８０年前，羅斯福對最高法院“宣戰”

崔杰通

1936年11月的一個夜晚，有關美國總統選舉的第一個消息傳到紐約海德公園的一所住宅。男主人靠在輪椅上，指間的香煙翹出一個驕傲的角度，他深吸一口噴出一個裊裊飄起的煙圈，隨后發出一聲驚嘆：“哇！”輪椅上的人是時任美國總統富蘭克林·羅斯福，他驚嘆的是自己在紐黑文地區的得票率之高，這幾乎已預示著他總統連任的成功開啟。或許，就是那一夜，注定了3個月后震動美國歷史的那場憲政危機。

“莎士比亞式的悲劇”

1937年2月5日，成功連任總統的羅斯福向國會提交一份司法改革法案，要求獲得授權，如果最高法院中的法官超過70歲還不辭職或退休，就要由他提名補充新的法官，因為年邁的法官們不堪重負，造成案件處理效率低下。對于當時的華盛頓來說，這是一道“政治霹靂”——在美國的三權分立政治體制中，聯邦最高法院至關重要，以憲法審查的方式制約著立法和行政機構，被稱為“美國憲法的守護者”。

公開的理由當然不是真的理由。“羅斯福之心，路人皆知”，他是對最高法院屢屢出手殺死政府“新政”懷恨在心。1935年1月，第一例有關“新政”的案件被呈到聯邦最高法院，接下來的一年多里，最高法院實際上“殺死了新政的所有支柱性政策”。到1936年羅斯福任期結束時，美國一名專欄作家寫道，這讓他想起莎士比亞的悲劇：劇本最后，舞臺上躺滿尸體，這些尸體就是“新政”計劃。最高法院的做法引發許多尖銳批評，農民們對此也義憤填膺，艾奧瓦州阿姆市就出現6名大法官雕塑被“吊死”在路邊的一幕。

其實，羅斯福早就明白，他與最高法院的戰爭將不可避免。最高法院中的四名大法官——布特勒、麥凱雷諾茲、薩瑟蘭以及德萬特，將廢掉他所有的新政政策。媒體稱之為“四騎士”，啟示錄中的四騎士傳統上被解釋為瘟疫、戰爭、饑荒和死亡。1935年春，第五名法官歐文·羅伯特開始加入“四騎士”的保守陣營，這改變了最高法院中自由與保守兩派的力量對比，使之成為反對“新政”的反動堡壘。

羅斯福聽從了最高法院內部大法官布蘭戴斯、卡多索等人的建議，不冒險去推動修憲，而是迂回改變最高法院成員構成，最好的借口就是利用公眾對大法官高齡的擔憂，當時的美國最高法院也是該國歷史上最年邁的，法官平均年齡為71歲，9名大法官中有6人年齡超過70歲，當時的暢銷書之一就是《九位老人》。在1937年3月的“爐邊談話”中，羅斯福稱，最高法院的法官們已經越界，變成“國會的第三黨派”，他是為了給最高法院注入新鮮血液，法官們應該明白美國人生活中的新變化。

美國三權分立史上最大的戰爭

正如美國歷史學家愛德華·史密斯所說，美國最高法院有9名大法官，這個數字并非是不可改變的金科玉律：1789年開始時有6名法官，到1800年時差點兒減少到5人，后來一度增加到7人。安德魯·杰克遜執政時期增至9人，美國內戰時期則為10人。

羅斯福是攜成功連任的巨大聲望而來。他競選連任期間，車隊走到哪里都會被祝福者圍堵，只能在城鎮的大街上“蠕動前行。”《紐約時報》首席記者克羅克稱，羅斯福贏得了“美國歷史上作為一名總統候選人最具壓倒性的支持”。他在第一任期內推出的百日“新政”點燃了民眾的希望，工人、商人不斷通過游行來表達對國家復興局的支持，農民對政府的補貼感激涕零。

但反對他向最高法院開刀的聲音同樣迅猛而激烈。其中引人矚目的是綽號“仙人掌杰克”的副總統加納，當羅斯福在議會大聲朗讀他的計劃時，加納仰望天花板，做出大拇指朝下的手勢。最高法院的一些法官也在考慮如果該計劃實施他們就集體請辭以示抗議。

