統(tǒng)籌計劃與市場“兩只手”建立軍民融合合作模式
—— 基于PPP模式的經(jīng)驗分析

■ 王 哲 唐彥輝 肖正武

統(tǒng)籌計劃與市場“兩只手”建立軍民融合合作模式
—— 基于PPP模式的經(jīng)驗分析

■ 王 哲 唐彥輝 肖正武

推動軍民深度融合發(fā)展需要協(xié)調好計劃與市場“兩只手”的關系，關鍵就是以市場化模式實現(xiàn)軍政銀企等軍民融合主體的有效合作。PPP是公共治理領域的創(chuàng)新模式，旨在通過公私部門平等合作以有效提供公共產(chǎn)品。PPP模式對創(chuàng)新軍民融合治理有積極借鑒意義。本文選擇軍工產(chǎn)業(yè)領域作為建立軍民融合合作模式的分析對象，根據(jù)“政府主導、需求牽引、市場運作”的原則，提出建立以多層次的投融資體系為驅動、以完善的管理架構為支撐、以風險-收益對等的回報機制為激勵、以健全的退出機制為保障來實施軍工產(chǎn)業(yè)股權投資合作項目，建立健全按照市場機制運行、計劃與市場有機結合的軍民融合合作模式。

軍民深度融合發(fā)展會涵蓋軍、政、銀、企等不同主體參與，難免會遇到“政府失靈”和“市場失靈”問題。根據(jù)“政府主導、需求牽引、市場運作”的原則，我們要處理好計劃與市場“兩只手”的關系，并使市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用。當前，在“軍轉民”和“民進軍”雙向開放的基礎上，我們還要進一步健全市場化的軍民深度融合發(fā)展模式，使各主體在市場經(jīng)濟平臺上基于競爭、供需、價格等機制進行合理分工、平等合作，實現(xiàn)優(yōu)勢互補、互利共贏，真正做到“融”為一體、“合”在一處。

統(tǒng)籌計劃與市場的關鍵，是以市場化模式促進軍政銀企的有效合作。這既是軍民深度融合發(fā)展的需要，也符合公共治理創(chuàng)新的趨勢。當前國家在公共服務領域大力推廣的PPP（Public-Private Partnerships，公私伙伴制或政府與社會資本合作）模式，就是以市場化為導向，通過機制創(chuàng)新促進公私部門廣泛合作以有效提供公共產(chǎn)品。PPP模式不僅適用于一般公共服務領域，在國外如英、美等國的國防部門治理中也有廣泛應用。借鑒PPP經(jīng)驗，以軍地有效合作推動軍民深度融合發(fā)展，我們需要根據(jù)比較優(yōu)勢進行合理分工，強化契約的制定與實施，并以多層次投融資體系為驅動、以完善的管理架構為支撐、以風險-收益對等的回報機制為激勵、以健全的退出機制為保障，建立健全按照市場機制運行、計劃與市場有機結合的軍民融合治理模式。本文主要選擇市場化程度較高、合作需求突出、投資相對較大且產(chǎn)權結構多元的軍工產(chǎn)業(yè)領域作為軍民融合合作模式的分析對象。

一、構建多層次的軍民融合投融資體系

投融資是軍民融合價值鏈的先導，軍民融合涵蓋公共財政和社會資本兩大類投融資主體，出資責任的不同決定了各主體的定位與合作方式。當前，為了充分發(fā)揮軍地優(yōu)勢、促進軍地有效合作，我們需要優(yōu)化公共財政投資方式，同時拓展社會資本的投資渠道，建立起多層次的軍民融合投融資體系。

公共財政投資主體包括國防部門（國防科工局、軍工集團及相關主管部門）與政府部門（財政部、發(fā)改委及行業(yè)主管部門）。適應軍民融合市場化治理的趨勢，公共財政需要在控制投資責任的同時不斷優(yōu)化投資方式，具體包括四個方面：1.改變原來“父愛主義”下的預算軟約束，不再對各類軍民融合項目支出都大包大攬。那些市場化條件成熟、經(jīng)濟效益明顯的項目應當積極尋求外包、特許經(jīng)營等交由市場運行，體現(xiàn)計劃的“有限之手”定位。2.由原來財政直接投資的方式轉向通過設立引導基金進行項目股權投資的間接方式，通過財政“撥改投”的前期引導和增信，撬動社會投資廣泛進入，適時適度地發(fā)揮好“有為之手”的支持作用。3.由直接參與項目管理轉向更多地依托專業(yè)的投資管理中介機構，學習現(xiàn)代企業(yè)治理模式，優(yōu)化產(chǎn)權結構，從政企不分的單一治理模式轉向更多依托第三方治理來實施。4.由國防部門單獨投資轉向尋求政府部門專項基金，特別是PPP項目基金的支持。軍民融合項目能利用政府專項資金（比如戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)引導基金）的，國防部門內部就不再重復設立，能利用國家政策支持的就不要另鋪攤子，以有效節(jié)約制度成本和經(jīng)費支出。

