我國適航協議的特征分析及典型案例剖析

鮑夢瑤 高德水 宋嚴嚴 呂 忠

民用航空產業具有高度的國際化特征，為促進全世界民用航空安全、有序的發展，1944年成立了國際民航組織（ICAO）并作為國際法的主體制定國際航空標準和條例。截止到2017年4月，已有192個國家獲得國際民航組織締約國資格，從而共同制訂統一的標準。

對于擁有航空工業和/或運輸業的成員國，無論其技術水平的高低，都不可避免的存在跨國技術協作、民用航空產品進出口需求。其中，《國際民用航空公約》第八十三條指出，當在一締約國登記的航空器由在另一締約國有主要營業所或沒有此種營業地而有永久居所的經營人根據租用、包用或互換航空器的協議或者任何其他類似協議經營時，登記國可以與該另一國通過協議，將公約第十二條、第三十條、第三十一條和第三十二條第一款賦予登記國對該航空器的職責和義務轉移至該另一國；同時登記國應被解除對已轉移的職責和義務的責任。因此，在適航審定領域，現階段民用航空產品的進出口通常是一國通過與其他國家或當局達成相應的“協議”來界定并滿足上述需求。

但是，由于國際民航組織現行的規章體系是建立在航空器登記國變更并不頻繁，且商用航空器使用周期的適航性監管多由單一管轄國負責的時期，而實際由于近十幾年多國間航空產品跨境轉移業務快速發展，合作范圍和模式層出不窮（如：全新/使用過航空器的引進和/或退租；航空產品設計、生產管轄國分離；跨境供應商合作等），鑒于國際民航組織現行的規章體系未給出“協議”的明確的定義及其具體要求，所以現階段各締約國的做法并不統一。

目前，在我國當前的民航規章和指導性文件體系下，適航審定領域涉及適航協議制定的指導文件僅有1994年1月24日生效的AC-00-01《雙邊適航協議及民用航空適航技術合作諒解備忘錄的制定程序和協議匯編》。同時，由于頒發時中國民航與外國民航當局在適航領域尚未形成固定機制，該咨詢通告僅給出適航協議的一般制定程序，尚不能覆蓋中國民航與外國民航當局的所有適航合作模式。另一方面，鑒于近年來我國民航運輸從依賴進口機型逐步向自主研發轉變（例如，ARJ21、C919），部分機型出口到多個國家并投入航線運營（如：MA60、Y12），隨著國際適航合作的不斷擴展，該咨詢通告中部分內容已不能完全適用，難以直接指導適航協議的制定和執行工作。

本文對現階段我國適航協議的相關要求、類型及形式、現狀分析、及可能的注意事項進行闡述和剖析，旨在幫助適航協議相關工作人員理解其內涵并順暢完成適航協議相關工作，提高工作效率、節約時間和人力成本。

1 我國適航協議的相關要求及解讀

“適航協議”通常是由兩國政府代表簽署或通過交換外交照會、或由兩國民航當局或歸口管理的民航當局簽署并生效的航空領域執行協定或協議，旨在適航領域確定合作關系和工作內容（如：雙邊適航協議、技術安排等）。

根據CCAR-21-R3《民用航空產品和零部件合格審定規定》中第21.29條“型號認可證或補充型號認可證的頒發”的規定：“進口民用航空產品應當取得局方頒發的型號認可證或者補充型號認可證。出口國適航當局頒發的型號合格證或補充型號合格證持有人可以申請型號認可證或者補充型號認可證。頒發型號認可證或者補充型號認可證之前，民航總局適航部門應當確認中國與該民用航空產品的出口國已經簽署民用航空產品進口和出口的適航協議、備忘錄或技術性協議”。

此外，根據CCAR-21-R3第21.319條“進口材料、零部件、機載設備的設計批準認可”的規定：“首次單獨進口的民用航空器上的重要材料、零部件或機載設備，應當取得局方頒發的設計批準認可證；中國未與出口國簽署民用航空產品進口和出口適航協議或者備忘錄的，局方不予頒發設計批準認可證”。

從上述規定可以得出我國適航協議的3個特征：

● 適航協議是我國作為進口國/認可當局進口外國民用航空產品和零部件的前提之一。即我國審定局方在頒發設計批準認可證之前，通常需與出口國簽署適航協議，以約定在協議范圍內給予對方作為出口國當局所做的合格審定以同樣的認可，并最大化地利用出口國/審定當局的合格審定系統來確保進口國/認可當局的適航標準得以滿足。

