多元化糾紛解決機(jī)制背景下農(nóng)村土地承包調(diào)解仲裁工作
——基于福建省的調(diào)查

戴軍 張偉民 朱麗麗

多元化糾紛解決機(jī)制背景下農(nóng)村土地承包調(diào)解仲裁工作
——基于福建省的調(diào)查

戴軍 張偉民 朱麗麗

我們于3月上旬赴福建省廈門(mén)市及福建省龍巖市新羅區(qū)、漳平市、三明市明溪縣開(kāi)展調(diào)研，總體感到，福建省矛盾糾紛多元化解機(jī)制建設(shè)起步早，初見(jiàn)成效，但全面貫徹落實(shí)工作還有待進(jìn)一步細(xì)化實(shí)化，在這一進(jìn)程中，農(nóng)業(yè)部門(mén)應(yīng)進(jìn)一步主動(dòng)站位、積極配合，特別是在做好土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁工作方面進(jìn)一步發(fā)力，有新的作為。

廈門(mén)市多元化糾紛解決機(jī)制的建設(shè)情況

（一）探索背景

2002年，《最高人民法院關(guān)于審理涉及人民調(diào)解協(xié)議的民事案件的若干規(guī)定》出臺(tái)，明確了人民調(diào)解協(xié)議合同效力。廈門(mén)市司法局據(jù)此擬制定出臺(tái)關(guān)于人民調(diào)解的地方條例，實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)人民調(diào)解與行政、司法調(diào)解關(guān)系復(fù)雜，不能“單打獨(dú)斗”，亟待整合出臺(tái)一部綜合性的法規(guī)，經(jīng)過(guò)探索于2005年出臺(tái)《關(guān)于完善多元化糾紛解決機(jī)制的決定》，2015年進(jìn)一步出臺(tái)《廈門(mén)經(jīng)濟(jì)特區(qū)多元化糾紛解決機(jī)制促進(jìn)條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）。多元化糾紛解決機(jī)制“廈門(mén)樣本”受到中央有關(guān)部門(mén)充分肯定，為其他省區(qū)市地方相關(guān)立法提供了借鑒。

（二）主要內(nèi)容

《條例》對(duì)糾紛解決途徑、程序銜接、組織建設(shè)、保障措施、考核監(jiān)督等幾個(gè)方面作出了具體的規(guī)定，通過(guò)理順主體責(zé)任、確立路徑指引、支持組織創(chuàng)新和規(guī)范保障措施，建立健全各類非訴訟糾紛解決組織，促進(jìn)各類糾紛解決程序的合理銜接和相互協(xié)調(diào)，為糾紛當(dāng)事人提供便捷適宜的糾紛解決途徑。

一是理順主體責(zé)任，疏通多元化糾紛解決機(jī)制運(yùn)行脈絡(luò)。《條例》明確了綜治部門(mén)會(huì)同司法行政部門(mén)制定發(fā)展規(guī)劃和指導(dǎo)推動(dòng)工作開(kāi)展的職責(zé)，明確了各級(jí)政府、法院、工青婦、媒體等有關(guān)方面的作用。對(duì)各類調(diào)解組織的建設(shè)進(jìn)行了劃分，明確各自的功能和職責(zé)，突出各自的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)。同時(shí)考慮到新興領(lǐng)域矛盾糾紛的新特征和不斷引入化解矛盾糾紛新方式，開(kāi)放式預(yù)設(shè)接口，并鼓勵(lì)社會(huì)力量提供公益性糾紛解決服務(wù)。

