地方政府財政教育投入管理問題研究

王奕

摘要：改革開放以來，我國財政教育資金投入在總量上有很大提高，但是財政投入結構和比例仍然存在很多問題，財政部統計2012年教育投入經費比例首次超過4%。隨著國家經濟結構的轉型升級，各行業領域的發展需求旺盛，尤其是教育業需要國家投入更多的資金。本文首先論述了地方政府財政教育現狀，然后分析了地方政府財政教育投入存在的問題，結合相關問題分析了影響地方財政收入教育投入管理的因素，并基于上述分析闡述了加強地方政府財政教育投入管理的有效策略以及如何建立地方政府財政教育投入評估考核機制。

關鍵詞：地方政府；教育投入；管理

一、地方政府財政教育現狀概述

（一）農村基礎教育建設亟待提高

就我國基礎教育現狀來說，全國接受基礎教育的適齡兒童超過2億人，并且大部分居住在農村。農村作為我國基礎教育的主要地區，其地方政府財政經費的教育投入所占比例與其他地方相比較應當更多，但是長期以來農村基礎教育投入由當地居民承擔較多，由地方財政預算撥款的幾乎沒有。為此，國務院召開了全國基礎教育工作會議，提出了由地方政府負責、分級管理的方案。值得注意的是，北京農村公辦教育是完全納入財政保障體系，與全國情況有所不同。

（二）國家教育經費投入情況

據2014年全國教育經費執行情況統計公告數據顯示，2014年，全國教育經費總投入為32806.46億元，比上年的30364.72億元增長8.04%。其中，國家財政性教育經費（主要包括公共財政預算安排的教育經費，政府性基金預算安排的教育經費，企業辦學中的企業撥款，校辦產業和社會服務收入用于教育的經費等）為26420.58億元，比上年的24488.22億元增長7.89%。各級教育公共財政預算支出情況是：普通小學為7681.02億元，與2013年相比增長了11.29%；普通中學為10359.33億元，比2013年增長11.89%；中等職業學校為9128.83億元，比2013年增長3.92%；普通高等學校為16102.72億元，比2013年增長3.28%。據統計，2014年國家財政性教育經費占國內生產總值比例為4.15%。

（三）國內外情況對比

從教育財政投入政府責任分配的比例來看，國際上，國家與地方的分配比例為60：40，我國的比例則為37：63，地方政府承擔的壓力較大，但是地方財力有限，并且承擔教育經費投入所產生的績效不明顯。針對這些問題，應當建立健全地方政府教育績效考核體系，設定相應的指標，加快預算執行速度，及時調整政策方向。2015年十八屆三中、四中、五中全會精神，特別是對北京市工作的相關要求，落實中央工作會議精神，著重供給側改革改善教育公共服務供給，落實教育事權支出責任，完善轉移支付制度體系，強化資金保障責任，服務教育綜合改革大局。

二、地方政府財政教育投入存在的問題分析

（一）財政教育支出的結構不合理

以北京為例，2015年北京全市教育投入854.73億元，各區教育資金投入努力程度參差不齊，而且部分區縣教育經費投入絕對量有所不同程度降低。在基礎教育包括小學、初中、高中等教育不同層次上分布的結構也不合理。相對來說對中小學的普及教育重視程度不足，而我國地方政府偏重于高中教育投入，由于我國長期的歷史原因造成了這種分配不均衡的現象。然而依據國際教育組織的調查顯示，初等教育相對于中等教育來說其投資更有效率、更加公平，更有利于教育資源的優化配置。

（二）財政教育支出地區差異過大

我國地域遼闊，并且從東到西各地區經濟發展水平不同，地域社會文化差異較大，各地方之間的財力狀況也存在較大的差異，再加上對教育的理念態度不一，發達地區重視教育的程度遠高于中西部地區的教育水平。就北京市而言，由于北京市各區縣經濟社會發展不均衡，導致優質教育資源分布不均衡。優質教育資源主要集中在中心城區，但這些學校受占地面積的制約，優質教育資源的擴展受到約束；相反農村地區優質教育資源稀缺，但土地資源相對豐富，學校建設、規劃容易實施，且隨著社會經濟發展，農村地區的群眾對高質量教育需求迫切；城鄉結合部外來人口大量聚集，學位明顯不足，社會矛盾突出；城市發展新區，高端人群不斷引入，學校規劃和建設比中心城區相對容易，但對高質量的教育需求非常高。

