每當提起訴訟，美國法院再根據本條，原告應向總檢察長和管理員送達起訴書副本。在訴訟中，總檢察長和管理員在收到同意判決書副本的45天內，不得采取任何行動。

3.《有毒物質控制法》

美國于1976年頒布《有毒物質控制法》。在《美國法典》第2619條《有毒物質控制法》標題15，第53章，第1節，第2619款中，（B）如果管理員已經展開并努力發起訴訟程序，根據第2615（A）（2）本條要求符合本章或與該規則或命令或發出的命令，如果總檢察長展開并努力在美國法院提起民事訴訟，要求符合本章或與該規則或命令，但如果此類訴訟或民事訴訟的通知發出后，任何人發出這樣的通知，可能會干預作為一項權利進行這樣的程序或行動。

4.《資源保護和恢復法》

美國于1976年頒布《資源保護和恢復法》。在《美國法典》第6972條《資源保護和恢復法》標題42，第82章，第6972款中，（F）每當提起訴訟，原告應根據（a）款（1）（B）美國的法院將起訴書副本送達美國總檢察長和管理員。

對任何人，包括美國政府和任何其他媒介或機構，誰或誰是過去或現在處理、存儲、處理、運輸或出售任何固體或可能出現的緊急和重大的危害健康或環境的危險廢物，有權提起訴訟。

5.《瀕危物種法》

在《美國法典》中《瀕危物種法》標題16，第35章，第1540款中，（一）責成任何人，據稱是違反本章中的任何規定或法規的頒布權威；（B）根據本款在任何此類訴訟在美國是不是一個政黨、總檢察長、秘書長的請求，代表美國作為一個權利問題進行干預的可能。（5）本款規定的禁令救濟不得限制任何權利，或尋求任何其他救濟（包括救濟反對秘書或一個國家機構）。

（二）專門立法型

專門立法型，是指將環境公益訴訟作為一種特別訴訟或特別程序法，以區別于傳統的刑事訴訟、民事訴訟和行政訴訟，從而作為獨立于傳統三大訴訟法的一種新型訴訟專門立法模式。如德國對環境污染問題的關注始于20世紀60年代，在團體訴訟理論及司法實踐推動下，逐步確立了環境團體公益訴訟制度，最終推動了2010年3月生效的《環境上訴法》和2010年4月1日實施的《環境訴訟法》。

德國的公益訴訟多數以團體訴訟的形式出現，無論是聯邦法律還是州法律，都將環境公益訴訟的原告限制在以團體的名義提出，主要限于那些涉及國家和社會公眾利益的重大案件，如重大環境污染案件、重大侵犯消費者權益的案件等。但德國的公益訴訟主要是環境行政公益訴訟，主要針對政府的不當行為和不作為，目的是促進環保行政機關依法行政為主，這與我國目前主要以環境民事公益訴訟為主正好相反。

德國《環境訴訟法》及其修正案于2010年4月1日起實施。根據德國《環境訴訟法》第3條第1款規定，滿足下列條件的環保團體能獲得環境公益訴訟的原告資格：（1）該環保團體的章程中必須指明其致力于保護環境的長期目標；（2）該團體必須至少成立3年以上，且在成立期間內活躍于特定領域中；（3）它必須能為其順利履行職責提供保障，這些保障包括它先前發起的活動的類型和規模，團體的成員人數以及活動所取得的成效；（4）它能像德國稅法中要求的那樣促進公共福利；（5）任何支持該環保團體目標的個人都能成為團體的成員，如果該團體中3/4以上的成員是法人，則不必滿足本款前述要求。

在訴訟的范圍上，只有在獲得認證之后，環保團體才能對行政機關的相關決策提起環境公益訴訟。但并非所有類型的行政決策都屬于環保團體可以提起訴訟的范疇。對此，《環境上訴法》中通過列舉式的規定對環保團體的起訴范圍進行了一定的限定，目的是為了防止過于寬泛的起訴權會導致濫訴情形的發生，《環境上訴法》第1條第1款指出，行政機關作出的興建工業廠房、焚燒垃圾以及利用植物進行能源發電等決策，以及有關《水法》與《航道法》中的行政許可，有關城鎮區域的規劃批準通知書，都屬于環保團體能夠提起環境公益訴訟的范圍。該規定的例外情形是，如果行政決策僅僅是針對生物多樣性的某些預防性措施，則環保團體不得對其提起環境訴訟。另外，《環境上訴法》還確立了非直接利益原則，即環保團體不僅可以為了維護本團體的利益提起環境訴訟，同時也可以為了維護其他公眾的利益而作為適格原告提起訴訟。〔38 〕

從上述有代表性的兩國可以看出，作為判例法國家的美國，由于法官具有造法創設司法判例的傳統，美國的環境公益訴訟的立法規定是分散在各種與環境相關的單行法律中，是在多個指導性判例的基礎上逐步、緩慢發展起來的；而作為大陸法系代表的德國，由于一直具有創設法典的傳統，對于環境污染的治理，經過幾十年的摸索，最終選擇制定了專門的環境公益訴訟立法。可見，采取何種環境保護立法模式，是由一國的政治體制、歷史底蘊、法律淵源、文化傳統決定的。

四、我國環境公益訴訟專門立法的必要性和可行性

（一）必要性

“法學對于法律實務的意義，最重要的任務之一是：發現一些現行法迄今尚未解決的法律問題，借此促成司法裁判或立法的改變。” 〔39 〕我國作為成立法淵源國家，一直具有制定成文法典的傳統，基本上實行立法推動主義，國家立法權也在權力配置體系中具有最高地位。因此，由地方司法機關探索實踐的環境公益訴訟，達到一定的理論程度和社會共識之后，待時機成熟時，上升到國家專門立法的層次，符合我國國情和社會發展要求。換言之，將國家面臨的重大現實政策問題固定起來，制定成成文法律，使之行動起來有據可循，是中華法系幾千年的優良傳統。一言以蔽之，環境公益訴訟的專門立法具有現實的必要性。

第一，中國傳統訴訟文化觀念的變革及環境公益訴訟的訴訟功能為環境公益訴訟立法奠定了豐厚的法律文化基礎。對于一部新法的確立和發展，法律文化發揮著制度供給的源泉作用，各社會主體對規范的可預期性、對法律制度的信任態度、對訴訟制度的應用程度都影響著法律實踐。環境公益訴訟制度是一個社會現代性達到一定程度之后的產物，對于中國的法律文化土壤來講，能否容納作為現代性的觀念文化產物的環境公益訴訟，值得思考和分析。