二是著力程序銜接，整體規(guī)劃和協(xié)調(diào)各種糾紛解決途徑。《條例》確立了糾紛解決的原則、路徑指引，明確各類糾紛解決方式的分工和協(xié)調(diào)，完善運(yùn)行體系。鼓勵(lì)和引導(dǎo)當(dāng)事人選擇對(duì)抗性較弱、成本較低的方式解決糾紛，首選協(xié)商，和解不成再進(jìn)行調(diào)解或申請(qǐng)行政解決，通過(guò)對(duì)糾紛的分流與過(guò)濾，避免或減少訴訟。深化訴調(diào)對(duì)接機(jī)制，實(shí)現(xiàn)程序的合理銜接和相互協(xié)調(diào)，推動(dòng)各種非訴訟方式在司法的促進(jìn)、保障下有效運(yùn)作。明確和解、調(diào)解協(xié)議可以通過(guò)公證、仲裁確認(rèn)賦予強(qiáng)制執(zhí)行效力，或依法申請(qǐng)支付令、司法確認(rèn)，通過(guò)法院的執(zhí)行力保障權(quán)利義務(wù)的最終實(shí)現(xiàn)。

三是支持組織創(chuàng)新，推動(dòng)行業(yè)性和綜合性一站式糾紛解決服務(wù)平臺(tái)建設(shè)。《條例》將綜合性一站式糾紛解決服務(wù)平臺(tái)建設(shè)這一成功經(jīng)驗(yàn)以法規(guī)方式固定下來(lái)，在不增加大量資源投入的情況下，提高化解矛盾糾紛效率，使一站式平臺(tái)發(fā)揮更大作用。

四是規(guī)范保障措施，維護(hù)多元化糾紛解決機(jī)制有效運(yùn)行。《條例》建立以政府支持為主的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，對(duì)人民調(diào)解、勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁、人事?tīng)?zhēng)議仲裁、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁工作所需經(jīng)費(fèi)，明確規(guī)定應(yīng)當(dāng)納入財(cái)政預(yù)算予以保障；對(duì)其他公益性調(diào)解組織按照規(guī)定給予補(bǔ)貼，提供必要的物質(zhì)和經(jīng)費(fèi)支持。將目前已開(kāi)展的政府購(gòu)買(mǎi)法律服務(wù)予以確定，同時(shí)將有關(guān)人員聘用和管理等實(shí)際工作中的有效方法予以吸收確認(rèn)。

（三）對(duì)農(nóng)村土地承包調(diào)解仲裁工作要求

《條例》規(guī)定：“鼓勵(lì)支持…農(nóng)村土地承包糾紛仲裁等仲裁機(jī)構(gòu)發(fā)展，規(guī)范仲裁程序和運(yùn)作機(jī)制。”“各級(jí)人民政府對(duì)…農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁工作所需經(jīng)費(fèi)應(yīng)當(dāng)納入財(cái)政預(yù)算予以保障。”“農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛經(jīng)調(diào)解組織調(diào)解達(dá)成的協(xié)議，雙方當(dāng)事人可以共同向有管轄權(quán)的農(nóng)村土地承包仲裁機(jī)構(gòu)申請(qǐng)確認(rèn)其效力，制作調(diào)解書(shū)。”“對(duì)仲裁機(jī)構(gòu)制作的發(fā)生法律效力的調(diào)解書(shū)、裁決書(shū)，一方當(dāng)事人不履行的，對(duì)方當(dāng)事人可以向有管轄權(quán)的人民法院申請(qǐng)執(zhí)行。”以上規(guī)定對(duì)農(nóng)村土地承包調(diào)解仲裁的機(jī)構(gòu)建設(shè)、規(guī)范運(yùn)作和經(jīng)費(fèi)保障都提出了明確要求，并進(jìn)一步規(guī)定了調(diào)解協(xié)議的效力確認(rèn)程序，要求建立土地承包仲裁機(jī)構(gòu)與人民法院之間通聯(lián)互動(dòng)、工作協(xié)作、程序銜接的工作機(jī)制。