● 在實際工作中，適航協議的類型呈現多樣化特征，即針對不同的出口國/審定當局，由于適航協議涉及范圍和簽訂方式尚未統一及標準化，故存在不同。例如，中國民用航空局和加拿大交通部于2016年簽署《中國民用航空局與加拿大交通運輸部關于民用航空產品設計批準，生產批準，出口適航批準和證后設計批準活動雙邊航空技術安排》，中國民用航空局和歐洲航空安全局于2010年簽署《EC175/Z15項目審定的工作安排》。而針對同一出口國/審定當局，適航協議可依據實際情況簽署單份或多份不同類型的適航協議。例如，中國和美國通過交換照會于1991年簽署《雙邊適航協議》，1995年簽署《實施程序細則》。

● 雙方當局僅基于已簽署并生效的適航協議對在協議范圍內涉及的活動進行支持。若我國與某出口國當局的適航協議中僅涉及針對雙方特定技術標準規定（TSO）設備的約定，則該協議不覆蓋型號、不能直接對某首次引進的飛機型號直接進行認可活動。需要注意，適航協議的范圍并不僅局限于設計批準活動，還可能涉及設計更改批準、生產批準、出口適航批準和/或持續適航支持活動。

2 我國適航協議的主要類型及形式

根據中國民航適航法規文件（2016版）和AC-00-01，我國現階段與各個國家及地區已簽署的相關適航協議，按其類型和形式可分為：

協議類型，包括但不限于：

● 諒解備忘錄（MOU）；

● 雙邊適航協議（BAA）/雙邊航空安全協議（BASA）；

● 實施程序細則（SIP）/適航實施程序（IPA）/技術實施程序（TIP）；

● 技術安排（TA）/工作安排（WA）/特殊安排（SA）/監控協議（AS）。

協議形式，包括：

● 單向；

● 雙向；

“單向”是指協議約定某一簽署國/當局的民用航空產品或零部件進口/出口的適航審定。需要指出：盡管在協議中可能約定了雙方之間的技術合作與交流，但如果只涉及到某一簽署國/當局的民用航空產品或零部件活動則可被分類為“單向”。例如，中國民用航空局與津巴布韋民用航空局于2004年簽署《中國民用航空總局同津巴布韋民航局關于MA60飛機交付至津巴布韋持續適航監控諒解備忘錄》，其是雙方對中國作為設計國/制造國設計/生產的MA60飛機交付至津巴布韋在持續適航方面合作的約定。

“雙向”是指協議有助于兩個簽署國/當局之間進口/出口的民用航空產品和零部件的相互適航審定。例如，中國民用航空局和歐洲航空安全局于2010年簽署《中華人民共和國中國民用航空局和歐洲航空安全局關于ETSO和CTSO件的工作安排》，約定了雙方對持有中國民用航空局頒發的技術標準規定項目批準書（CTSOA）的件和持有歐洲航空安全局頒發的技術標準規定項目批準書（ETSOA）的件的相互適航審定的協議。

3 我國適航協議的概況

根據中國民航適航法規文件（2016版），與中國簽署并生效“適航協議”的國家/地區共有30個，并簽訂了224份適航協議?；诘?節給出的主要協議分類和形式，現階段已與我國簽署并生效的“適航協議”各類型或形式的適航協議的所占比例，如圖1和圖2所示。

從圖中可以看出，對于協議MOU、TA、WA均存在雙向或單向形式；對于協議BAA、BASA和SIP模式比較固定為雙向形式?，F階段與我國簽署并生效的適航協議多為針對特定事項的TA/WA類型（例如，某型號或補充型號審定認可活動），單向協議遠多于雙向協議，這與國內航空公司運營的航空器長期依賴于進口機型有關。

在此基礎上分析發現，現階段如果適航協議為雙向形式，且協議范圍涉及設計批準活動、設計更改批準、生產批準、出口適航批準和/或持續適航支持活動時，通常在建立適航協議之前，雙方當局會進行“體系評估”，其是一種綜合性的評估，可能持續幾個月甚至若干年，從而對彼此當局的管理體系、文件體系、審定能力、監管能力和技術水平等進行文件和/或現場審查以確保充分等效的評估。反之，如果適航協議為單向形式且協議范圍針對某特定事項時，則通常未進行“體系評估”。