“社會的需要和社會的觀念總是或多或少的領先于法律。” 〔40 〕訴訟是解決糾紛的手段之一，公益訴訟是解決大規模公益糾紛的手段之一。“從法律文化的角度來看，訴訟制度乃是屬于訴訟法律文化之表層結構的制度性文化，而訴訟觀念則是屬于訴訟法律文化之深層結構的觀念性文化。” 〔41 〕人們的法律意識和權利意識隨著經濟社會的健康發展亦不斷增強，在權利意識與法律意識的催化下，“厭訟”已不再是當代人們唯一的訴訟觀念。從鴉片戰爭之后，特別是清末修律以來，中國的傳統法律文化制度已基本瓦解，代替的是導入西方近代法律體系，建立起一整套近現代司法體制。除了法律制度層面的改變，法律心理結構層面，也產生了翻天覆地的變化。傳統社會中當事人的訴訟地位發生了變化，在訴訟中的主體地位得到了確認和保護，其他的訴訟權利也受到了法律規范的合法保護。這是訴訟民主化帶來的進步，從此，訴訟對于當事人來說不再是敬而遠之的“噩夢”，而是常規的糾紛解決機制，是誰也離不開的維護自身合法權益的良好方式。這是制度改變對訴訟觀念所起的影響作用。

從中國傳統法律文化來看，一方面是“厭訟”還是“好訟”，即“通過司法程序解決爭議的傾向，無疑含有某些重要意義的文化因素”；〔42 〕另一方面是中國傳統法的公法屬性，“國家使用強力來干涉私人事務，確保國家利益和政治控制，并視一切行為都與國家有關”。 〔43 〕在現代法治國家中，私法主要調整的是公民個人之間的關系，具有民事性，法律關系主體的雙方處于平等的地位。然而，在中國傳統法律制度中，幾乎不存在公法與私法的劃分，亦不存在現代法治內涵中的權利觀念，毫無平等而言。

在傳統中國，民眾對訴訟的選擇是以其法律意識為基礎的，對公益訴訟的選擇應當是“價值合理性動機基礎支配的心理構造”。 〔44 〕在中國封建社會中，訴訟觀念集中體現在“無訟是求”。并且，這種“厭訟”情緒更多體現在“懼訟”上，對訴訟的恐懼，表現在要冒著被官府視為不安分的刁民，甚至受到嚴刑拷打的風險，并會受左鄰右舍的鄙夷。除此之外，在訴訟過程中，當事人還存在著受到官府酷刑，甚至承擔傾家蕩產的危險。

對環境公益訴訟的功能認識除了法律層面之外，還應當從社會、政治等層面進行考察，通過常規的訴訟機制，訴訟秩序價值吸收群眾的不滿情緒，化解社會矛盾，避免重返“叢林法則”的混亂局面，最終塑造一種訴訟權威，一種社會糾紛解決的良性途徑。

一項制度的社會功能決定了該項制度能否成功構建并良性運作。通過環境公益訴訟立法，促進社會可持續的和諧與穩定。這是環境公益訴訟的社會功能，也是該項制度的最核心價值。傳統民事訴訟調整的主要對象是個人之間的利害沖突，而環境公益訴訟是立足于糾紛解決、糾正公民不當的行為，從而保護公民實體權利之外，還具備其特有的獨立價值，具有特定的目的、特殊的結構、獨特的運行機制，還有利于形成社會公共政策、創設或擴寬權利、制約公權保證私權等社會功能。

如今，隨著公益訴訟制度的興起，為社會弱勢群體打開了希望之門，為其維護自身的合法權益提供了一個法律平臺和空間。通過環境公益訴訟的不斷嘗試與探索，以往常被忽視的公民權利能為社會所關注，公民內心渴望能夠合法表達，而不是通過群體性事件進行反抗。通過環境公益訴訟立法會賦予眾多環境受害人、社會組織的希望，在他們看來，如果法院能夠發揮主觀能動性，創造性的適用法律，擴大對公民基本權利的保護。而且，隨著相關法律規范的完善，這種制度是能夠在現實中得到落實與實踐的。而且通過將公益訴訟制度加以落實，借此改良社會治理機制、從而推動社會的進步。當然，不可回避的問題是，任何美好的愿望都需要根植現實，環境公益訴訟不可能在真空中進行，會受到現行社會各因素的阻礙，其中，司法體制便會嚴重羈絆公益訴訟的成效。

通過環境公益訴訟專門立法，必然潛在地間接調整了社會中各種與環境公共利益相關的社會關系。通過向法院提起環境公益訴訟，賦予相關主體的原告資格，這是通過發動社會成員保障社會公共利益的重要保證。通過訴訟裁判，詮釋環境糾紛中受損害的公共利益，喚起社會成員對環境污染問題的高度關注，并為全體成員積極參與環境保護打下夯實的群眾基礎。也許具體的公益訴訟個案未能完美落幕，但是通過不斷的探索與推行，環境公益訴訟不再歸于沉寂，通過糾紛的解決，立法者應當審視自身的環境利益，最終培育理性的公益訴訟文化。

環境公益訴訟的政治功能即通過環境公益訴訟促進環境保護公共政策創新的功能。“通過適時地作出判決，并且通過參加該制度政策產品的創制，司法機構維持了自身的存在和它在社會中的持久作用。” 〔45 〕隨著訴訟民主化的發展，人們逐漸意識到是由于公民權利的讓渡才形成國家的權力，因此，國家理應保護公民的權益，當公民權益受到侵害危險時，有權請求國家給予保護。環境公益訴訟便是實現司法民主、環境民主、制約公權的重要方式。首先，環境公益訴訟是通過司法途徑維護公民合法權益，因此，其具有訴訟的直接、有效的特點。其次，環境公益訴訟代表的是公民廣泛的社會利益，具有主體廣泛性的特點，這使每一位享受公共利益的社會成員都積極承擔起守護環境的社會責任，形成了充分的民主參與和理性的訴訟追求。

