土地經營權入股合作社的基本內涵、功能價值與制度構建

趙攀奧，陳利根，龍開勝

（南京農業大學公共管理學院，江蘇 南京 210095）

土地經營權入股合作社的基本內涵、功能價值與制度構建

趙攀奧，陳利根，龍開勝*

（南京農業大學公共管理學院，江蘇 南京 210095）

引導土地經營權入股合作社是不斷探索和豐富“三權分置”具體實現形式的重要舉措。土地經營權入股合作社過程中，土地經營權應當被塑造為用益物權，入股的合作社類型應當是農民專業合作社。土地經營權入股合作社具有“制度落實、要素整合、糧食安全和經濟發展”的功能價值，但目前存在著法律規范滯后和配套制度缺陷兩大問題。今后，土地經營權入股合作社需遵循入股自愿、平等協商、有償流轉；集體所有、穩定承包、農業用途；合理期限、規范入股、權益保護三大原則。機制構建上，應按照“自下而上”的改革思路，提出現行土地經營權入股合作社法律法規修改和完善的指導性建議，并加強有關政策與配套設計，具體包括研究推進土地經營權入股登記制度、建立市場體制、構建入股保障機制等。

土地經營權；經營權入股；合作社；內涵；功能價值；制度構建

家庭聯產承包責任制是我國農村的基本經營制度，適合當時我國農村的社會生產實際，具有良好的群眾基礎和法律保障，在全國得到統一推行并長期保持穩定。但當前我國大規模的土地流轉以及分散經營與現代農業生產的矛盾倒逼著農村集體土地生產經營制度進行新的改革和創新探索。改革實踐中，土地股份合作迎合了農民實實在在占有土地的愿望，又滿足了政府土地制度創新低政治風險的要求[1]。從政策層面上看，在我國實現農業現代化進程中“土地股份合作”這一組織形式已經開始扮演越來越重要的角色[2]。問題是，以土地承包經營權進行股份合作的模式屬于在家庭聯產承包責任制的基礎上地方實踐創新的成果，沒有明晰的法律地位，缺乏有效的法律保障，農民在股份合作過程中面臨失地風險，入股模式在探索中艱難前行。

時至今日，黨中央“三權分置”制度的創新為股份合作的推廣發展提供了一個重要契機。自2014年中央一號文件開始，中央連續出臺一系列政策文件，強調“堅持農地集體所有，促使承包權和經營權分離，形成所有權、承包權、經營權‘三權分置’的格局”。2016年10月中辦、國辦聯合印發《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，提出“嚴格保護農戶承包權，不論經營權如何流轉，集體土地承包權都屬于農民家庭；加快放活土地經營權，引導土地經營權流向種田能手和新型經營主體，鼓勵采用土地股份合作等多種經營形式”。盡管任大鵬[3]對土地經營權入股合作社產生的一系列法律問題（包括作價依據、利益分配、債務承擔、破產清算、退社權利）進行了詳細探析，杜志勇[4]以“三權分置”為契機，探索了土地經營權入股合作社的基本屬性，但土地經營權入股合作社的研究仍然處于起步階段。因此，本文將詮釋土地經營權入股合作社的基本內涵，闡釋土地經營權入股合作社發揮的功能價值，并在此基礎上提出鼓勵土地經營權入股合作社的制度構建建議。

1 土地經營權入股合作社的基本內涵

1.1 土地經營權的內涵

“兩權分離”下，土地承包經營權是承包農戶作為集體經濟組織成員，享有的對承包地占有、使用、收益以及流轉等權利[5]，屬于一種用益物權。為了適應農村生產力發展需求、促進農業集約化經營、推動農業現代化生產，中央著手推進“三權分置”改革創新，將土地承包經營權進一步分為土地承包權和土地經營權。