（四）對(duì)農(nóng)村土地承包調(diào)解仲裁工作作用

通過(guò)座談我們感到，《條例》的頒布實(shí)施最明顯的是對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)人民調(diào)解工作的推動(dòng)作用，無(wú)論從領(lǐng)導(dǎo)體制、機(jī)構(gòu)設(shè)置、隊(duì)伍建設(shè)、保障條件方面，還是調(diào)解工作本身看，都得到了明顯加強(qiáng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解從制度和實(shí)際上主要依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民調(diào)解委員會(huì)，在具體調(diào)解工作中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)工作機(jī)構(gòu)（農(nóng)業(yè)中心）主要是參與配合，發(fā)揮熟悉政策法律的優(yōu)勢(shì)。據(jù)各區(qū)縣經(jīng)管部門(mén)和市司法局介紹，土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛大多化解在基層，到法院起訴的是少數(shù)。從縣市仲裁工作層面看，各區(qū)縣反映，由于矛盾大多化解在基層，到縣市一級(jí)上訪的不多。即使上訪人來(lái)訪，也基本上采取法律政策宣傳解釋，糾紛嚴(yán)重的采取到街區(qū)按調(diào)解方式解決，沒(méi)有實(shí)際啟動(dòng)過(guò)仲裁。

龍巖、三明兩市多元化糾紛解決機(jī)制建設(shè)對(duì)農(nóng)村土地承包調(diào)解仲裁工作的影響

（一）調(diào)解仲裁機(jī)構(gòu)普遍建立

截至2017年2月，福建省全省成立農(nóng)村土地承包仲裁委員會(huì)79個(gè)，占全省涉農(nóng)縣、市（區(qū)）總數(shù)的100%；批準(zhǔn)設(shè)立或明確農(nóng)村土地承包調(diào)解委員會(huì)的涉農(nóng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)836個(gè)，占涉農(nóng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的87%；設(shè)立村組調(diào)解小組或有專人調(diào)解的行政村8233個(gè)，占行政村總數(shù)的61%。基本形成了縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)調(diào)解仲裁工作的組織機(jī)構(gòu)和工作體系。調(diào)研所到龍巖市新羅區(qū)、漳平市、三明市明溪縣、廈門(mén)市均設(shè)立了農(nóng)村土地承包仲裁委員會(huì)，委員會(huì)主任均由各縣（市、區(qū)）分管農(nóng)業(yè)的副縣（市、區(qū)）長(zhǎng)擔(dān)任。龍巖市133個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、三明市136個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)均設(shè)立了農(nóng)村土地承包調(diào)解委員會(huì)，達(dá)到100%。龍巖市、三明市設(shè)立村級(jí)調(diào)解小組和有專人調(diào)解的行政村分別為1822個(gè)和1721個(gè)，占比分別達(dá)100%和99.1%。

（二）隊(duì)伍建設(shè)取得初步成效

一是調(diào)解仲裁員隊(duì)伍基本建立。福建省全省仲裁委員會(huì)組成人員1267人，聘任仲裁員1706人。全省平均看，每個(gè)仲裁委員會(huì)約有22名仲裁員，新羅區(qū)、漳平市、明溪縣分別聘請(qǐng)了24、22、20名仲裁員。隊(duì)伍結(jié)構(gòu)上均以縣經(jīng)管部門(mén)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)服務(wù)中心工作人員為主。龍巖市配備鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解員502人、村組調(diào)解員7910人。漳平市173個(gè)村、明溪縣88個(gè)村分別配備村組調(diào)解員208名、88名。

二是培訓(xùn)工作普遍開(kāi)展。2016年，福建省印發(fā)了《福建省農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁員培訓(xùn)工作計(jì)劃》，先后舉辦了4期培訓(xùn)班，培訓(xùn)農(nóng)村土地承包管理和仲裁人員398人，全省各級(jí)農(nóng)業(yè)部門(mén)累計(jì)培訓(xùn)經(jīng)管干部、調(diào)解仲裁員5312人。除省里組織的培訓(xùn)外，各市縣也分別開(kāi)展了培訓(xùn)。龍巖市2016年全市各級(jí)共培訓(xùn)農(nóng)村土地承包調(diào)解仲裁員305人次，其中市級(jí)培訓(xùn)36人次。三明市近年來(lái)市縣兩級(jí)農(nóng)業(yè)部門(mén)開(kāi)展仲裁員培訓(xùn)269人次。漳平市推行仲裁員培訓(xùn)合格證書(shū)管理制度、考核制度和持證上崗制度。明溪縣專門(mén)組織為村黨支部書(shū)記、主任講授《農(nóng)村土地承包法》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁法》。

