農民“退地”如何實施

2014年11月20日，全國34個縣市被確立為第二輪農村改革的第二批次試驗區。重慶市梁平縣成為承擔“土地承包經營權退出試點”的3個地區之一，該縣選擇屏錦鎮萬年村和禮讓鎮川西村展開此項試點。

在試點區域的部分農戶看來，作出“退地”決定并不艱難；但對于政策的制定者和執行者而言，這項工作“如履薄冰”，必須“謹慎再謹慎”。可以說，穩慎，是重慶市梁平縣正在推行的“退地”探索的關鍵詞。

“必須對6個問題有答案才能起步”

具體經辦這項工作的相關人士認為，農民“退地”工作必須穩慎進行。“我們必須對幾個主要問題有了答案才能開始試點。”

一是“退地”如何開展？必須設計從農戶自愿申請、集體經濟組織成員會議討論同意、公示、備案，到變更登記等一整套規范有序的流程。

二是如何確定“退地”的主體？土地是農民的安身立命之本，是生存最基本的保障。因此，退地須有一定的“門檻”，退地者須有穩定、可靠的居所與收入來源。同時，必須意識到，大多數農民對土地有心理依賴，不愿永久性地失去土地。

三是如何確定“退地”的補償額度？補償方案是農民“退地”重中之重的工作之一，要確定科學、可行、多方認可的補償標準，同時對“是否實行上限與下限控制”、“兌現補償金是分期還是一次性到位”等問題，也需要通盤考慮。

四是如何籌措補償金？“退地”的情形各有區別，必須尋找到補償金。有可能是用地者先行墊付，也有可能是集體經濟組織自有資金、借貸、政府補助“三個一點”的辦法，還有可能是其他路徑。但無論如何，都要事先有明確的方案。

五是退出土地如何利用？對退出的零散土地如何集中，采取怎樣的承包和出租方式，怎樣防止退出的農地被撂荒；是先接受農戶“退地”，再招引業主實行土地規模經營，還是先招引業主，再接受農戶“退地”。

六是“退地”農戶如何保障？如何確保土地退出不影響社會穩定，防止“退地”農戶返貧返鄉、反悔再要承包地的現象發生。

農民“自愿”是第一原則

《梁平縣農村土地承包經營權退出試點實施辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》）經過歷時一年的多次修訂后出臺，共有5章26條，它清晰呈現了“退地”的路線圖。

約2800字的《辦法》，明確了“依法自愿、合理補償、統一管理、農地農用、封閉運行”五個原則，突出強調了尊重農民意愿、不得擅自改變用途等硬性要求。

農戶并不能隨意“退地”，就必須首先邁過兩道“門檻”：一是有穩定的職業或收入來源；二是在本集體經濟組織以外有固定住所。為此，有“退地”意愿的農民，必須提交相關的書面證明材料。而部分退出土地的農戶，退出的土地面積不能超過家庭承包總面積的50%。

對于“退地”的流程，《辦法》要求，須依次經過農民自愿申請、村民會議討論同意、村鎮審核批準、張榜公示15天、簽訂協議交割土地、注銷《農村土地承包經營權證》、上報備案等程序。每一個程序都有示范文本供參考。

為了讓退出的土地更好地被利用，梁平縣的退出土地通過互換、“小并大、零拼整”或“確權確股不確地”等方式集中成片。集體可整理整治、統一經營，也可發包、出租，還可入股實體，原則上不再以家庭承包方式發包。單個業主承接“退地”，實行資質審核、備案審查和面積上限控制（原則上不超過300畝）。政府對承接退地的業主，在政策扶持及資金項目安排上予以傾斜。

退出土地的農民，被納入就業創業政策扶持范圍，在金融信貸、創業服務等方面給予支持。當地還引導“退地”農民參加城鎮職工養老保險，以解決其后顧之憂。

梁平縣還確認，“退地”農民保留集體經濟組織成員資格，仍可享受集體分紅。

如果嚴格按照《辦法》操作，足以守住農地集體所有的性質不改變、耕地面積不減少、糧食生產能力不減弱、農民利益不受損的“四不”底線。

鄉鎮建立“退地”補償周轉“資金池”

在操作層面上，確定補償標準是“退地”的難點和關鍵點。《辦法》對此作出了兼具原則性和靈活性的規定，即根據當地經濟社會發展水平以及不同地類、不同地理位置，形成合理的自愿退出補償價格，原則上不超過同期征地的土地補償標準。

目前，兩個試點村的退出補償標準均確定為1.4萬元/畝。

補償金怎么定？《辦法》明確，補償標準由集體經濟組織與自愿退出農戶充分協商，并經集體經濟組織成員會議民主討論確定。

如何支付補償金？《辦法》明確，可以一次性支付，也可以分期支付；具體的兌現辦法，先由集體經濟組織與自愿退出農戶協商后，再由集體經濟組織成員會議民主確定。

補償金從哪里來？《辦法》明確，補償金由所在集體經濟組織負責籌集。先由退出土地的經營收入或集體經濟組織自有資金支付，集體經濟組織無自有資金或自有資金不足的，可以通過融資或向所在鄉鎮申請借資解決。鄉鎮建立農村土地承包經營權退出補償周轉金，縣財政建立農村土地承包經營權退出基金。對鄉鎮建立補償周轉金可給予適當補助，對通過金融機構融資籌集補償金的集體經濟組織，給予貸款貼息貼費支持。

禮讓鎮川西村9組，是唯一未確定“接盤者”而由政府墊資補償的案例。正是因為補償金的問題，而不得不被分成兩批“退出”。

為了解決川西村9組的補償金問題，該縣采取了承接業主支付一點、集體經濟組織自籌一點、向銀行融資一點、鄉鎮借支一點、縣級財政補助一點的“五個一點”辦法。

而今，梁平縣、鎮兩級財政已籌措資金180萬元，用于建立退地補償周轉“資金池”，全部用于支付退地補償款，并循環使用。退出承包地的經營收益，優先歸還周轉金；歸還完畢后，再作為組集體經濟組織的收益。