（三）教育剛性需求不斷增加，財政投入的可調控性與教育日益多樣化的需求相矛盾

教育事業的舉辦主責在教委，教育投入事項往往存在著增加易調整難的現象，尤其是一些事項一經管理辦法制定后，常年不變，缺少對投入事項的有效評估和退出機制。另外，在教育資源布局、建設等往往與規劃、發展改革等部門密切相關，相關規劃、基本建設的審批沒有跟上事業發展的需要，優質學位供給不足。教育剛性需求不斷增加，財政投入的可調控性與教育日益多樣化的需求矛盾日益突顯。

三、地方政府財政教育投入管理相關影響因素分析

（一）地方經濟競爭力

地方經濟競爭力與地方教育支出水平是正向相關的關系，在短期內，地方經濟競爭力對教育支出具有推動作用，但是從長期來看，地方經濟競爭力對教育支出的影響力隨著時間的推移而減弱，因此存在一定的波動性。地方經濟競爭力包含地方政府采取的改善投資環境吸引直接投資的能力，以及由此所帶來的資金、前沿技術、知識跨越和企業文化、現金管理經驗等，這些措施有利于改善地方的經濟競爭力，從而增加GDP，使地方政府在經濟結構上做出調整，重視公共教育服務事業的發展，從而推動教育投入的增加，從質量和數量上對教育事業發展產生促進和拉動作用。

（二）地方財政支出壓力

地方財政壓力是地方財政支出與收入的資金缺口，在一定程度上體現了地方政府的資金緊張程度。從實證的角度來說，各變量對教育支出呈現反向的沖擊作用，財政資金的緊張對教育支出有負面的影響，因為地區經濟發展水平與教育投入有顯著的相關性。教育對于國家的可持續發展起到了重要的支撐作用，國家經濟競爭力和社會發展水平體現在國民人力資本的發展水平之上，不言而喻，地方教育支出一定程度上收到地方教育財力的影響。教育具有社會和經濟雙重價值，政府的財政投入是教育事業發展的基礎關鍵因素，地方財政支出的壓力對教育財政的投入影響是長期性的，如何在有限財力中有效提升教育投入效益效果、推動地方教育事業發展是目前面臨的新課題。

（三）地方教育需求有效性有待提升

教育行政管理部門如何制定切合實際的教育規劃，合理界定政府教育、社會教育邊界，制定科學合理的教育投入標準、規則，建立有效的項目需求制定、評價和考核機制，是與提升教育投入效益效果的重要影響因素。一方面，在地方教育體系中，政府的主要責任是提供一般性、大眾性的教育服務，主要包括義務教育、對于國家安全和經濟社會發展具有重大意義的高層次教育在內的、具有強公益性教育的供給責任，解決弱勢群體的教育需求等等方面的問題。社會力量應當滿足民眾不斷增長的、多樣性的教育需求，提供部分人需要的、特殊的教育服務。教育需求多樣性發展的重要表現之一就是民眾對優質教育的追求，許多人為獲得優質的教育資源不惜付出高昂的成本。對于這種特殊的教育需求，由于其受益者主要是受教育者本人，因此，政府沒有必要大包大攬，而應主要由社會力量承擔。另一方面，在政府教育層面，存在著教育需求的無序申報、無標準執行、無有效考核的現象。目前在各級各類考核、新聞報道中提及更多的是政府對教育投入的逐年增加、是生均教育投入的絕對值增加，往往忽略了財政資金的使用效率。以北京市為例，2015年市對區縣轉移支付資金130億，當年教育系統僅支出65億，結余結轉率高達50%。而這些結轉資金到2016年10月，消化率僅為43%。也就是說22個月130億資金的執行率僅達到70%。由此可見，教育項目的轉化落實率亟待提升，更深層的原因是項目申報、執行標準等方面不健全。