國家雖然是自然資源的所有者，但由于國家是一個虛擬的抽象，因此由具體的國家機關代表國家行使各項職能。國家在保護生態環境的過程中，可能積極冒進，也可能消極懈怠。國家權力源于公民個人，但在管理社會事務時，公權力容易因不受制約而導致擴張，或者凌駕于公共利益之上。地方政府亦可能受地方保護主義的影響，導致行政管理的有失公正，作出的行政決策容易忽視環境公共利益。這就需要在政府決策過程中，為其設置某種“壓力”機制，在國家機關怠于維護社會公共利益或者有意忽視環境公共利益時，允許通過司法機制敦促國家機關及時履行義務，糾正不當的行政行為。若想環境法治發展到這一步，理性的訴訟文化不可或缺。

第二，建設生態文明需要為污染環境和破壞生態行為的治理現代化提供專門的環境公益訴訟立法。經過三十多年的經濟高速發展，中國已于2010年超過日本成為世界第二大經濟體；2012年黨的十八大報告將中國特色的社會主義事業總體布局從“四位一體”拓展為“五位一體”，并提出將生態文明建設放在更加突出的位置，融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程；〔46 〕2014年中國經濟發展進入新常態階段，摒棄傳統的以犧牲生態環境為代價的不可持續的粗放式經濟增長模式，向可持續的綠色經濟發展增長模式轉型成為時代主旋律。這是對我國仍處于社會主義初級階段國情的辯證認識。“作為仍處在工業化進程中的發展中國家，如何在經濟發展與生態環境保護之間找到平衡，從而實現雙贏，是亟需破解的難題。” 〔47 〕而進行環境公益訴訟專門立法是破解此難題的一把重要鑰匙。過去政府重視GDP排名，把經濟發展作為重中之重，使得我國的自然生態系統付出了沉重的歷史性代價，造成了嚴重環境污染和生態破壞，河水及自來水里充滿危險的化學物質、農業面源污染、土壤重金屬污染、空氣污染尤其是霧霾 〔48 〕嚴重影響了所在地區人們的日常生活、生存，出現了“毒大米”、“地溝油”、“臭水溝”、“牛奶河”、“癌癥村”等影響人類正常生活生存問題。歷史和現實證明，中華民族是一個勤勞勇敢而又聰慧的民族，絕不能走一些經濟發達國家“先經受污染的慘痛教訓后再治理”的老路。〔49 〕因生態環境損害而造成的正常生活生存危機，催生環境公益訴訟專門立法的必要性。“任何時候，若能找出民眾心目中懷有一種確定無疑、頗堪褒揚的傾向，則此傾向或可經由立法善于保存與肯認。” 〔50 〕所以，要想從根本上治理我國的生態環境危機，必須對環境公益訴訟問題進行專門立法，這不僅僅是治理盲目的GDP問題，還是對人類的德性、珍惜大自然、子孫后代的可持續發展問題。

第三，環境公益訴訟本質的特殊性和程序立法的優越性需要專門立法。由于環境公益訴訟自身特有的特殊性，不能簡單機械地套用現行訴訟立法的規定，具體表現為：首先，環境侵害對象的特殊性。環境侵害的對象除了對他人的人身或者財產權益的直接損害外，更包括污染環境、破壞生態所造成的整個環境生態社會公共利益的損害，甚至是子孫后代利益的損害。其次，原告即起訴主體資格的特殊性。〔51 〕環境公益訴訟的原告主體資格打破了傳統的三大訴訟法這一理論和實踐局限，“授權適格當事人（原告人）”理論應運而生，原告可以是與案件結果無直接利害關系的公民個人、社會組織、環保部門、檢察機關等。2014年《環境保護法》僅規定社會組織可以提起環境公益訴訟，而黨的十八屆四中全會提出的“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度”以及2012年《民事訴訟法》第55條規定的模糊性和籠統性都為原告資格的進一步探索留下諸多空間。再次，專門環境程序立法的優越性。從目前環境法律部門的立法類型來看，已有20余部的實體立法，就此而言，中國的環保立法在某種程度上也是相對完備的。但由于缺乏人人參與的公益訴訟程序立法，導致環境行政執法與司法相銜接的“程序失靈”，致使全國不到1%的環境糾紛案件進入司法系統，并且由于環保行政部門缺乏司法監督，往往基于部門或地方利益而執法疲軟與無力，無法擔當我國生態文明建設的重任。“環保法律與環境司法，像一個年邁多病的老馬，吃力地拉著環保的巨車在蹣跚而行”。〔52 〕對于相對有限的立法資源來說，程序立法的效益遠遠優越于實體立法。分散的環境實體立法，無論制定多少都無法將環境問題囊括無余；而制定一部專門的環境公益訴訟程序法，卻可以將所有的環境公益糾紛活動納入法律規范，大家都按照設計得良好或正當的程序來操作，可以保證絕大多數行為符合或接近公平正義的要求。制定程序規則，對復雜變動的社會關系依賴較少，可以適當跨越時空的限制，對成千上萬的行為進行類型化處理，分別作出統一的程序要求。這樣的法律規范不僅具有可操作性，而且容易得到有效實施。〔53 〕

第四，環境公益訴訟程序規則的特殊性需要專門立法。由于我國生態環境治理的復雜性和長期性，需要立法、執法、司法的協同努力，即立法部門、政府部門、司法部門的協同治理，而立法是其基礎，執法是其關鍵，司法是其救濟，立法出臺實施之后，首當其沖是行政執法，若行政執法合法、合理，無可挑剔，便無須司法了。因此，環境公益訴訟中環境執法的前置程序便是不可或缺，而且若是環保社會組織等作為原告，面對強大的污染企業往往是以卵擊石，勝訴幾率寥寥，便需要作為國家法律監督機關的檢察機關的協助，如此便會產生檢察建議程序、支持起訴程序、督促起訴程序、生態環境修復的檢察監督程序，這些往往都是傳統三大訴訟法都不需要的程序。另外，其特殊性還體現在諸如舉證責任、證明標準、生態環境損害評估與鑒定、生態環境修復的執行程序等問題上。因此，環境公益訴訟程序規則的特殊性決定了其應定位于一種獨立的訴訟類型立法的必要性。

（二）可行性

要對環境公益訴訟問題進行專門立法并使之切實行之有效并非易事。根據馬克思主義辯證唯物主義的認識論和方法論原理，要完成任何一項任務，尤其是重大艱難任務時，譬如創立一部新法，不僅要看其立法的必要性，而且要仔細斟酌論證其可行性。只有兩者兼具，時機成熟時，才能保證立法決策和規劃的正確性和科學性，進而通過立法實現國家治理的預期目標。

