代建制在水利工程中的應用及存在的問題分析

張文舉 吉 村 許智宏

(1. 湖南澧水流域水利水電開發有限責任公司， 湖南 長沙 410014；2. 西藏自治區拉洛水利樞紐及灌區管理局, 西藏 拉薩 850000)

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代建制在水利工程中的應用及存在的問題分析

張文舉1吉 村2許智宏1

(1. 湖南澧水流域水利水電開發有限責任公司， 湖南 長沙 410014；2. 西藏自治區拉洛水利樞紐及灌區管理局, 西藏 拉薩 850000)

通過代建制在水利工程中的應用及存在問題分析，研究其在水利工程中推廣應用存在的制約因素，提出建議性對策。不同的代建模式優劣對比分析表明：代建順應市場經濟發展客觀規律，亟需大力推廣市場化(招標)模式、全過程代建模式。

代建制; 組織模式; 水利工程

1 概 述

中國水利工程建設體制的變遷大體上經歷了自營式、項目業主負責制和項目法人責任制三個階段。自營式為計劃經濟時代產物，缺乏監督和管理。項目業主負責制即業主管理制，以工程項目為對象，以項目業主管理為基礎，以取得綜合經濟效益為中心的市場管理制度，是水利工程從自營式向項目法人責任制轉變的過渡階段。項目法人責任制建立了投資責任約束機制，以規范項目法人的行為，有利于提高投資效益，實現項目建設管理模式的變革，但項目法人責任制在政府投資的公益性工程項目上仍存在一些問題。目前，中國可開發水電資源日益減少，水利工程建設管理人才趨于飽和，在新的形勢下建設管理模式必然會向市場化、專業化、精細化發展。代建制是一種比較先進的政府投資建設項目管理方式，是適應市場化、專業化的管理模式，權責清晰，可規避權力尋租，有效遏制工程建設過程中的腐敗現象。

國務院與水利部從政策上為代建制在水利工程上的運用和發展提供了支持。為進一步深化投資體制改革，《國務院關于投資體制改革的決定》(國發〔2004〕20號)，提出對非經營性政府投資項目加快推行“代建制”。為積極、穩妥推進水利工程建設項目代建制，實現專業化項目管理，水利部發布了《關于印發水利工程建設項目代建制管理指導意見的通知》(水建管〔2015〕91 號)，該規定局限于項目法人責任制，代建范圍也局限于施工準備至竣工驗收階段。

由于代建體制不完善，工程代建制并沒有完全市場化，普及率相對較低。水利工程建設由施工總承包向建設總承包發展，建設管理推行代建制是必然的發展趨勢。因此，對代建制在水利工程中的應用及存在問題分析具有重要意義。

2 代建制的特點及優勢

公益性水利建設項目項目法人履行項目管理是一種任務，具有公益性和一定的政府行為，而代建單位的項目管理具有專業優勢，是企業市場行為。項目法人管理與代建管理組織模式對比見圖1。

圖1 組織模式對比

自《關于實行建設項目法人責任制的暫行規定》(計建設﹝1996﹞673號)頒發以來，項目法人責任制成為中國建設領域主導體制。對于公益性的水利工程項目，項目法人責任制仍存在以下幾個方面問題：?多位一體，存在權力尋租，容易發生腐敗問題;?管理水平相對較低，資源浪費嚴重;?政企不分，權責不明。代建制權責清晰，能減少權力尋租，遏制腐敗，專業化管理有利于提高項目管理水平。

3 組織形式及應用分析

3.1 代建制組織模式

代建制要實現廣泛推廣，其組織模式不僅要符合國家或水利行業的相關要求，還要重點研究其是否符合市場化發展。目前，對代建模式在水利工程中還未廣泛應用，無明確管理邊界，為方便比較分析，參考他人研究成果[1-3]，并結合工程實際應用，對代建組織模式與代建管理范圍分為兩類分別進行比較。

a.根據代建單位組織或選擇形式可以劃分為：?針對項目組建代建單位；?專門組建代建單位；?市場化(招標)代建單位。不同組織模式對比見表1。

表1 不同組織模式對比

通過表1對比分析不難看出，通過市場化(招標)行為選擇專業化代建管理單位，有利于優化資源配置，提高項目管理水平，權責清晰，有利于政企分開和監督管理。但目前存在的問題是代建制度還不完善，適合招標代建的單位還不成熟。

b.根據代建參與范圍可以劃分為：?全過程代建；?分(兩階段)代建。目前前期代建比較適宜咨詢管理類背景的項目管理企業，后期代建比較適宜有總承包背景的項目管理企業。全過程代建與兩階段代建組織模式對比見表2和圖2。

表2 不同參與范圍代建模式對比

圖2 組織模式對比

通過表2和圖2分析可以得出如下結論：全過程代建模式能夠充分利用資源，適用于各類規模的項目。但目前市場化、專業化代建單位并未形成，代建單位的融資能力有限，水利項目一般建設周期較長，風險相對較大。