（三）部分縣條件保障有所改善

一是部分項(xiàng)目縣條件保障有所改善。漳平市2014年申報(bào)了仲裁基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，于2015年10月底建成了“一庭三室”仲裁場(chǎng)所，并配置了檔案密集架、電腦、打印機(jī)等硬件設(shè)施。三明市積極爭(zhēng)取上級(jí)支持，促成符合條件的5個(gè)縣爭(zhēng)取到了仲裁基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目。明溪縣新建仲裁庭“一庭三室”393.9平方米，配備檔案密集柜80.6立方米，2016年建成投入使用。

二是部分市縣仲裁工作經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算。龍巖市市縣兩級(jí)均將農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁工作經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算，2016年全市仲裁工作經(jīng)費(fèi)預(yù)算30萬(wàn)元，其中市級(jí)5萬(wàn)元，縣級(jí)25萬(wàn)元。新羅區(qū)每年5萬(wàn)元仲裁工作經(jīng)費(fèi)。

（四）仲裁工作有所推進(jìn)

2016年以來(lái)，福建省各級(jí)農(nóng)業(yè)部門(mén)和仲裁委員會(huì)共受理農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛456件，調(diào)處糾紛數(shù)367件，其中，鄉(xiāng)村調(diào)解300件，仲裁委受理67件，開(kāi)展仲裁工作的縣不多。龍巖市2016年共受理土地承包糾紛40件，調(diào)處糾紛40件，其中鄉(xiāng)村調(diào)解36件，縣（市、區(qū)）仲裁委調(diào)解4件。龍巖市所轄漳平市2014年開(kāi)展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證整縣推進(jìn)工作以來(lái)，市農(nóng)業(yè)局共受理土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛16件，調(diào)解15件。三明市2016年全市共發(fā)生糾紛72起，已調(diào)處糾紛72件，其中鄉(xiāng)村調(diào)解43件，仲裁委受理29起，調(diào)解23起，裁決6起。梅列區(qū)從2014年10月至2016年底，共裁決了4起糾紛。沙縣2010年共調(diào)處涉地糾紛30余起，調(diào)處成功率達(dá)95%。明溪縣2016年底也首次開(kāi)庭審理了一起土地承包糾紛并順利結(jié)案。調(diào)研縣市均未出現(xiàn)因土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁工作不到位引發(fā)的較大案事件，也未發(fā)生農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛重大群體性事件。

存在的問(wèn)題

（一）相關(guān)工作機(jī)制有待健全

多元化糾紛解決機(jī)制涉及面廣，是社會(huì)治理機(jī)制建設(shè)的重要方面，要貫徹落實(shí)好文件要求，需要地方黨委、政府結(jié)合實(shí)際，明確責(zé)任、健全機(jī)制、實(shí)化措施，切實(shí)把責(zé)任壓力傳導(dǎo)到各相關(guān)部門(mén)。

（二）農(nóng)業(yè)部門(mén)思想認(rèn)識(shí)需進(jìn)一步提高

部分縣市農(nóng)業(yè)部門(mén)的同志對(duì)中央關(guān)于完善矛盾糾紛多元化解機(jī)制的精神學(xué)習(xí)掌握不夠，沒(méi)有引起足夠重視，對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁在社會(huì)矛盾糾紛化解中的地位作用認(rèn)識(shí)不到位。有的仍存在怕麻煩、怕?lián)?zé)的顧慮，不愿依法受理開(kāi)展仲裁工作。

（三）工作保障不足

從調(diào)研了解看，有的地方政府對(duì)調(diào)解仲裁工作的支持不到位，經(jīng)費(fèi)和條件保障未很好落實(shí)，不能適應(yīng)調(diào)解仲裁工作的需要。有的仲裁委指導(dǎo)作用沒(méi)有發(fā)揮，仲裁委定期會(huì)議和仲裁工作書(shū)面報(bào)告制度普遍落實(shí)不到位，也沒(méi)有對(duì)案件的審理發(fā)揮切實(shí)指導(dǎo)監(jiān)督作用，仲裁委員會(huì)成員沒(méi)有及時(shí)調(diào)整變更。