第一，國家“五位一體”建設的戰略布局和中國夢的實現為環境公益訴訟的專門立法奠定了堅定的黨和國家政策基礎。2012年10月，黨的十八大報告強調，“努力建設美麗中國，實現中華民族永續發展”，將生態文明建設首次作為與經濟建設、政治建設、社會建設、文化建設并列的“五位一體”戰略布局中，而且生態文明建設貫穿于其它四者之中；2013年3月，習近平總書記在十二屆人大一次會議閉幕會上系統闡述了中國夢的內涵。中國夢既是民族復興、人生出彩之夢，更是在美麗生態環境下開拓的國家和人生之夢。2014年10月，黨的十八屆四中全會強調：“用嚴格的法律制度保護生態環境，加快建立有效約束開發行為和促進綠色發展、循環發展、低碳發展的生態文明法律制度，強化生產者環境保護的法律責任，大幅度提高違法成本。探索建立檢察機關提起公益訴訟制度。” 〔54 〕2015年10月，黨的十八屆五中全會提出必須牢固樹立并切實貫徹創新、協調、綠色、開放、共享五大發展理念。“生態環境特別是大氣、水、土壤污染嚴重，已成為全面建成小康社會的突出短板。扭轉環境惡化、提高環境質量是廣大人民群眾的熱切期盼，是‘十三五時期必須高度重視并切實推進的一項重要工作。” 〔55 〕2016年9月國務院《國家人權行動計劃（2016—2020）》在環境權利部分提出：“切實落實環境保護法和大氣污染防治法，完善環境公益訴訟等配套制度。”首次將環境公益訴訟制度提升為國家人權行動計劃的高度。這些黨和國家政策規定的大方向指明了我們國家未來幾年甚至幾十年發展的路徑和模式。由于生態文明建設和環境治理體系關系我國社會生活的方方面面，任何一部單一的環境實體立法都難以將其囊括其中，只有具有創新協調特色的人人參與的環境公益訴訟的專門綠色立法，方能完成其使命。有鑒于此，黨和國家政策的強大支持，為環境公益訴訟專門立法的可行性及其以后的可實施性奠定了方向性的保障基礎。

第二，體現中國特色的環境公益訴訟理論和實踐基礎基本形成，為環境公益訴訟的專門立法奠定了厚實的理論和實踐根基。我國法學界對環境公益訴訟的理論基礎問題，已進行了十余年的研究，但早期的研究大多局限于西方尤其是美國的環境公民訴訟制度和起訴的原告資格上，認為其理論基礎主要有公共信托理論、私人總檢察長理論、環境權理論、程序當事人理論、能動司法理論等。有學者最新歸納總結上述各觀點，認為它們有兩點共同之處：一是環境公益訴訟面對的是“環境”這樣具有公共性的問題，這種公共性一方面是指環境是整個社會的共同善，另一方面是指環境本身是一個共同的整體。二是在環境公益訴訟中，私人是為了共同善而提起訴訟，是為了維護公共利益，而不是私人利益。找出這些觀點的最大公約數，從而推導出環境公益訴訟的理論基礎是共和主義。這種觀點認為，公益訴訟的前提是一個社會存在“積極公民”，他們具有追求公共善的精神。如果公民僅僅關心自身利益，而不考慮公共利益，則環境公益訴訟就沒有建立的制度空間，不會成為一種立法選擇。但在這種理論下，僅賦予“積極公民”和環保組織的起訴資格，而將檢察機關和環保部門完全排除在外，不符合我國環境公益訴訟立法的現實國情，所以仍不足以擔當環境公益訴訟專門立法理論基礎的大任。筆者認為，一方面，基于我國雖然仍處于社會主義發展中國家階段，但已擺脫窮困，邁入初步小康之境，追求更好幸福生活的環境利益在某種程度上已超越經濟利益。出于人性本利的追求，當生態環境問題危及到自身以及子孫后代的生活生存時，人們在物質金錢和生活生存之間進行抉擇時，更愿意選擇生活生存這一更高的價值。“生存第一，構成人的根本。凡是符合人類利益需要的，都會興起；凡是違反人的求利天性的事物，都必然衰退和滅亡。” 〔56 〕由此，支撐環境公益訴訟的理論基礎也不能故步自封，而應與時俱進，有所開拓創新。另一方面，我國經濟社會發展和環境資源承載力的矛盾的特殊性以及生態文明建設的戰略性決定了環境公益訴訟理論基礎的中國性。職是之故，我國環境公益訴訟專門立法的理論基礎應轉變為中國生態文明建設思想理論和環境治理的法治化與協同化，并基于環境公益訴訟中“利益代表主體”與“利益歸屬主體”之間的分離，“法定授權訴訟擔當理論”應作為原告主體資格訴訟實施權的法理基礎。生態文明建設思想理論博大精深，在本文中已多有提及，不再贅述。而由于我國環境污染和生態破壞的極其嚴重性，治理時機的時不我待性，亟需全民一致行動起來，立法、行政和司法部門協同起來，這些都需要制定一套系統完善的環境公益訴訟程序規則將其連接起來，真正走上立法推動的環境治理的法治化司法道路，共同行動起來以保護我們的美麗家園，惠及子孫千秋萬代的中華民族永續發展、生生不息。除了理論基礎已具備外，經過十余年地方的零敲碎打式的摸索實踐，一些地方司法部門也已逐漸積累了較為豐富的實踐經驗，并制定了相應的規范性內部文件。另外，2014年7月最高人民法院成立環境資源保護法庭后，截至2016年6月，已在全國20多個省、自治區、直轄市各級人民法院設立了環境資源審判庭、合議庭或者巡回法庭共計558個，其中審判庭191個；一些地方亦相應建立了環保警察室、環保檢察科（處）等專門環保機構以及專業人員隊伍。此外，各地在實踐中也進行了一些制度探索和創新，如江蘇省的“三審合一”審判機制，貴州省的“一四五”法庭設置，浙江省的“五水共治”巡回法庭和“河長負責制”，福建省的“補種復綠”修復模式以及集中管轄制度、環境公益訴訟基金專門賬戶、環境公益訴訟禁止令等。從目前來看，社會組織、海洋部門提起環境公益訴訟已在全國初步展開，檢察機關試點提起環境公益訴訟的13個省份已在穩步推進，公民個人、環境受害人也在立法或授權的焦急等待中摩拳擦掌。這些都為環境公益訴訟專門立法的可行性打下了厚實的實踐基礎，其中摸索中的有益經驗和暴露出來的諸多迫在眉睫的問題，正是我國環境公益訴訟專門立法所要解決的重點和研究對象。