3.2 代建模式與總承包模式比較

工程總承包模式指從事工程項目建設單位受業主委托，按照合同約定對從決策、設計、建造到試運行的建設項目發展周期實行全過程或若干階段的承包，有DB模式和EPC模式。DB模式承包商負責工程項目的設計、建造全過程，EPC模式一般包括決策、設計、建造和試運行等四個部分。總承包模式與代建制的相關比較見表3。

表3 總承包模式與代建制的比較

工程總承包與代建制的區別是合同范圍內實體建設，代建單位履行的是對建設過程的咨詢、監督和管理，與工程總承包是相輔相成的關系，都是充分發揮專業優勢、適應市場競爭。

4 存在問題及對策

4.1 制度方面

為積極、穩妥推進水利工程建設項目代建制，規范項目代建管理，2015年水利部印發《關于水利工程建設項目代建制管理的指導意見》，近年來為推廣代建制在政府投資項目上的應用，地方政府或行業管理部門在上述文件基礎上，陸續制定了相應的制度和管理辦法。但目前這些制度僅從宏觀上對代建管理進行規定，在水利工程項目上的應用并不廣泛，為推動代建制的發展，亟需結合應用市場對代建管理進一步完善，尤其是從法律角度上對代建單位的地位及權責進行定義。

4.2 代建市場及代建企業

目前代建單位的資格要求還沒有統一標準，地方政府或行業管理部門針對項目制定的代建單位資格評審辦法或代建管理辦法要求較高，一般從注冊資本、工程業績和單位資質或專業技術人員方面進行要求，南水北調中線工程等項目代建投標單位較少，也反映出專業性代建市場并未形成，代建企業亟需發展。目前，代建企業得不到發展, 也無法吸納和穩定優秀的管理人才[4]。代建管理從本質上講是對職業化項目經理人和專業化技術人才的科學調配和優化利用，建議降低注冊資本和單位資質方面要求，提高專業人才要求，在政策上給予鼓勵，促進市場化、專業化全程代建企業的形成和發展。

4.3 代建費及激勵機制

代建單位管理費相對較低，財政部《關于切實加強政府投資項目代建制財政財務管理有關問題的指導意見》(財建﹝2004﹞300號)規定，不高于基建財務制度規定的項目建設單位管理費標準，水利部關于《印發水利工程建設項目代建制管理指導意見的通知》規定，代建管理費在工程概算中列支，原則上為項目建設單位管理費一部分，代建項目通過竣工驗收后，決算投資較代建合同約定項目投資有結余，從項目結余資金中提取一定比例獎勵代建單位。相對固定的代建費規定，代建單取費較低，沒有考慮企業利潤情況，如：南水北調中線一期工程總干渠黃河北——羑河北段鶴壁段代建項目建設管理標3年，公司利潤僅幾十萬元，沒有體現市場競爭，管理成本使代建單位管理目標難以實現，不利于科學管理及決策，更難以激發管理單位的創新力和活力。因此，必須制定科學合理的代建取費標準，保證代建單位合法利益，減少惡性競爭及責權利不對等的現象，推動代市場及代建企業發展。

5 結論和建議

通過對代建制的發展歷程、組織模式及與工程總承包對比分析，可以得出如下結論：?代建在水利工程中的應用和拓展順應市場發展；?必須大力推廣市場化(招標)模式的代建與全過程模式的代建；?代建制與工程總承包是相輔相成的關系，都是市場化的選擇。

針對上述分析結論，為進一步推動代建制在水利工程建設管理中廣泛應用，建議以政府為主導，著力做好以下幾個方面：

a.完善水利工程建設項目代建相關制度，從法律上確定代建單位合法地位，培育專業化建設管理市場。

b.政策上給予鼓勵，促進市場化、專業化的全程代建企業形成和發展。

c.制定合理的代建取費標準，降低全程代建風險。

[1] 王卓甫,李欣蘭,王身軍.中小型水利建設項目典型代建模式及其發展[J].中國農村水利水電,2012(7):79-82.

[2] 謝穎.政府投資人對委托代建工程項目的管理理論與方法研究[D].北京：華北電力大學，2008.

[3] 汪斌.基于項目治理理論的公益性水利工程專業化建設管理體制研究[D].南京：河海大學,2007.

[4] 姬宏.水利工程建設實行代建制面臨的問題及建議[J].中國水利,2008(8):36-37.

Analysis on application of agent-construction system in water conservancy project and existing problems

ZHANG Wenju1, JI Cun2, XU Zhihong1

(1.HunanLishuiHydro&PowerCo.,Ltd.,Changsha410014,China; 2.TibetAutonomousRegionLaluoHydro-junctionandIrrigationDistrictAdministration,Lhasa850000,China)

The restriction factors of promoting and applying agent-construction system in water conservancy project are studied through analyzing the application in water conservancy project and existing problems. Suggestion countermeasures are proposed. Comparative analysis on advantages and disadvantages in different agent-construction modes shows that agent-construction is consistent with the objective law of market economy development, marketization (bidding) model and whole-process agent-construction should be greatly promoted.

agent-construction system; organization mode; water conservancy project

10.16616/j.cnki.11- 4446/TV.2017.01.015

TV512

A

1005-4774(2017)01- 0055- 04