同時，軍民融合要著力拓展資本市場投融資渠道，從傳統(tǒng)的銀行單一信貸模式轉向綜合投融資模式，更多地發(fā)揮市場之手的調節(jié)作用，為軍民融合的項目合作提供集投資、貸款、債券、租賃、證券、咨詢于一體的綜合性金融服務。社會資本方包括產(chǎn)業(yè)實體資本、各類投資運營機構、政策性金融機構和商業(yè)銀行等。社會資本參與軍民融合合作項目，能夠提供多層次、全周期的綜合性投融資支持方案。多層次是指，各主體可以單獨或聯(lián)合公共財政和其他社會資本，組建起各類軍民融合合作項目的投資基金，并創(chuàng)新銀團貸款、委托貸款等方式拓寬項目融資渠道，在軍工產(chǎn)業(yè)合作項目建設、運營、管理等不同階段參與投融資。全周期是指社會資本方可以作為中介結構，為軍民融合項目利益相關者提供財務和管理咨詢；作為投資者，在項目發(fā)起的初期參與成立軍民融合專項投資基金，發(fā)揮投資基金的管理優(yōu)勢和長期投資的優(yōu)勢，從債權投資轉為股權投資；作為融資方，可以發(fā)揮政策性金融機構的低成本融資優(yōu)勢，在建設及運營階段使軍工產(chǎn)業(yè)合作項目盡快獲得充足流動性，從而參與到項目投融資、建設、運營、管理及退出的全過程。

二、建立軍民融合合作項目的管理框架

軍民融合合作項目的管理框架是其按照市場機制運行的制度基礎。按照聚焦實體項目、公共部門引導、投資運營分離、市場機制運作的思路，建立軍工產(chǎn)業(yè)合作項目的管理框架需要首先搭建起基金的組織架構，同時完善項目的治理平臺，進而明確合作項目的市場化組織形式。

首先是搭建基金的組織架構。軍工產(chǎn)業(yè)的軍民融合合作項目投資基金包括引導基金、母基金、子基金三個遞進層次。其中國防部門單獨或聯(lián)合政府部門設立引導基金，對社會資本進行引導和增信，通過計劃的有為之手為社會資本提供進入支持，以杠桿作用帶動社會資本投資。同時，市場化的專業(yè)投資機構成立專項股權投資基金。引導基金與之聯(lián)合，成立專項投資軍民融合項目的母基金，承擔起相應的出資和保障責任，并為應對項目風險提供關鍵支持。進而，母基金再尋求聯(lián)合各類機構投資者、產(chǎn)業(yè)實體資本成立投資管理公司，共同發(fā)起針對軍民融合具體項目的子基金，并申請金融機構的貸款資質，從而形成多層次、專業(yè)化、市場化且分工明確的“軍民融合產(chǎn)業(yè)+資本”良性投融資模式。基金的架構層次如下圖所示。

第二是完善項目的治理平臺。治理平臺是確保軍民融合合作項目按市場機制運行的各種支撐性制度，能夠從政策、信息、金融、產(chǎn)權等方面為合作提供全價值鏈支持。在整體層面，軍工產(chǎn)業(yè)的軍地合作可以探索組建在區(qū)域層面具有統(tǒng)籌性的軍民融合產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟，積極培育軍民融合軍工產(chǎn)業(yè)集群。在中觀層面，以優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)為依托建立起軍民融合產(chǎn)業(yè)示范園區(qū)，吸引軍地產(chǎn)業(yè)項目的入駐與合作，打造高端軍工產(chǎn)業(yè)發(fā)展集聚區(qū)，建成集產(chǎn)學研用為一體的全價值鏈產(chǎn)業(yè)孵化平臺。在具體對策層面，整合軍民融合信息服務平臺和各級政府的PPP綜合服務平臺，嵌套軍地政策、法規(guī)和信息對接功能信息；優(yōu)化軍民融合的項目庫管理，建立進退有序的合作項目篩選與流動機制，并推薦符合條件的軍民融合項目經(jīng)過財政部門識別后納入各級政府PPP綜合管理平臺，向社會資本進行推介；建立服務軍民融合的金融中心，并相應成立政企分離的軍民融合產(chǎn)業(yè)基金以及管理委員會，履行融資和監(jiān)管職能；建立設施設備共享機制和軍民兩用技術交易中心，通過獨立法人服務機構促進技術、產(chǎn)權有序流轉。