第三，環境公益訴訟的法律基礎已基本形成，為環境公益訴訟的專門立法奠定了良好的立法基礎。2000年《海洋環境保護法》第90條第2款從海洋保護方面為環境公益訴訟制度初步萌生了立法基礎；2012年修訂的《民事訴訟法》第55條明確了環境公益訴訟這一范疇，為環境公益訴訟立法的歷史性突破，揭開了環境公益訴訟真正于法有據的新篇章；2014年《環境保護法》第58條在進一步確認《民事訴訟法》第55條起訴主體時，將環境公益訴訟的受案范圍從環境污染擴展到生態破壞，為今后環境公益訴訟的專門立法提供了基礎和思路。隨后，2014年7月，最高人民法院下發了《關于推進環境民事公益訴訟審判工作的指導意見》，選定云南、貴州、江蘇、福建、海南五個省份大力探索推進環境民事公益訴訟，這為江蘇泰州1.6億元的天價賠償案提供了最高司法層文件的支持，有力地推進了環境公益訴訟的實踐發展。2015年《環境民事公益訴訟司法解釋》共35條，〔57 〕對《環境保護法》第58條的規定用了5個條款作了如下重點解釋：明確了“社會組織”的具體類型，并放寬了社會組織的范圍；明確并擴大了審批的民政部門；明確了“無違法記錄”的內涵，這些在立法框架下的司法解釋，能有效提高立法的可操作性。此外，對管轄、法院釋明、支持起訴、舉證責任、公益訴訟與行政管理的銜接、調查取證、委托鑒定、反訴限制、責任承擔方式、生態環境修復、司法救助、公益訴訟與私益訴訟的相關問題等作了對于環境民事公益訴訟的細化規定。2015年《民事訴訟法司法解釋》， 〔58 〕首次以“公益訴訟”名義作為第十三部分共8個條款，明晰了案件的受理、管轄（包括因污染海洋環境提起的公益訴訟）、和解、調解、撤訴、裁判效力等具體的操作程序。除此之外，2015年7月1日，根據《全國人民代表大會常務委員會關于授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟試點工作的決定》，試點期兩年，以環境公益訴訟為重點領域。最高人民檢察院制定了《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》，包括了環境民事公益訴訟和環境行政公益訴訟兩種類型，并就兩者的試點案件范圍、訴訟參加人、訴前程序、提起訴訟、訴訟請求分別作了規定。該試點方案從以往的單純環境民事公益訴訟擴展到環境行政公益訴訟領域，從而完善了我國環境公益訴訟類型在立法和司法解釋上的不足，為環境公益訴訟立法觀念更新和走向專門立法奠定了實踐基礎。根據試點方案，2015年12月最高人民檢察院通過了《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》，2016年2月最高人民法院通過了《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法》，為試點方案的可操作性進行了擴張性細化解釋。總而言之，經過近十幾年的立法實踐探索，雖然目前真正可以稱得上環境公益訴訟的立法條文不足3條，并散布于三部法律之中，尚有種種缺陷與不足，但加上司法解釋和授權規定以及各種地方性規范性內部司法文件規定，可以說我國環境公益訴訟的法律基礎已基本形成，邁開了環境公益訴訟走向繁榮昌盛的第一步，為環境公益訴訟的專門立法奠定了良好的可行性基礎。

目前我國環境資源法所面臨的正當性、有效性不足的問題，是“公地經濟人”和“地球村生態人”的沖突，是工業文明與生態文明的沖突，是灰色文明與綠色文明的沖突。 〔59 〕我國正處于生態文明并立于國家“五位一體”建設的新發展理念轉型時代，環境公益訴訟從最初的環境法學者與地方司法機關“摸著石頭過河”式的嘗試摸索問題，已轉變為由社會各界普遍關注的黨和國家的戰略政策，并由最高司法機關推動的重要立法領域的試點司法改革問題。總之，當前無論是環境公益訴訟立法的理論和實踐基礎，還是黨和國家政策及法律基礎，都已邁出了幼年時期，進入了生氣勃勃的青少年時期，再經過一年左右的試點司法實踐探索，將會進入一個穩固的青年成熟期，其必要性和可行性都已具備，只欠體系化東風了。因此，從立法條件的必要性和可行性意義上而言，環境公益訴訟專門立法的提出不僅是我國環境法領域的一場程序立法革命，而且也是生態文明建設戰略法律體系化的一場綠色革命，對于走向通過環境程序法治促進生態文明建設和環境治理法治化道路具有劃時代的意義。

五、中國特色的環境公益訴訟立法模式

“公益訴訟盡管是現代社會和法治所必須，其建制也不僅僅是一個簡單的訴訟法和訴訟制度的擴展或完善的問題。” 〔60 〕因此，構建良法善治的中國特色的環境公益訴訟立法模式需要立法、執法、司法的有機結合、協同創新，從而形成良性運行的環境公益訴訟法治秩序。

（一）構建公益救濟的立法模式

1.將社會公共利益作為環境公益訴訟訴訟目的之一

當今社會對民事司法目的選擇之爭議主要在于個人權利維護和公益維護之關系。即在訴訟構造形成時，是否除了實現個人的主觀權利，尚應注重公益之維護。尤其是隨著時代之進步，人民權利意識不斷提升，社會、經濟結構變遷，訴訟質量不斷提高增加，基于訴訟乃集團現象之認識，則訴訟目的是否仍能以主觀權利之確認與實現為主要目的。 〔61 〕

我國2012年以前的《民事訴訟法》仍可看出其法益保護是以國家利益、個人權利維護和社會秩序、經濟秩序為目的，其中并未提及社會公共利益的保護。

2012年修改后的《民事訴訟法》在“當事人”一節對公益訴訟的提起主體作出規定，但并未對民事訴訟法的目的作出修正，因此在立法內容上出現了目的和手段的不協調。只有在總則部分將社會公共利益保護作為民事訴訟法的目的之一加以規定，才能為公益訴訟的程序規則提供指引。另外，由于環境公益訴訟具有不同于傳統司法的特殊性，不僅需要從立法上加以完善，更需要最高司法機關及時出臺司法解釋、制定相關政策，建立環境公益訴訟案例指導制度，以保證推進環境公益訴訟制度的有效實施。2014年11月修正的《行政訴訟法》雖然未規定環境行政公益訴訟，但亦應當納入后續的立法修改之中。