總統與最高法院的沖突當時被視為美國三權分立歷史上最大的戰爭，引發自建國以來關于憲法的最激烈爭論。此后的168天中，全國性的爭論淹沒了報紙的頭條、無線電廣播，也引發從新英格蘭到太平洋沿岸不計其數的示威抗議。國會的議員們收到鋪天蓋地的信件，他們根本沒有時間一一閱讀，更別說回復了。寄信者在最高法院問題上觀點不同，但都認為國家已危如累卵。反對派警告說，如果羅斯福獲勝，他將摧毀司法獨立，為那些有意“填塞法院”的繼任者開啟一個邪惡先例。支持者認為，如果羅斯福失敗，被任命的法官將無視人民心聲，摧毀對于人民福利至關重要的政策計劃。反對派還利用歐洲一些國家出現的極權主義跡象，政敵們指責羅斯福在效仿希特勒和墨索里尼。

在美國國內，兩派人馬的支持率大體平分秋色，但反對派的呼聲引發了更多關注，尤其是在媒體上。2月12日，《紐約先驅論壇報》刊登一幅漫畫：羅斯福坐在一個桌子前，拿著筆和文件笑容滿面地問道，“太好了。現在，再問一遍，一起嗎？”對面的一排人都張嘴大笑整齊地喊出了“YES”，寫著“憲法”字樣的文件和象征司法獨立的天平被扔到了腳下的垃圾桶。美國媒體稱，羅斯福唯一想聽最高法院說的話就是“YES”，對這批法官工作績效的唯一考核標準就是他們是不是能喊出這個詞——要聲音洪亮、吐字清晰。當時《華盛頓郵報》稱，羅斯福總統就像試圖摧毀美國民主的參孫——《圣經》里那位能徒手與雄獅搏斗的大力士。

“婚都結了，何苦再射殺新郎？”

誰也沒想到，解開這場政治危局的竟然是最高法院法官歐文·羅伯特。3月29日，最高法院以5票對4票的結果，支持華盛頓州的最低工資立法。其中，羅伯特改變支持“四騎士”的傳統做法，轉而支持最高法院的自由派。兩星期后，最高法院又以同樣的投票結果支持全國勞工關系法。此后，最高法院的判決幾乎支持了地方政府和國會提出的每一項經濟立法，從最低工資和最高工時法、價格管制、保護工會到集體談判、制止廉價競爭。美國許多人說，面對羅斯福的威脅，最高法院的法官害怕了。羅伯特的變化對于羅斯福而言帶來了兩個后果，其一是他覺得自己的“新政”安全了，最高法院不會再殺死相關的“新政”立法；其二就是嚴重削弱了羅斯福的“填塞法院”提案，美國國會的議員們認為，既然最高法院已經支持了羅斯福一直尋求的某些政策主張，還有什么必要再“填塞法院”呢？就像一名議員說的那樣，既然婚都結了，何苦再射殺新郎？對羅斯福本人而言，他失去了一場戰役，卻贏下了整場戰爭。當年5月，“四騎士”中的大法官德萬特退休，羅斯福得以按照自己的意志提名新的大法官。此后5年中，原來9名大法官中有7人退休或死去，羅斯福幾乎重新完全塑造了最高法院。

1937年7月22日，參議院埋葬了羅斯福的提案，認定“填塞法院”的計劃“沒有必要，徒勞無效，并且絕對違憲”，畢竟，獨立的司法是“個人權利的唯一可靠屏障”。這標志著為期168天的憲政危機結束，當時加州參議員約翰遜淚流滿面，向天空致意道，“榮耀歸于上帝”。

羅斯福有一句名言：“生長與變化是一切生命的法則。昨天的答案不適用于今天的問題——正如今天的方法不能解決明天的需求。”從某種意義上說，他與最高法院的政治廝殺也是一種時代必然：19世紀末期，資本主義現代工業——尤其是電氣和鐵路——的發展，產生了全國性的經濟規模，隨之而來也產生了對全面政府調控的需求，在1929年的大蕭條之后，政府干預市場的需要體現得更為明顯。與此同時，最高法院的法官們卻仍然念念不忘經濟自由主義，試圖維持最少政府干預和財產權利不可侵犯的傳統觀念，并根據自身對憲法的理解來限制政府職能，接連宣布聯邦和各州的經濟調控法律違憲，最終點燃了這場政治危機。▲