第三是健全合作的組織形式。根據(jù)政企分離的組織原則，公共部門引導基金的出資者通常不直接參與合作項目運營和管理，而是交由專業(yè)化且相對獨立的第三方投資運營管理機構負責，這又分兩種組織形式。一種是在公共部門內部設立市場化的軍民融合基金投資管理實體作為執(zhí)行事務合伙人，例如中國航天科工集團下屬的航天紫金投資管理（南京）有限公司受投資基金管理委員會的委托進行專業(yè)管理，引導基金設立的投資管理委員會則負責監(jiān)督擬投資項目的投資決策。另一種是公共部門聯(lián)合社會資本方出資成立股權投資基金后，建立特殊項目公司（SPV），交由專業(yè)的基金管理公司按照市場化方式運作。子基金投資于SPV公司，通過注資增信，進而吸引其他各類實體資本和金融資本提供信貸支持，從而構建起一種“小SPV+大信貸”的組織形式。SPV公司以股權投資的方式，投向裝備科研生產(chǎn)重點項目及戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)等軍民融合領域中處于初創(chuàng)期、早中期的創(chuàng)新型中小微企業(yè)，走出一條“技術+資本”的軍工產(chǎn)業(yè)孵化路。

三、制定分工合理有效激勵的實施機制

一是確立有限合伙的合作項目運作模式。由于軍工產(chǎn)業(yè)領域軍民融合合作項目投資規(guī)模大、期限長、利益關系復雜，并且項目不同階段的風險與收益特點也各有不同，因而適宜采用共同投資但是權責有別的有限合伙模式。軍工產(chǎn)業(yè)股權投資基金將主要投向科技型、成長型、創(chuàng)新型的軍工產(chǎn)業(yè)軍民融合領域中小微企業(yè)，特別是圍繞軍工產(chǎn)業(yè)示范園區(qū)，發(fā)揮項目孵化器的作用進行專項投資和產(chǎn)業(yè)扶持。基于有限合伙模式，投資基金中的母基金管理實體作為一般合伙人（GP）承擔劣后級角色，在項目前期建立引導基金和為項目增信，參與融資、管理和運營。同時，項目發(fā)起者吸引各類專項基金、私募基金和其他中長期投資人等社會投資者，作為有限合伙人（LP）參與項目合作，與之共同成立項目子基金和項目運營公司，充實項目的融資資質。不過，作為有限合伙人的社會資本方扮演優(yōu)先級角色，不具體負責項目操盤，因而不需直接承擔項目的全部風險。此外，公共部門可以聘請其他專業(yè)的投資管理機構作為咨詢顧問，國防科工局等主管部門也可以作為業(yè)務指導單位間接參與合作項目的管理。

二是明確項目基金的投資模式。軍工產(chǎn)業(yè)領域的軍民融合股權投資合作項目范圍廣泛，涵蓋了諸如軍地通用的關鍵科研基礎設施和通用型專業(yè)技術創(chuàng)新平臺的建設、管理，以及武器裝備科研生產(chǎn)領域的“軍轉民”“民進軍”科技創(chuàng)新示范項目等類型。其主要投資模式有三種：1.參股型并購。國防部門的產(chǎn)業(yè)投資基金協(xié)同投資管理公司等社會資本，在軍工產(chǎn)業(yè)領域遴選符合并購標準的項目，通過主動型投資的方式投資存在并購整合機會的目標領域內高成長型公司股權，聯(lián)通軍地間的技術、資本和產(chǎn)業(yè)市場，投資退出時則由上市公司以現(xiàn)金或股權并購方式退出。2.戰(zhàn)略性股權投資。依托軍工集團自身產(chǎn)業(yè)基礎，投資于具有產(chǎn)業(yè)擴張空間的創(chuàng)新型中小微企業(yè)，整合增值后轉讓給軍工集團相關的產(chǎn)業(yè)投資人，以整合相關產(chǎn)業(yè)鏈、壯大產(chǎn)業(yè)集群。3.少數(shù)股權投資。選擇具備核心競爭優(yōu)勢、增長前景較好、符合軍民融合政策、技術水平先進的創(chuàng)新型、高成長型企業(yè)進行少數(shù)股權投資，建立戰(zhàn)略聯(lián)盟，將來可以通過IPO、并購及管理層回購等方式退出。