4 我國典型適航協議案例分析

隨著民用航空產業的發展，國際適航合作的范圍、內容和形式也不斷地發展變化。實際工作中發現，因單向適航協議主要針對特定事項的工作安排（例如，某型號或補充型號審定認可活動、某外國當局主審型號在華制造），故在進出口活動中相關人員對單向適航協議運用較為清晰，而因雙向適航協議涉及范圍廣（例如，設計、生產、出口適航和/或持續適航），相關人員對雙向適航協議的運用易理解不清。因此，本小節以典型的中美、中加、中俄適航協議案例為例，對 “雙向”適航協議的涉及范圍和注意事項進行解讀，以幫助相關人員對協議本身的理解和運用。

4.1 中美適航協議案例

我國與美國簽署的適航協議包括：中華人民共和國民用航空局與美利堅合眾國運輸部聯邦航空局民用航空技術合作協議備忘錄（MOU）、雙邊適航協議（BAA）/ 實施程序細則（SIP）、中華人民共和國政府與美利堅合眾國政府促進航空安全的協議（BASA）。

根據上述文件，中美雙邊范圍包括：

按照中美BAA，規定對于雙方互認的民用航空產品型號，設計批準范圍僅限于出口國民用適航當局作為基本型號審定當局頒發的批準。

按照中美BAA與SIP，雙方互認的民航產品及零部件范圍包括：

中國民用航空局（CAAC）認可美國聯邦航空局（FAA）作為出口國當局：

● 為航空器頒發的出口適航證；

● 為航空器發動機及螺旋槳頒發的出口適航批準標簽；

● 為設備、零件及材料頒發的出口適航批準標簽。

FAA認可CAAC作為出口國當局：

● 為中國設計和制造的小飛機（最大合格審定起飛重量為12500磅或以下）和通勤類飛機（乘客為19人或以下而且最大合格審定起飛重量為19000磅或以下）頒發的出口適航證；

● 為列于SIP附錄A中的TSO類設備頒發的出口適航批準標簽（例如，航空輪胎、救生衣、集裝箱、旋翼類、運輸類、正常類、實用類飛機座椅系統等）；

● 為那些由美國型號合格證持有人或FAA TSO設計批準函持有人在中國設計和制造的更換件及改裝件頒發的出口適航批準（注：實施簽約協議的條款將由雙方在將來共同制定）；

● 對與持有FAA型號設計批準的美國制造人簽有協議的中國制造人生產產品的適航審定。

中美適航協議，其特點包括：

● 由于現行有效的BASA下尚未簽署IPA，故仍需同時使用BAA和SIP。

● 中美BAA和SIP中不涉及第3國/當局條款（例如，不涉及從美國進口第3國作為基本型號審定當局的航空器的條款）；未明確對型號合格證持有人以外的申請人所進行的型號設計更改（如：補充型號審定、超手冊修理）的批準或互認；未明確型號認可后，該型號合格證被暫停或吊銷時的處理等。

● FAA和CAAC互認范圍有限且存在差異[9]，現階段可通過修訂SIP來拓展現有雙邊范圍。

4.2 中加適航協議案例

我國與加拿大簽署的適航協議有105份，涉及《中華人民共和國民用航空總局和加拿大運輸部關于民用航空安全技術合作諒解備忘錄》、《中國民用航空局與加拿大交通運輸部關于民用航空產品設計批準，生產批準，出口適航批準和證后設計批準活動雙邊航空技術安排》和若干特定型號/補充型號等事項的技術協議。

根據上述文件，以設計批準認可為例，雙方民航產品及零部件的適航審定合作范圍包括：

4.2.1 TCCA對CAAC設計批準的認可

作為CAAC的設計批準持有人，中國申請人可以向加拿大運輸部民用航空局（TCCA）申請相應設計批準，包括：型號合格證（TC）、補充型號合格證（STC）、加拿大技術標準規定（CANTSO）設計批準、零部件設計批準（PDA）或修理設計批準（RDA）。此外，CAAC型號設計批準（TDA）持有人可以申請TCCA TC；CAAC改裝設計批準書（MDA）持有人可以申請TCCA STC；CAAC零部件制造人批準書（PMA）持有人可以申請TCCA PDA；為修理設計批準的CAAC STC/MDA持有人可以申請TCCA RDA。

4.2.2 CAAC對TCCA設計批準的認可

作為TCCA的設計批準持有人，加拿大申請人可以向CAAC申請相應設計批準，包括：型號認可證（VTC）、補充型號認可證（VSTC）、設計批準認可證（VDA）（對應TCCA CAN-TSO設計批準）、TCCA PDA持有人可以申請CAAC VDA。此外，為修理設計批準的TCCA RDA持有人可以申請CAAC VSTC。