2.合理界定公益訴訟救濟的范圍

環境侵害指的是在日常的人類活動中，產生的破壞人類健康與舒適生活的生態環境，而間接對公眾權利或利益產生損害的事實。換言之，是以環境作為媒介造成人類健康遭受損害之虞者。“環境損害的結果主要表現在如下兩個方面：一是對傳統法律保護的私益的侵害，主要包括因環境污染或生態破壞造成的他人人身和財產損害；二是對社會環境公益（公眾環境權益）的侵害，或者對無法通過所有制形式予以界定的人類共有生態系統功能的破壞，主要包括對公眾本能環境利用行為的妨害或者環境污染與生態破壞對公眾有關眺望、觀瞻、清潔等親近自然、適應自然和利用自然等基本權利的妨害。” 〔62 〕環境侵害外在表現是環境資源遭到污染與破壞，環境資源所蘊含的部分或全部生態功能遭遇損失，從而影響到人類的身心健康和財產損失，這也正是公益訴訟救濟范圍內涵之所在。

傳統的環境民事訴訟和環境行政訴訟的本質追求的是個人私益，追求私益的保護過程不僅有利于維護法的秩序，而且有利于維護環境公益，但這些價值都是有限的，并不是筆者所要表達的環境公益訴訟。環境公益保護的范圍可以從被訴的環境資源行為的類型進行區分，根據當下的學術理論與實踐可知，環境行政公益訴訟主要包括行政機關的不作為、不當作為及行為本身有損于環境公共利益的情形，此類行政行為理應包括具體行政行為與抽象的行政行為。因此，我國在確定環境公益訴訟范圍時亦不應過窄，否則不利于維護環境公共利益。

根據2012年《民事訴訟法》的修改，我國將公民個人排除在提起環境公益訴訟的主體范圍之外，將起訴主體限定在法律規定的機關和有關組織。這將導致我國的環境公益訴訟在缺乏公民個人和無授權的有關組織的積極參與。這是我國環境公益訴訟制度上的重大缺陷。因為環境污染或破壞往往具有不確定性、隱蔽性與長期性，如果不允許與受害人無直接利益的公民或有關組織提起環境公益訴訟，如果直接受害者由于某種原因沒有或無法提起訴訟，那么將導致生態環境被進一步破壞，受害者的合法權益便得不到應有的救濟，破壞環境公共利益者無法受到應有的制裁。因此，應當適當擴大環境公益訴訟立法的受案范圍。當然，在生產過程中所產生不可避免的環境損害應當排除在公益訴訟范圍之外。

（二）建立公共執法為主的起訴模式

由于法律文化基礎、社會結構形式和政治制度架構等原因，世界各國對環境公益訴訟的起訴主體的規定各不相同，形成了所謂“一元說”、“二元說”和“多元說”等多種理論觀點和法律規定。但對各種主體進行概括的話，環境公益訴訟的起訴模式應當包括兩種：公共執法模式和私人執法模式。所謂“公共執法”模式，是指通過公共機構發現和制裁法律規則的違反者。 〔63 〕相應的“私人執法”是指私人主體進行調查違法，逮捕違法者，以及提起法律訴訟以矯正違法。如在反托拉斯法中，即可由私人又可由公共機關執行。 〔64 〕

總體來看，大陸法系國家以“公共執法”模式為主，對起訴主體的規定較為嚴格；英美法系國家以“私人執法”模式為主，對起訴主體的規定較為寬泛。但在美國公益訴訟的發展歷程中，最初的“私人執法”被寄予厚望，但其后法學學者和司法部門均意識到為了保證有效地司法進程，私人行動必須有所限制， 〔65 〕因此，由公共機構執行的公益訴訟模式又得到提倡。在《民事訴訟法》的修訂過程中，對起訴主體的規定曾經引起較大爭議，最終將起訴主體規定為“法律規定的機關和有關組織”。

在環境公益訴訟立法的理論和實踐中，目前爭議最大的是人民檢察院能否提起環境公益訴訟的法理基礎問題。 〔66 〕

1.確立檢察院有限的環境公益起訴權是法治潮流

縱觀全球，檢察機關提起環境公益訴訟的案例不可謂不多，而各國基于國家利益和公共利益的客觀要求，一般都確立了檢察機關提起環境公益訴訟的權力，為檢察機關真正有效參與并提起公益訴訟奠定了理論基礎，更提供了法律保障。檢察權介入公益訴訟的基礎不僅僅是前蘇聯的“全面監督理論”，而且是法治發展過程中對國家職能作用認識的深化。當代福利國家的興起，出現了強調國家干預社會經濟的回潮。檢察機關作為能動的創新工具，是承擔司法責任的重要國家機器。

公共利益，從字面上理解，可稱之為公共的利益；專業理解便是一定社會條件下或特定范圍內不特定多數主體利益相一致的方面。由此可見，公共利益代表的不是具有共同利益的群體，而是普遍的社會民眾。然而，受益主體的不特定性成為公共利益受侵害時權利難以維護的薄弱點。一方面，作為公共利益受益主體的一部分，民眾很難意識到公共利益的侵犯實際上關系到自身的合法權益；另一方面，即便民眾意識到與自己有關的公共利益受到侵犯并要求維護公共利益，卻因為公共利益的公共性而難以代表全體受益主體進行救濟行為。

為解決此問題，法國、德國以及英美等國家確立檢察機關參與公益訴訟的權力，并且明確檢察機關參與公益訴訟的相關程序，包括起訴、參訴、上訴的權力。各國如此明確確立檢察機關參與民事訴訟的法律程序，意味著在解決個體與社會利益的沖突上，檢察機關是最為合適的解決主體，也是承擔維護公共利益的責任主體。顯然，檢察機關參與公益訴訟已是國際慣例，因此，在國家利益和社會公共利益受到侵害時，最為有效的解決方式便是檢察機關提起訴訟，這也符合民事檢察權關于保護公共利益的目的。因為“民事訴訟中的檢察監督在性質上仍然是對公權力的監督，這是民事檢察的基本定位和職責所在”。 〔67 〕立法上擴充了民事檢察權的范圍，提供了良好的契機和發展空間。建議《人民檢察院組織法》修改時增加一條：“人民檢察院有權依法提起環境公益訴訟”。