四、加強地方政府財政教育投入管理的有效策略

（一）完善教育投入機制建設，推進教育投入的制度化

我國教育投入機制還存在不完善的地方，應當借鑒國際有益經驗，對公立基礎教育實行一體化的財政政策體制，地方部分農村和城市，公立普及教育經費完全由政府承擔。在資源配置方面遵循服務公眾利益的原則。另外，推進教育投入的制度化、標準化和定額化應當循序漸進，經費由國家到地方政府再到基層地方政府共同分擔。隨著基礎教育投資的增加，應逐步改善地方財政教育投入的結構和比重。地方政府之間的財政轉移支付規范應明確其定位，在滿足公共需求的基礎上，彌補地方財政的缺口，確保教育事業的發展，實現地方政府再分配功能，各個部門明確自身的事權范圍，確立規范各級政府之間的財政關系，建立健全財政轉移支付制度。

（二）優化教育投入結構，從單純量的投入向注重效果的轉變

優化資金投入結構，跟上改革步伐，調整好教育公共服務這個“供給側”的結構。政府教育投資是社會總投入的重要組成部分，是社會總供給的組成部分，是實施宏觀調控、引導市場行為的重要環節。一定規模的教育資金投入，既是本領域事業發展的財力保障，更是財政資金參與宏觀調控的手段。明確財政投入邊界，加強投入政策、投入標準的制定，財政部門與教育行政管理部門加強對資金與教育事項的結合性研究，提高財政資金、教育事項的匹配度，從單純強調財政資金投入量向注重投入效果轉變。

（三）改進教育保障模式，強化項目先導模式，推行滾動預算

教育項目預算支出要嚴格按照國家宏觀發展戰略規劃和調控政策為向導，完善項目設置規則，在保障運行維護合理的前提下，突出重點，聚焦國家重大改革項目。實行分級分類管理改進項目管理方式，完善項目分類標準，構建多層次預算標準，推進滾動預算。將項目評審嵌入預算管理流程，建立教育項目滾動儲備庫，對項目的開展實行評審和支出績效管理，加強績效目標管理實施績效評價。強化項目先導模式，實行中期財政規劃管理，完善其生成機制，將國家宏觀政策與發展規劃落實到具體項目，提高政策和規劃的可實施性，從而合理安排教育項目的實施進度，提高預算前瞻性。2016年新修訂的預算法中強調了兩層意思：一是全口徑預算，教育部門要將當年度所需投入事項全額納入當年度預算，合理梳理年度需求，避免隨意調整和追加；二是滾動預算，在做好年度預算的情況下，要合理預計中期需求，改變一件事情做三年財政資金滯壓三年的情況，轉變成延續性項目、跨年度項目合理規劃，納入相應年度的預算。

（四）鼓勵社會力量參與非基礎教育的發展

國務院2014年出臺《關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》，其中提出盡快出臺鼓勵社會力量興辦教育的意見。社會力量辦學是深化教育體制改革的必然要求，鼓勵社會力量參與非基礎教育的發展，社會力量辦學是新時代發展背景下的一種重要趨勢，既能夠實現自主辦學靈活教育機制，又能夠注重教育質量提升辦學特色。因此，地方政府應當以社會需求為導向，鼓勵民辦教育事業的發展，鼓勵社會力量以多種形式參與辦學，依法成立不同形式的辦學機構，參與學校后勤設施的建設和后勤服務工作，特別是高中以上教育的發展，更應當依靠更多的社會力量，為社會力量創造良好的辦學環境。同時建立健全對社會力量的法治監督，確保其健康可持續發展，做好審批工作，以及建立健全評價考核體系，全面提高教育質量。