關于如何定位土地經營權的權利性質，學術界的觀點可概括為三種：1）土地經營權應為物權。張力和鄭志峰[6]從承包權與經營權分離的功能目的入手，指出經營權從承包經營權中析出后，其負載著促進農民和農業進一步發展的功能，因而剝離后的經營權，必須要成為一項獨立物權。部分國內其他專家學者也持有類似觀點[7-9]。2）土地經營權應為債權。吳興國[10]和申慧文[11]認為土地經營權是基于土地流轉合同而產生的，因而只能是債權，不能是物權。3）土地經營權目前為債權，但應進行物權塑造。陶鐘太朗和楊遂全[12]認為根據現行法，該權利不可能是一種物權，而只能是一種債權；但將土地經營權塑造為物權，既是作為上層建筑的法律制度積極適應社會發展需求的能動表現，又是農村土地流轉社會實踐發展到當前階段的必然性要求。李偉偉[5]借鑒國外經驗啟示闡述了土地經營權界定為債權并物權化是國際通行做法。

綜上所述，筆者認為在未發生土地流轉情況下，承包權與經營權是高度統一的，這時候農戶享有的就是兩者耦合而成的承包經營權；而當農地發生流轉時，土地經營權就是從承包經營權中分離出來的一種相對獨立的權利，但這是基于流轉合同而產生的，不具有對抗力，目前只是一種債權。但從“三權分置”政策文件的表述來看，土地經營權以增加流出方收益、保障流入方權利和推動農業轉型發展為功能定位，因此亟需通過法條設計將土地經營權塑造為一種獨立的用益物權來確保流轉過程中各方的權益得到有效保護。

在明晰土地經營權應塑造為用益物權的基礎上，下一步須確定其所包含的權能內容。專家學者們對土地經營權所含有的占有、使用、收益這三項權能內容大體上持一致、肯定意見：土地經營權流轉后，土地經營權獲得者享有對承包地的直接占有權，可以自由在承包地上進行農業生產的使用權以及獲得經營利潤的收益權。而對于處分權的表述，專家學者們觀點紛紜：一部分專家學者在研究中直接不涉及土地經營權的處置權能[7,12-13]；另外有專家學者將其表述為“享有一定范圍的處分權”或者“無獨立的處分權”[9-11]；還有部分專家學者則對處分權的權能內涵進行具體地闡釋：包括采取抵押、入股等方式進行處分的權利[5-6,8,13-14]。綜合國內專家學者們的觀點，土地經營權的權能內涵應為對流轉農業用地的占有權、自主從事農業生產的使用權、獲得農業經營收益的收益權以及一定條件下對土地經營權再流轉的處分權。

1.2 土地經營權入股合作社的內涵

《農村土地承包經營權流轉管理辦法》中規定的入股是指實行家庭承包方式的承包方之間為發展農業經濟，將土地承包經營權作為股權，自愿聯合從事農業合作生產經營；其他承包方式（四荒地承包）的承包方將土地承包經營權量化為股權，入股組成股份公司或者合作社等，從事農業生產經營。在現實生活中，大部分的農村土地承包采取農村集體經濟組織內部的家庭承包方式，流轉客體也大多是家庭承包方式下取得的土地承包經營權，本文研究的土地經營權亦是指在“三權分置”背景下，通過家庭承包方式取得的土地承包經營權在流轉過程中實現“兩權分離”而獲得的一項權利。

合作社在我國并不是一個嶄新的詞匯，早在新中國成立之初，我國就開始了合作社的探索與發展。國際合作社聯盟（ICA）在1995年舉行的合作社100周年代表大會上對合作社的定義是：“合作社是人們自愿聯合、通過共同所有和民主管理的企業，以滿足經濟、社會和文化需求和愿望的一種自治組織”[15]。高海[16]根據入股客體、利益分配方式和組織屬性等制度差異將我國農地入股合作社的歷史沿革劃分為四個階段：入股初級合作社、入股高級合作社、入股土地股份合作社和入股農民專業合作社。其嬗變的內在邏輯規律恰好與我國農地產權制度經歷私有私營、公有公營再到公有私營的這么一個歷史過程相吻合。其中，初級合作社和高級合作社是改革開放之前的農業發展模式，是我國合作社探索與發展中的歷史產物。隨著統分結合的雙層經營體制的建立與完善，包括農民合作社在內的新型農業經營主體應運而生。目前我國的農民合作社主要包括土地股份合作社和農民專業合作社兩大類。土地股份合作社合作的基礎在于土地承包經營權，通過土地承包經營權的股份化，農戶結成股份合作社[17]。土地股份合作社發源于廣東南海，實際工作中也產生了上海模式、昆山模式等可資借鑒的模式，為中國農村土地制度的下一步改革提供了寶貴的經驗，但土地股份合作社屬于地方的實踐創新，沒有既存法律可作為指導依據。