中加適航協議，其特點包括：

● 在2009年12月之前，TCCA通過頒發設備型號合格證（AP-TC）批準設備的設計，其審定基礎是采用FAA技術標準規定（TSO）或通過頒發適航專用條件確定的標準；這些AP-TC不包括安裝批準，AP-TC可通過CAAC 認可程序以VDA的方式獲得認可。

● CAN-TSO和PDA僅是設計批準。相關的設備或零件的生產需按照CAR(加拿大航空規章)第561條的要求獲得局方頒發的制造許可證。

4.3 中俄適航協議案例

我國與俄羅斯簽署的適航協議有9份，涉及《中華人民共和國政府和俄羅斯聯邦政府關于促進航空安全的協議》、《中國和俄羅斯局方之間設計批準、生產活動、出口適航批準、設計批準證后活動和技術協助的實施程序》和若干特定型號/補充型號等事項的技術協議。根據上述文件，雙方互認民航產品及零部件的范圍，如表1和表2所示：

表1 允許進口到中國的俄羅斯聯邦（設計國）的產品、設備和零部件，及相關俄羅斯州際航空委員會（IAC）批準一覽表

5 適航協議小結

從我國已簽署并生效的適航協議現狀以及相關的政策和經驗來看，我國現行的適航協議特點為：形式多樣且較為靈活，簽署了大量基于“事項”且多為“單向”的技術安排或工作安排，少量經雙方“體系評估”后簽署的“雙向”協議。而從具體適航協議案例剖析來看，盡管我國現階段簽署的適航協議涉及的國家和份數很多，但也暴露出一些問題。

AC-00-01僅給出適航協議中諒解備忘錄的一般制定程序，尚不能覆蓋中國民航與外國民航當局的所有適航合作模式，故我國適航協議的種類和形式尚未統一和標準化。

表2 允許進口到俄羅斯的中華人民共和國（設計國）的產品、設備和零部件，及相關CAAC批準一覽表

單向協議的適用范圍針對某特定事項，即一事一議。這種形式的協議簽署周期短，但局限性較大，可能需要頻繁修訂或不斷簽署新的協議，且對于我國局方監察員及國內用戶而言，大量的技術安排/工作安排不利于其查詢、掌握我國與其他國家的適航合作情況。

雙向協議的適用范圍涉及設計、生產、出口適航和持續適航，但在該協議范圍內可能存在雙方互認范圍的不對等。這種形式的協議簽署周期長，通常需經雙方“體系評估”，而現階段我國尚未建立簽署適航協議明確的程序及評估要求，故尚未形成完善的對簽署國民航當局及該國設計/制造人的評估機制和工作。

綜上所述，在我國拓展國際適航合作的同時，建立我國與外國適航當局的完善的適航合作模式，統一適航協議相關標準、程序和指導文件，將有助于我國適航合作工作的開展，并逐步提升我國在國際適航領域的話語權和影響力。

[1] International Civil Aviation Organization. About ICAO [EB/OL]. (2017-05-18)[2016-07-10].https://www.icao.int/about-icao/Pages/default.aspx.

[2] International Civil Aviation Organization.Convention on International Civil Aviation - Doc 7300[EB/OL].(2017-05-18)[2010-12-03]. https://www.icao.int/about-icao/Pages/default.aspx.

[3] 陳詩麒. 國際民用航空器適航責任研究[D]. 上海：華東政法大學，2014.

[4] International Civil Aviation Organization. Crossborder Transferability Summary of Discussions:Report of ICAO/OPS/XBT Panel[R]. Canada:ICAO，2016.

[5] International Civil Aviation Organization. Crossborder Transferability Update on the Airworthiness Panel Activities: Report of ICAO/OPS/XBT Panel[R]. Canada: ICAO，2016.

[6] International Civil Aviation Organization. Crossborder Transferability Task Force Overview of the Issues and Current Practices Related to XBT:Report of ICAO/OPS/XBT Panel[R]. Canada:ICAO，2017.

[7] 中國民用航空局. AC-00-01雙邊適航協議及民用航空適航技術合作諒解備忘錄的制定程序和協議匯編[G]. 1994.

[8] CCAR-21-R3民用航空產品和零部件合格審定規定[S].

[9] 王京玲. 保障航空安全促進行業發展—中國適航管理回顧[J].中國民用航空，2009，106（10）.