（四）調(diào)解仲裁工作能力建設(shè)需要加強(qiáng)

一些從事調(diào)解仲裁工作的同志也反映了工作中遇到的疑難問(wèn)題和困惑，涉及在二輪延包不完善情況下承包關(guān)系的認(rèn)定、外嫁女土地承包權(quán)益的確認(rèn)、口頭互換轉(zhuǎn)讓協(xié)議的認(rèn)定及效力、調(diào)查取證的方法等問(wèn)題，也包括因裁訴銜接中的漏洞與執(zhí)行難問(wèn)題引發(fā)的仲裁必要性的疑問(wèn)。反映出調(diào)解仲裁隊(duì)伍的能力需要進(jìn)一步提升，對(duì)糾紛仲裁的地位作用的認(rèn)識(shí)需要進(jìn)一步提高。

下一步工作建議

當(dāng)前一些地方農(nóng)村土地承包的遺留問(wèn)題還未妥善解決，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模不斷擴(kuò)大，流轉(zhuǎn)糾紛數(shù)量逐年增長(zhǎng)，而土地附著利益日益凸顯，有可能迎來(lái)又一輪土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛爆發(fā)期，在中央提出完善矛盾糾紛多元化解機(jī)制的背景下，針對(duì)此次調(diào)研座談了解到的問(wèn)題，建議加強(qiáng)以下幾方面工作：

一是推動(dòng)農(nóng)業(yè)部門(mén)提高思想認(rèn)識(shí)。進(jìn)一步引導(dǎo)經(jīng)管隊(duì)伍、仲裁員隊(duì)伍把思想統(tǒng)一到國(guó)家的法律法規(guī)和政策上面。調(diào)解仲裁不僅是農(nóng)業(yè)部門(mén)處理農(nóng)村土地承包糾紛的工作手段，也是當(dāng)前中央關(guān)于完善矛盾糾紛多元化解機(jī)制的重要組成部分，更是維護(hù)農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定的重要保障。農(nóng)業(yè)部門(mén)應(yīng)立足社會(huì)矛盾糾紛多元化解高度找準(zhǔn)位置、思考問(wèn)題和開(kāi)展工作。

二是加強(qiáng)培訓(xùn)。抓緊建立完善仲裁員分層分級(jí)培訓(xùn)制度，加大培訓(xùn)力度，精準(zhǔn)培訓(xùn)內(nèi)容，在普及農(nóng)村土地承包法律法規(guī)政策、相關(guān)法律基礎(chǔ)知識(shí)的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)就仲裁庭開(kāi)庭實(shí)務(wù)、案例分析及提高法律文書(shū)制作技巧開(kāi)展培訓(xùn)工作。

三是進(jìn)一步健全仲裁委員會(huì)的指導(dǎo)機(jī)制。加強(qiáng)對(duì)仲裁委員會(huì)的指導(dǎo)，努力提升仲裁委員會(huì)的整體素質(zhì)和工作水平，必要時(shí)研究修訂完善《仲裁委員會(huì)示范章程》等相關(guān)工作制度。

四是通過(guò)綜治考評(píng)推動(dòng)地方重視調(diào)解仲裁工作。以綜治考評(píng)為抓手，推動(dòng)各省（區(qū)、市）加大對(duì)調(diào)解仲裁工作的保障力度，重視依法調(diào)解仲裁工作，強(qiáng)化對(duì)仲裁工作開(kāi)展情況和糾紛化解成效方面的考核。

五是加強(qiáng)有關(guān)重點(diǎn)問(wèn)題研究。研究在調(diào)解和仲裁工作中遇到的重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，有針對(duì)性地梳理、解答，引導(dǎo)鼓勵(lì)仲裁機(jī)構(gòu)勇于依法受理開(kāi)展糾紛仲裁。針對(duì)調(diào)解仲裁法律實(shí)務(wù)中遇到的難點(diǎn)問(wèn)題，積極開(kāi)展專題調(diào)研、課題研究。

（作者單位：農(nóng)業(yè)部經(jīng)管總站）