為了明確合作社的合法地位，保護合作生產過程中利益相關者的合法權益，2006年全國人大常委會通過了《農民專業合作社法》，其中規定了農民專業合作社是在農村家庭承包經營基礎上，同類農產品的生產經營者或者同類農業生產經營服務的提供者、利用者，自愿聯合、民主管理的互助性經濟組織?！掇r民專業合作社法》的頒布實施為土地承包經營權入股合作社的法律地位的明晰提供了契機，并指明了未來的立法方向?；诖耍灾貞c為代表的地方政府在頒布的關于土地承包經營權入股合作社的相關法規中更是明確規定以農村土地承包經營權出資入股只限于組建農民專業合作社，對其他經濟組織一律不予登記。由此，只有農民專業合作社才是法定的合作社類型，筆者研析的土地經營權入股合作社研究也是基于此展開。

目前，根據入股農民專業合作社方式可以分為只有土地經營權入股以及除土地經營權外還有相關技術、資金等生產要素共同參股。前者只需將土地經營權作為股權來聯合從事農業合作生產經營；后者則須將土地經營權量化為股權與技術、資金、設備等要素一道計入合作社出資財產。因此，筆者將土地經營權入股合作社定義為：是指在不改變土地所有權的性質和土地農業用途的前提下，擁有承包經營權（通過家庭承包方式取得）的承包方為發展農業經濟，自愿將土地經營權作為股權或者與相關實物、貨幣、技術、資金、設備等一道量化為股權來聯合發展農民專業合作社，從事農業合作互助經營，并按股份進行經濟利益的分配。

以土地經營權入股合作社和以土地承包經營權入股合作社主要在入股客體、入股性質和抵債清算等方面存在著差異。前者的入股客體是土地承包權人享有的土地經營權，而后者的入股客體是承包權和經營權高度統一的土地承包經營權。此前，關于土地承包經營權入股的法律性質，理論界尚存物權流轉說和債權流轉說的爭議[18]，其根本原因在于現行法律規定之間存在沖突。而承包權與經營權分離后，承包權作為農民生存保障性權利，不能入股，經營權作為一項獨立物權，成為入股的客體。入股后，經營權就從農民手中轉移到合作社手中，合作社成為經營權人，農民保留承包權，原有承包關系并不消滅，入股的法律性質屬于物權性質的流轉。在抵債清算方面，《農村土地承包經營權流轉管理辦法》中規定，股份合作社解散時，入股土地應當退回原承包農戶。法律文件中的入股客體仍是土地承包經營權，即入股的土地承包經營權并沒有償債功能，其根本目的是防止農民以土地承包經營權抵押償債后失去土地，從而失去生活保障；而在三權分置后，農民保留土地承包權以實現社會保障功能，入股的土地經營權應當被賦予抵債清算的功能。

2 土地經營權入股合作社的功能價值

圍繞土地經營權入股合作社產生的功能價值與積極效應，許多學者進行了分析和闡釋。杜志勇[4]認為土地經營權入股合作社對促進農村發展、合作社發展壯大，實現農業規?；l展以及新型農業經營體系的構建都具有重要意義。樓棟和孔祥智[19]認為通過家庭農場、農民專業合作社、農業企業等新型農業經營主體來發揮現代農業裝備與農業技術的作用，創新農業經營形式，培育新型農民，落實現代發展理念，從而提高農業水利化、機械化和信息化水平，提高土地產出率、資源利用率和勞動生產率，提高農業效益和競爭力，實現“四化同步”。不過，目前由于“三權分置”下的土地經營權入股合作社的研究尚處于起步階段，這些論述顯得比較零散，對土地經營權入股合作社的功能價值缺乏一個完整的、系統的認識?？傮w來看，土地經營權入股合作社的功能價值可集中概括為4個方面：