（五）深度挖潛，盤活教育存量

一方面從教育資源角度深度挖掘，優化配置。地方政府應當深度挖據教育資源，合理建設教育設施，優化教育資源配置，從而盤活教育存量。在盤活存量方面，應當從教育設備設施資源、教師資源、土地資源等各方面入手。尤其是教育投入方面，有必要提高資金的使用效益，將一部分資金專項用于補助地方義務教育均等化支出。在城鎮化進程中，城區教育資源相對緊張，“大校額”“擇校熱”等問題突出，社會各界人士反應強烈，為此，地方政府盤活資金存量需要針對地方教育資源分布問題將專項資金用于城區義務教育學校辦學資源整合，特別是教育薄弱地區的校舍修建改造、場所擴建、圖書館儀器購置等，并且減少辦公經費和工資福利等其他支出，要求學校因地制宜地制定科學合理且具有前瞻性的建設規劃方案，促進當地教育事業均衡發展。另一方面，從財力角度深度挖掘，盤活存量資金，支持更多項目需求。財政資金挖潛，是改變教育預算粗獷型模式，加強教育項目精細化設計，借助評審、績效、標準化等手段，減少無謂的資金占用和滯壓，釋放有效財力支撐更多的教育項目需求。

五、建立地方政府財政教育投入評估考核機制

（一）建立評估考核機制的必要性

地方評估考核機制就各類教育經費的公共財政投入保障問題，建立健全預算編制評估、資金使用效率評估等，完善教育財政支出績效評價，按照預算編制執行、評價監督的步驟，加強對重大項目的經費使用考評，不斷增加投入的產出效益，對推動國家教育事業發展具有重要意義。財政資源的稀缺性和教育投資的效益性對地方政府投入教育事業的積極性有影響，因此對地方政府教育投入建立考評機制。

（二）評估考核內容體系

一是法律法規政策層面；根據現行法律法規，進一步完善，基礎教育經費管理規范性文件制度體系的建設，將權力關進制度的籠子，讓財政教育資金全過程的流轉都在法治的軌道上運行，夯實轉移支付預算管理基礎，嚴格落實預算管理改革的要求，確保每項資金，都有相應的經費管理辦法。二是財政投入規模，政府教育財政投入必須通過完善的制度，構建權責分明的機制，健全的評估體系，確保穩定的教育經費投入來源。三是教育使用效果，將教育管理體制的完善、教育資源的合理分配、教育硬件條件改善、教育優質資源的提供、師資隊伍建設等內容作為考核地方政府教育事業發展的內容。各級政府、各級監督考核部門更多的重視政府對教育的投入、政府對教育政策的傾斜，往往忽視了投入之后的效果考核。四是存量情況，包括教育資源的存量和財政性資金的結余結轉情況。存量是資源是否得到有效利用的一個重要指標，絕對數值體現了規模情況，有利于不動地區、不同學段的對比；相對數值體現了利用效率，有利于不同年度間的對比。此外，還有推動教育發展均衡度的指標，包括城鄉教育投入比例，初等和高級教育投入比例等，最后對于教育相關的方針政策和法律法規的考核，例如基礎教育辦學行為規范等。

（三）強化預算編制評估考核

作為教育改革現行的地區，北京市面對改革大勢，市級財政、教育部門堅持以黨中央國務院及全市經濟工作會議精神的貫徹領會為契機，以抓鐵有痕、踏石留印的勁頭，一步一個腳印地把中央及市委市政府確定的各項改革任務落實到位。在經費保障方面，通過深入調研、科學研判，不斷提高財政支持政策的前瞻性、可行性和有效性；經費投入方向堅持向遠郊區縣、財力薄弱區縣傾斜，向教育經費投入結構優化傾斜，向教育領域綜合改革事項傾斜。創新財政支持方式、強化支出績效評估，充分發揮財政資金對教育事業發展的助力作用。

六、結束語

綜上所述，本文基于教育均衡發展態勢，研究地方財政資金的有效投入及引導作用，并分析了影響地方財政教育投入的因素。我國地方財政教育投入還存在很多問題，探索構建一種財政投入基礎教育的新模式，嘗試新的方向，讓有限的地方財政資金能夠在教育事業發展中切實發揮作用，確保我國基礎教育事業發展良好，為我國經濟社會全面發展提供必要的人力資源支持。

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（作者單位：北京市豐臺區財政局）