三是明確風險收益的分配方式。軍工產(chǎn)業(yè)合作項目應當做到責任共擔、風險共攤、收益共享、權責對等，根據(jù)項目基金的股權結構，按照優(yōu)先與劣后的分層確定風險-收益的分配。在有限合伙模式下，一般應當按照如下順序分配合作項目運營期的收益。首先是返還合伙人的累計實繳資本，直至各合伙人收回實繳資本為止。其次，支付有限合伙人的優(yōu)先回報，直到實現(xiàn)契約規(guī)定的年度復核收益率（例如8%）。第三，收益仍有剩余時則給付普通合伙人的正常回報，直到達到契約規(guī)定的回報比例。第四，經(jīng)過以上分配后還有剩余的，應當按一定比例分配給有限合伙人和普通合伙人（例如按照20%與80%的比例）。軍工產(chǎn)業(yè)有限合伙的合作項目中，普通合伙人和有限合伙人承擔風險的順序和責任大小，要與收益分配方式相對等。對于產(chǎn)生虧損的合作項目，首先應當以項目的盈余累積來償債，從而體現(xiàn)普通合伙人與有限合伙人的共同責任。項目盈余還不能完全彌補虧損的，再以普通合伙人與有限合伙人投入到項目的資本金為限進行補償，從而體現(xiàn)有限合伙人承擔風險的連帶責任。除此之外，由于有限合伙人不直接負責合作項目的管理，因而不需承擔項目損失的無限責任，而是由普通合伙人來承擔風險的無限責任。

四、明確各主體的退出機制和保障措施

在完善市場機制以促進軍工產(chǎn)業(yè)合作項目順暢運行的同時，還要積極發(fā)揮行政計劃“看得見的手”的作用，構建起外圍的支撐性制度，重點是理順合作項目的退出機制。軍工產(chǎn)業(yè)股權投資合作項目的退出模式主要有兩種。1.引導基金向社會資本方轉讓股權。對于由公共部門發(fā)起，為了促進“民參軍”進程、培育軍民融合產(chǎn)業(yè)市場的股權投資項目，比如按照公共部門付費方式建設和運營的軍民通用的飛行員訓練中心項目、軍民融合產(chǎn)業(yè)示范園區(qū)建設項目等，在項目存續(xù)期結束后可以轉讓給各類社會資本控制及運營，對于引導基金先期投資形成的權益，社會資本方享有優(yōu)先購買權，通過股權受讓或者增資擴股的方式取得項目運營公司的管理權，并且如有必要，引導基金還可以讓渡部分收益作為激勵。二是社會資本方向引導基金轉讓股權。這類公私合作項目主要是由軍工企業(yè)通過下屬投資管理公司發(fā)起，著眼于軍工集團自身發(fā)展目標，投資于各類成長空間大的創(chuàng)新型中小微企業(yè)。這時，國防部門根據(jù)契約規(guī)定，在確定期限內以契約規(guī)定的價格，回購被投資企業(yè)中社會資本方投資形成的股權比例。此外，還要加快軍民融合項目投融資的二級融資市場建設，研究軍工產(chǎn)業(yè)合作項目股權、債權的證券化途徑，探索通過上市公司并購、非上市公司產(chǎn)業(yè)鏈整合、獨立IPO或管理層回購等方式實現(xiàn)投資項目的順暢退出及合理盈利。

此外作為必要補充，還要完善基于第三方的仲裁機制，強化公共部門的契約精神，明確規(guī)定公共部門不能既參與項目實施又負責項目評價，劃清計劃和市場職能邊界，解決軍工產(chǎn)業(yè)股權投資合作項目可能的“計劃”與“市場”糾紛。同時在軍民融合合作項目中，公共部門可以綜合采用投資補助、融資費用補貼、財政付費、稅收優(yōu)惠等方式對社會資本方給予后續(xù)支持。另外，國防部門可以設立裝備科研生產(chǎn)的風險準備基金，以運營補貼的形式對初創(chuàng)期的創(chuàng)新型中小微企業(yè)進行適當補償，并且投資軍民融合創(chuàng)業(yè)企業(yè)的股權投資企業(yè)（企業(yè)孵化器）在項目投資失敗后，可以按照實際損失額的一定比例（比如20%左右），申請基金的風險補貼。

王哲，武警后勤學院軍事經(jīng)濟系，講師，博士，技術十級；唐彥輝，武警后勤學院軍事經(jīng)濟系，講師，博士，技術十級；肖正武，71521部隊后勤部財務處，助理員，學士，副營）