2.人民檢察院提起環境公益訴訟應當遵循比例原則

“比例原則”是近年來訴訟法學界所提出的一個概念，從憲法原則來看，任何公權力行使的范圍、方式和強度均應不違背憲法限制公權、保障私權的本質要求。民事訴訟法是關于國家法院司法權行使之法，并涉及人民各種基本權，因而程序法乃于第二次世界大戰后，被認為是活的憲法或運用之憲法。對于憲法中關于司法救濟請求權、有效率權利救濟、武裝平等、合法聽審權（聽審請求權）、法治國原則（審判獨立、法律安定性及個案正義等）及法定法官等原則，均系第二次世界大戰后民事程序法學，無論理論或實務上之發展重點。 〔68 〕

比例原則是一種法律原則，是為實現公權力和相對人法益的均衡而存在。在環境公益訴訟立法中，既要保證公共利益的權益不受侵害，又要規制公權力，比例原則成為環境公益訴訟立法的原則之一。環境公益訴訟立法中的比例原則是以維護和發展公民環境權為最終歸宿，以保護公共環境利益為主要目的，兩者相得益彰。

〔1〕 王洪：《邏輯的訓誡——立法與司法的準則》，北京大學出版社2008年版，第51頁。

〔2〕2012年《民事訴訟法》第55條規定：“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。”2014年《環境保護法》第58條規定：“對污染環境、破壞生態，損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟：（一）依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記；（二）專門從事環境保護公益活動連續五年以上且無違法記錄。符合前款規定的社會組織向人民法院提起訴訟，人民法院應當依法受理。提起訴訟的社會組織不得通過訴訟牟取經濟利益。”1990年《海洋環境保護法》第90條第2款規定：“對破壞海洋生態、海洋水產資源、海洋保護區，給國家造成重大損失的，由依照本法規定行使海洋環境監督管理權的部門代表國家對責任者提出損害賠償要求。”

〔68〕前引〔61〕，姜世明書，第1頁。

〔3〕汪全勝：《立法技術評估的探討》，《西南民族大學學報》（人文社科版）2009年第5期。

〔4〕如2013年，中華環保聯合會在海南、重慶、河南、山東、山西、北京等地提起的7起環境公益訴訟中4起沒有被法院受理，3起在一審中被駁回。參見劉毅：《環境公益訴訟，門檻有點高》，《人民日報》2013年12月14日，第10版。

〔5 〕〔英〕哈特：《哈特論邊沁——法理學與政治理論研究》，諶洪果譯，法律出版社2015年版，第51頁。

〔6〕〔美〕理查德·A·波斯納：《法理學問題》，蘇力譯，中國政法大學出版社2002年版，第350—351頁。

〔7〕〔德〕阿圖爾· 考夫曼：《法律獲取的程序——一種理性分析》，雷磊譯，中國政法大學出版社2015年版，第19頁。

〔8〕前引 〔7〕，考夫曼書，第56頁。

〔9〕 陳金釗主編：《法律方法論》，北京大學出版社2013年版，第249頁。

〔10〕〔德〕魏德士：《法理學》，丁曉春、吳越譯，法律出版社2007年版，第310頁。

〔11〕《馬克思恩格斯全集》（第1卷），人民出版社1956年版，第183頁。

〔12 〕〔德〕卡爾·拉倫茨：《法學方法論》，陳愛娥譯，商務印書館2003年版，第114頁。

〔13〕蕭公權：《中國政治思想史》，新星出版社2005年版，第133頁。

〔14〕佟麗華：《十八大以來的法治變革》，人民出版社2015年版，第94頁。

〔15〕汪全勝：《立法聽證研究》，北京大學出版社2003年版，第3頁。

〔16〕〔德〕哈貝馬斯：《在事實與規范之間：關于法律和民主法治國的商談理論》，童世駿譯，生活.讀書.新知三聯書店2014年版，第219頁。

〔17〕參見喻中：《法學方法論》，法律出版社2014年版，第154頁。

〔18〕付子堂、胡夏楓：《立法與改革：以法律修改為重心的考察》，《法學研究》2014年第4期。

〔19〕前引〔15〕，汪全勝書，第13—21頁。

〔20〕〔美〕小奧利弗·溫德爾·霍姆斯：《普通法》，冉昊、姚中秋譯，中國政法大學出版社2006年版，第1頁。

〔21〕〔美〕安·賽德曼等：《立法學：理論與實踐》，劉國福等譯，中國經濟出版社2008年版，第136頁。

〔22〕汪全勝等：《立法后評估研究》，人民出版社2012年版，第21頁。

〔23〕朱志昊：《實踐商談與理性參與：立法科學化問題研究的新視角》，法律出版社2014年版，第34頁。

〔24〕前引〔22〕，汪全勝等書，第39頁。

〔25同上書，第50頁。

部分地方出臺的關于環境公益訴訟的規范性內部文件

〔26〕〔美〕H·W·埃爾曼：《比較法律文化》，賀衛方、高鴻鈞譯，清華大學出版社2002年版，第178頁。

〔27〕《立法法》第104條第3款規定：“最高人民法院、最高人民檢察院以外的審判機關和檢察機關，不得作出具體應用法律的解釋”。

〔28〕對此問題，孟德斯鳩早就指出：“如果司法權同立法權合而為一，則將對公民的生命和自由施行專斷的權力，因為法官就是立法者。”〔法〕孟德斯鳩：《論法的精神》，張雁深譯，商務印書館2006年版，第103頁。

〔29〕〔德〕迪特·格林：《如何建成實質的法治國家》，《新華文摘》2015年第16期。

〔30〕參見前引〔5〕，哈特書，第232頁。

〔31〕習近平：《加快建設社會主義法治國家》，《求是》2015年第1期。

〔32〕地方“立法的創制性”反映了地方立法自主性的程度或者說強度。參見韓旭：《立法的創制性：審視中央與地方關系的另一視角》，《新視野》2015年第3期。

〔33〕季衛東：《通往法治的道路：社會的多元化與權威體系》，法律出版社2014年版，第106頁。

〔34〕另外，最高人民法院《關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》共35條和最高人民法院關于適用《中華人民共和國民事訴訟法的解釋》中公益訴訟部分共8條。

