浙江吳興“房票”制度探析
——對創新制度激活農村資源資產的幾點思考

楊 軍

浙江吳興“房票”制度探析
——對創新制度激活農村資源資產的幾點思考

楊 軍

浙江省湖州市吳興區，地處太湖之濱、杭嘉湖平原北沿，是江南典型的“魚米之鄉”，近年來先后被認定為國家現代農業示范區及改革與建設試點，在推動現代農業發展、創新農村體制機制方面開展了大量探索。其中，構建“房票”機制，促進宅基地節約集約利用、激活農村集體建設用地、保障農民合法權益的創新實踐，對于探索推進農村集體建設用地改革，具有積極示范意義。

一、“房票”制度設計及其具體運行

（一）何為“房票”。就是對一定區域內（須經行政村或自然村90%以上的農戶同意）的農戶進行整體搬遷，將宅基地等集體建設用地復墾，并另選址建設農民集中居住小區，搬遷農戶按一定標準（每人50建筑平方米，獨生子女和成年未婚子女翻倍）享有領取集中居住小區安置房的資格。根據不同的情況和需求意愿，農戶可以足額或部分領取安置房（需按綜合建設成本補償一定差價，約200元左右/平方米，可用舊房屋拆除補償金抵扣）。對于未領取的安置房面積，作為“房票”按一定價格（目前為1600元/平方米）折價入股，享受每年不低于10%的股權收益；或者按3000元/平方米的價格一次性沖抵購買指定區域商品房的購房款。

（二）“房票”制度實施的具體流程。首先，由區政府會同鄉鎮制定總體規劃，明確需要集中搬遷的鄉鎮村范圍。第二，由鄉鎮政府會同村委會開展農戶動員與協調，在涉及自然村90%以上農戶同意集體拆遷方案（補償標準、舊房評估、“房票”作價等），其中90%的農戶同意集中安置方案（集中居住小區位置、戶型、面積、價格等）的前提下，啟動相關工作。第三，房產評估公司對拆遷戶原有房屋、附屬設施建筑進行獨立評估作價，確定補償金額（所得價款直接沖抵安置房綜合成本差價或直接領取現金）。第四，由區級財政出資發起設立新農村建設投資公司，作為資產主體統一經營土地復墾后新增的建設用地（采用村集體建設用地使用權入股方式），并向銀行貸款，具體負責建設集中居住小區及安置房；同時，統一經營拆遷戶未領取的安置房房產及相關物產，實現資產增值和經營收益，兌付“房票”折股的年度分紅。第五，對舊房已經拆遷、而安置房尚未到位的拆遷農戶，由區財政按照一定期限和一定標準給予租房補貼。

二、“房票”制度運行的幾個關鍵環節

（一）強有力的資金支持。

在整個“房票”制度運作過程中，搬遷農戶集中安置小區和安置房建設、原有村莊土地復墾、土地置換后新增建設土地的初級開發、商品房折價款支付、“房票”年度折股收益分紅、安置過渡期間租房補貼以及小區運行、物業管理等都需要強有力的資金支撐。吳興區的做法，就是通過土地復墾新增一部分耕地面積，并在全區內通過占補平衡調整置換出新增建設用地指標，利用調整置換后的建設用地指標進行招拍掛實現收益增值或用作抵押物向銀行貸款。正是基于這一情況，新農村建設投資公司以此為抵押，已向建設銀行浙江省分行融資10億多元，解決了目前的資金需求。據稱，建設銀行省分行的授信額已達到40億元。

（二）整體性的用地指標置換。從根本上講，對農村集體建設用地的調劑和騰挪是“房票”制度運行的核心。在具體操作上，主要采取以下方式：一是預先測算原有村莊復墾后可新增的耕地面積，確定可置換的建設用地指標規模，再將這些用地指標一分為三：一部分用于建設安置房和其他必要配套設施；一部分作為商業建設用地，通過招拍掛出讓，由開發商建設濕地公園和開發房地產；一部分通過征地方式轉變為國有建設用地，用于臨港產業園區工業項目建設。二是將前兩部分建設用地作為農村集體資產注入新農村建設投資公司，由其開展統一經營管理，并以商業建設用地未來收益為抵押向銀行貸款。三是實施建設用地指標“大挪移”。考慮到土地復墾和土地利用規劃調整需要時間周期，建設用地指標不可能一步到位，浙江省國土部門給予了吳興區試點的“名分”（實際上吳興區未列入國家33個試點縣范圍），先期以預支的形式“借”給吳興區建設用地指標。其后，由市、區兩級國土部門通過村莊復墾新增耕地、占補平衡、土地利用規劃調整等步驟，實現建設用地指標新增，再歸還省國土部門預支的用地指標。這一做法，其實是典型的未批先拍、未批先建，但在各地都比較普遍。

