產業政策何去何從

陳芳芳

2016年11月9日，林毅夫和張維迎兩位學者于北大朗潤園進行了一場引人矚目的公開辯論，將有關產業政策的全民討論推向高潮。

什么是“產業政策”

在進行討論之前，我們有必要給產業政策下一個定義，以免落入許多無謂的爭論。產業政策由于研究的角度不同，在國際上尚沒有統一的定義。不可否認，張維迎和林毅夫兩位教授此次辯論所定義的產業政策也有所不同。

張維迎定義的產業政策是狹義的、更微觀層面的，優點在于非常明確。其在思辨會發言伊始就明確指出：“產業政策是政府出于經濟發展或其他目的，對私人產品生產領域進行的選擇性干預和歧視性對待，其手段包括市場準入限制、投資規模控制、信貸資金配給、稅收優惠和財政補貼、進出口關稅和非關稅壁壘、土地價格優惠等。”

林毅夫的定義則更為廣義寬泛：“產業政策是指中央政府或者是地方政府為了促進某種產業在該國或該地區的發展而有意識采取的一些政策的措施。”他也指出“這些政策的措施包含的范圍非常廣，像關稅保護、貿易保護政策、稅收優惠，還有各種補貼，比如土地補貼、信貸補貼，還有工業園加工出口區，還有一些對研發的補助……”林毅夫為了強調產業政策與市場機制的區別，與張維迎基本界定一致。然而他在后續與張維迎教授的辯論中，為給自己提供支持，有意無意地寬泛了范圍，將政府提供軟硬基礎設施、政府支持基礎科研等也納入其在一開始并沒有涵蓋的產業政策組合中。這種隨意的做法混淆了通常所說的產業政策范疇，從而使辯論失去焦點。

兩位教授關于產業政策定義的差異也引發了很多不必要的爭論。本文認為過于寬泛的定義不利于理解與聚焦。從這個層面上，張維迎教授提到的兩個關鍵詞“選擇性干預”和“歧視性對待”，更有助于我們直觀、準確地理解產業政策。因此，本文更贊同張維迎教授關于產業政策的定義。

剖析產業政策之爭

此次產業政策思辨會無疑是中國經濟思想形成過程中十分重要的標志性事件。它促使人們去理性思考政府的職能和定位，以及市場經濟的真諦。回顧這場猶如華山論劍的曠世辯論，針鋒相對過后仍讓人意猶未盡、回味無窮。

張維迎、林毅夫之爭是兩種主要的經濟理論、兩種不同的發展模式在中國新經濟、新路徑背景下的正面交鋒。縱觀整場辯論，兩人都不可避免地走向了兩個極端。前者過度夸大了市場的作用并完全否定了產業政策，認為市場不會失靈。后者則過度夸大了政府及其產業政策的作用，認為要建立“有為政府”而不是“有限政府”。

張維迎認為產業政策就是“披著馬甲的計劃經濟”，他旗幟鮮明地反對行政權力干預經濟，主張廢除任何形式的產業政策，政府不能給任何行業、企業特殊政策，而應遵從法治規則。關于改革的成功經驗和未來方向，張維迎具有明確的方向感，即發揮經濟自由化、市場化、民營化過程中的企業家精神。然而張維迎見解中有很多極端化的看法有失偏頗。產業政策有時可起到類似于羅盤的導向作用，這在很多發展中經濟體甚至歐美智庫中都有肯定，不可視而不見。此外，他對奧地利學派的觀點推崇備至，從而將企業家的作用絕對化的做法也值得商榷。絕不能將企業家和政府官員對立起來，認為企業家在生產競爭性產品上更聰明。美國有企業家比爾·蓋茨，但同時還有政客林肯。中國有無數杰出企業家，但中國政府同樣也有很多好官員。這需要我們辯證地看待。

林毅夫的立場也非常堅定，認為追趕發達國家必須采用產業政策，根據要素稟賦比較優勢制定的產業結構最優，同時非常強調“有為政府”的作用。他說：“新結構經濟學根據一個國家和地區現在的產業與世界產業的差距，給政府產業政策制定上面提供一個分析的框架，幫助政府發揮因勢利導的作用，助推經濟的快速發展。”他也特別指出“政府不是幫企業做決定”，而是“幫助企業解決企業解決不了的問題”。這些說法非常有助于我們理解產業政策的好處。但他似乎沒有意識到，無論他是否出于本意，他提出的關于“有為政府”、產業政策的一系列觀點，很容易為干預行為提供“理論依據”，從而為政府加強干預背書，而不是向放松管制、鼓勵創新的方向發展。這就引發了包括著名經濟學家吳敬璉、許小年在內的很多人的擔憂。此外，我們不可忽視，中國許多行業的發展，比如阿里巴巴、騰訊等具有國際競爭能力的互聯網企業，以及華為所引領的行業都不是靠產業政策而出現的。最近處于輿論風口浪尖的格力集團董事長董明珠曾對李克強總理直言不諱：“我們不需要國家的產業政策扶持！只要有公平競爭的環境，企業自己就可以做好！”

正確看待產業政策

張維迎推崇哈耶克，是典型的市場派人士，主張由市場發揮作用，出清庫存，否則價格必遭扭曲，資源出現錯配。林毅夫推崇凱恩斯，一如既往地大力推廣政府的作用，認為在經濟發展過程中，“有為政府”必不可缺。

仔細推敲會發現，雖然兩位教授表面上刀劍相向，實質上卻有相通之處。

張維迎教授認為政府應該為企業提供“法治，社會公平和正義環境”，而這些在某種程度上被林毅夫教授從宏觀上納入了產業政策。林毅夫教授也反對政府對企業的錯誤指導。如此看來，產業政策問題終究還是政府和市場的問題，話題又回歸到如何正確處理“看得見的手”與“看不見的手”的關系上來了。有關于此的問題，黨的十八屆三中全會已經明確指出：“經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。市場決定資源配置是市場經濟的一般規律，健全社會主義市場經濟體制必須遵循這條規律，著力解決市場體系不完善、政府干預過多和監管不到位問題。”

本文認為市場和政府都不可缺少。在經濟發展中，特別是在經濟體制轉軌的過程中，還未達到甚至還遠未接近“有限政府”的目標，現實中每個國家都會適當地采取一些過渡性的制度安排，特別是產業政策，但絕不應該過度使用。我們之所以強調讓政府更好發揮作用，就是要盡量減少直接干預經濟活動的行為，處理好政府和市場關系。站在司馬遷的肩膀上思考，借其名言“故善者因之，其次利道之，其次教誨之，其次整齊之，最下者與之爭”說開去。政府應在“有限政府”所界定的基本職能范疇內有為、補位，發揮因勢利導的作用，而不應該無為或者缺位。在政府職能之外的地方、能讓市場發揮作用的方面，特別是競爭行業，不應該有為，更不應該亂為。

所以，產業政策在中國該何去何從呢？中國面臨經濟新常態的關鍵時刻，政府應該思考如何成為企業的“幫助之手”，企業則要真正理解國家干預的實質意義，不只是把國家的產業政策當成唐僧肉。重要的不僅是限制政府的權力，更要找準政府的定位、激發政府的活力。

我們不需要無謂爭論要不要產業政策，亦不需要反復界定政府和市場的邊界，而是要切實地使政府和市場相互交融合作。一手之力有限，只有“看不見的手”和“看得見的手”同時揮舞，相互協調合作，而非互相掐架，才能起到事半功倍的效果。