〔35〕參見〔美〕羅伯特·V·珀西瓦爾：《美國環境法》，趙繪宇譯，法律出版社2014年版，第31—32頁。

〔36〕參見同上書，第209頁。

〔37〕參見同上書，第57頁。

〔38〕參見楊嚴炎等：《外國環境公益訴訟和集團訴訟案例評析》，法律出版社2014年版，第55—56頁。

〔39〕前引 〔12〕，拉倫茨書，第113頁。

〔40〕〔英〕亨利·薩姆奈·梅因：《古代法》，高敏、瞿慧虹譯，中國社會科學出版社2009年版，第19頁。

〔41〕趙鋼、占善剛：《論社會主義市場經濟條件下我國公民應有的訴訟觀念》，載陳光中、江偉主編：《訴訟法論叢》（第1卷），法律出版社1998年版，第257頁。

〔42〕前引〔26〕，埃爾曼書，第134頁。

〔43〕張中秋：《中西法律文化比較研究》，中國政法大學出版社2006年版，第107頁。

〔44〕〔日〕川島武宜：《現代化與法》，王志安等譯，中國政法大學出版社2004年版，第74頁。

〔45〕前引〔26〕，埃爾曼書，第139頁。

〔46〕本書編寫組編：《十八大報告輔導讀本》，人民出版社2012年版，第39頁。

〔47〕李克強：《全面建成小康社會新的目標要求》，《人民日報》2015年11月6日，第3版。

〔48〕霧霾，是霧和霾的組合詞，是當前社會各界人士關注的熱點問題。另外，2013年1月14日，由亞洲開發銀行、清華大學聯合發布一份名為《邁向環境可持續的未來中華人民共和國國家環境分析》報告指出，盡管中國政府一直在積極地運用財政和行政手段治理大氣污染，但世界上污染最嚴重的10個城市中，仍有7個位于中國，10個城市是：太原、米蘭、北京、烏魯木齊、墨西哥城、蘭州、重慶、濟南、石家莊、德黑蘭。中國500個大型城市中，只有不到1%達到世界衛生組織空氣質量標準。這一方面說明了中國城市空氣污染的嚴重性和治理的迫切性，另一方面說明了僅靠財政和行政手段治理的有限性，通過環境公益訴訟專門立法，運用司法手段治理的迫切性。

〔49〕如1952年12月英國倫敦持續整整5天的煙霧，遇難者多達4000人。大霧過后的兩個月內，又有8000多人因毒霧相繼死亡。這就是被列為世界八大公害事件之一的“倫敦煙霧事件”。世界八大公害事件，指世界范圍內在20世紀30—60年代八次較大的由于環境污染造成的轟動世界的公害事件。包括比利時馬斯河谷煙霧事件、美國多諾拉煙霧事件、英國倫敦煙霧事件、美國洛杉磯化學煙霧事件、日本四日市哮喘事件、日本米糠油事件、日本水俁病事件、日本骨疼病事件。參見中共中央組織部黨員教育中心組織編寫：《美麗中國：生態文明建設五講》，人民出版社2013年版，第31頁。

〔50〕〔德〕弗里德里希·卡爾·馮·薩維尼：《論立法與法學的當代使命》，許章潤譯，中國法制出版社2001年版，第36頁。

〔51〕傳統民事訴訟的原告必須是與案件結果有直接利害關系的公民、法人或其他組織，進行行政訴訟的原告必須是與案件結果直接有利害關系的行政相對人，刑事訴訟的原告或是與案件有利害關系的自訴人或者是代表國家提起公訴的檢察機關。

〔52〕王愛軍：《環保大廈何以支撐》，載汪永晨主編：《選擇—中國環境記者調查報告》，生活·讀書·新知三聯書店2009年版，第90頁。

〔53〕參見江必新：《程序法治的制度邏輯與理性建構》，中國法制出版社2014年版，第2頁。

〔54〕本書編寫組編著：《〈中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉輔導讀本》，人民出版社2014年版，第14—15頁。

〔55〕習近平：《關于〈中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議〉的說明》，《人民日報》2015年11月4日，第2版。

〔56〕王耀海：《唯物史觀的邏輯探要》，中國政法大學出版社2013年版，第11頁。

〔57〕即2014年12月8日最高人民法院審判委員會第1631次會議通過，自2015年1月7日施行的《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》。

〔58〕前引〔57〕。

〔59〕蔡守秋：《基于生態文明的法理學》，中國法制出版社2014年版，第202—203頁。

〔60〕陳云生：《憲法視野和憲政界域中的公益訴訟》，《法學研究》2006年第6期。

〔61〕姜世明：《民事程序法之發展與憲法原則》，臺灣元照出版有限公司2003年版，第9—10頁。

〔62〕汪勁：《環境法學》，北京大學出版社2014年版，第298頁。

〔63〕〔美〕A·米切爾·波林斯基等：《公共執法的經濟學理論》，徐昕、尹彥譯，載劉志彪主編：《南大商學評論》（第4輯），南京大學出版社2005年版，第38頁。

〔64〕〔美〕參見威廉·M·蘭德斯、理查德·A·波斯納：《私人執法》，顧紅、徐昕譯，載黃少安主編：《制度經濟學》（第3輯），經濟科學出版社2004年版，第246頁。

〔65〕Vera Langer， Public Interest in Civil Law， Socialist Law， and Common Law System： the Role of the Public Prosecutor， The American Journal of Comparative Law，vol.36，No.2，1988，pp.279—305.

〔66〕關于檢察機關參與環境公益訴訟的法理分析，具體可參見孫洪坤、陶伯進：《檢察機關參與環境公益訴訟的雙重觀察》，《東方法學》2013年第5期；李艷芳、吳凱杰：《論檢察機關在環境公益訴訟中的角色與定位》，《中國人民大學學報》2016第2期。

〔67〕最高人民檢察院法律政策研究室：《我國民事檢察的功能定位和權力邊界》，《中國法學》2013年第4期。而且2012年民事訴訟法修改在總則中將“人民檢察院有權對民事審判活動實行法律監督”，修改為“人民檢察院有權對民事訴訟活動實行法律監督”。