（三）可持續的集體建設用地資產收益。吳興區作為東部發達地區，民營經濟和非農產業較為發達，農民離土傾向明顯，在城市購房置業的比重較大，這就導致選擇領取安置房的戶數和面積都比較小。據統計，截至2015年底，安置房領取面積只有20萬平方米左右，而以“房票”入股享受分紅的面積近60萬平方米，年度分紅達9440萬元。可見，新農村建設投資公司必須妥善經營，以維持至少每年10%的資產收益率，加上中間費用、銀行利息、管理成本等，實際收益還必須高于這一水平。但從實際來看，現有資產的經營主要依靠庫房出租、房產租賃、物業管理、商貿服務等方式，而這些方式受經濟整體發展水平和市場波動影響較大，盈利能力難以保障。能否長期領取10%的“房票”年度分紅，實際上也是拆遷農戶普遍擔憂的問題。與此同時，現行有關政策還處于調整當中，但吳興的有些做法已碰觸政策底線。這些因素，都對新農村建設投資公司的經營管理提出了高要求。因此，從當期和短期來看，“房票”制度實現了緩解建設資金壓力、節約集約建設用地、盤活農村資源資產、增加農民財產性收入等多重利好；但從長期來看，也存在經營風險、財務風險和政策風險，特別是在銀行利息和到期債務壓力之下，確保資產保值增值和持續經營的難度不小。

三、幾點啟示與討論

（一）農村宅基地能否變更為集體經營性建設用地。吳興區“房票”制度的做法，不是直接將宅基地轉化為集體經營性建設用地，而是通過復墾宅基地及集體其他經營性建設用地在“此地”新增耕地面積，再利用農地非農地占補平衡和城鄉建設用地增減掛鉤這一通道，在“彼地”減少耕地面積、增加建設用地面積，實際上是把村集體經營性建設用地改多了、把農村宅基地改少了。這是處理宅基地閑置浪費的一種有效方式，其本身已不同于現行制度關于宅基地在只能在集體組織內流轉出讓的要求，似應可作為未來處置宅基地的一種有效途徑。

（二）如何保障村集體成員對新增建設用地的處置權和收益權。

如前所述，吳興區通過用地指標置換，將包括宅基地在內的原集體建設用地一分為三。從政策依據和理論上講，由于工業建設用地是通過征地方式實現的國有建設用地，因此不能歸入集體所有，但其余兩部分建設用地都應歸原集體所有，后續的開發、協議轉讓等都應看作是對集體經營性建設用地（資產）的處置，處置收益都應由集體成員獲得。但從實際操作來看，卻比較復雜。一方面，復墾后形成的耕地，無疑仍屬于原有村集體，但屬于承包地，其通過協議方式將經營權轉讓給企業等規模主體獲得租金收益已不屬于集體建設用地范疇。但另一方面，通過增加掛鉤、占補平衡后，前述新增加的除工業用地之外的建設用地實際上是以土地股份合作的方式，交由新農村建設投資公司來經營管理的，但集體組織成員只實現了對資產收益的部分分享。因為，選擇安置房意味著獲得了集體建設用地的使用權，但其房產本身不具有資產屬性（所謂“小產權房”），也不參與年度分紅；選擇“房票”則意味著持續分享集體資產收益；選擇購買商品房并一次性沖抵購房款，其本質是讓渡或者說放棄了作為集體組織成員享有的集體資產用益物權，如何讓渡、如何確定資產未來長期收益的貼現值，將是巨大的政策難題和技術難題。吳興區采取的方式，只能說較好地照顧了農民即期和不太長遠的利益，卻很難保證不是對農民作為集體成員享有的集體資產長期用益物權的低估甚至侵害。

（三）農村集體建設用地能否作為抵押向銀行貸款。吳興區以建設用地未來收益作為抵押，向建設銀行進行融資，可以說是整個“房票”制度的關鍵一招，既得到了銀行的支持認可，在本質上也還原了農村集體建設用地的資產屬性。但從現行法規來看，這樣做卻不合規。《物權法》規定，“債務人或者第三人有權處分的下列財產可以抵押：……(二)建設用地使用權；(三)以招標、拍賣、公開協商等方式取得的荒地等土地承包經營權……”但其所定義的建設用地使用權僅指國有建設用地使用權，不包括集體經營性建設用地使用權。該法還規定，“下列財產不得抵押：……(二)耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權……”因此，下一步推動農村集體建設用地改革，必須在法律方面作出調整，否則一旦出現債務風險，銀行將得不到法律保障，這必然促使銀行短期行為，加大整個農村集體建設用地入市的風險，最終損害的將是農村的發展和農民的利益。

（作者單位：農業部發展計劃司）