一是制度落實功能。實行農村土地所有權、承包權和經營權“三權分置”是我國農村土地產權制度新一輪的改革方向。實施“三權分置”的重要目的，就是更好用活土地經營權，實現土地資源的優化配置，有利于規模經營和現代農業發展[20]。對農戶而言，以土地經營權入股合作社既能夠繼續發揮土地的社會保障功能（穩定承包權），又能夠促進土地流轉而使農民享有更充分的財產性權利，繼而推動農業結構升級，實現城鄉一體化發展，促進農民增收。農戶將土地承包權留在手中，解除了以往擔心土地承包經營權因合作社負債而喪失的后顧之憂，從而可以大膽放心地將土地經營權入股合作社發展聯合生產。因此，以土地經營權入股合作社正是對“三權分置”制度紅利的完美詮釋和落實。

二是要素整合功能。以土地經營權作價入股合作社，一方面將帶動農村的土地、生產機械、勞動力等一起進入合作社生產經營；另一方面，也將吸引城鎮的資本、技術、管理等投入到農村實現農業的現代化經營與管理?？傮w而言，農民專業合作社的組建與發展將帶動城鄉要素的配置和整合，實現資源反哺、要素集約、城鄉聯動的發展新格局，從而推動農業現代化、規?；酥脸擎偦凸I化發展。這是因為，以土地經營權入股合作社能夠實現更為集中、更大規模和更現代化的農業生產經營：更為集中的經營需要農村土地、資本的投入；更大規模的經營需要生產機械、勞動力的輔助；更現代化的經營需要先進的技術與管理；從而帶動城鄉要素的集約整合，實現農業從生產到加工到銷售的科學化、一體化經營方式。

三是糧食安全功能。糧食生產是我國的頭等大事，糧食安全關系到國家社會穩定。十八大以來，習近平總書記[21]高度重視糧食問題，強調：“中國人的飯碗任何時候都要牢牢端在自己手上。我們的飯碗應該主要裝中國糧”。但隨著經濟社會的快速發展，農產品低收入彈性的制約，更多的農村勞動力選擇進城務工而不愿留在農村從事農業生產，這導致農村大量優質土地資源閑置，威脅國家糧食安全。以土地經營權入股發展農民專業合作社能夠最大限度地利用被閑置下來的農村承包地，依靠規模經營，發展現代農業，減少拋荒數量，改善粗放耕作，提高種糧效益，保護糧食安全和有效農產品供給。種糧效益上去了，才能保護和調動農民積極性，從而進一步吸引更多的農民愿意入股合作社發展聯合生產，也吸引更多的外來資本能夠放心投入到農業生產當中?？偨Y而言，土地經營權入股合作社將有助于保障我國糧食產量，維護我國糧食安全。

四是經濟發展功能。股份合作的模式以價值形式把農戶的土地經營權長期確定下來，產權清晰、利益直接，使得農民既是合作社經營的直接參與者，也是利益的共同所有者，實現了農村生產要素價值的顯化，真正增加了農民和合作社的財產性收入。一方面，農業合作組織采取“保底租金+二次分紅”的分配方式后，農戶除獲得固定租金外，還能分享到農業經營收益和土地非農用增值收益等帶來的市場化收益以及分享級差地租[22]。此外，農戶還可以返聘到農民專業合作社成為農業產業鏈中的工人并從中獲取工資報酬；另一方面，農民專業合作社取得土地經營權后，憑借土地的規模經營優勢、科學的市場經濟理論以及專業的生產技術管理，充分發揮了現代農業生產的特長，降低生產成本，提高資源利用率，增加土地產出率，有效增加了合作社的經營收入；在以農業為經濟重要產業的農村社會發展過程中，土地經營權入股合作社模式的發展無疑為增加農業產值，建設社會主義新農村提供了堅實保障。

3 土地經營權入股合作社存在的問題

3.1 法律規范滯后

法律層面上，現行的多部法律對農地入股流轉的規定模糊，并且范圍狹小。《憲法》、《民法通則》、《物權法》、《土地管理法》等多部相關法律都存在著農地入股有關法條的缺位，這直接導致入股過程中浮現農地使用權受限、農地收益權不充分以及農地轉讓權不盡自由等問題；《農村土地承包法》中雖然提出入股的流轉形式，但其流轉客體依然是承包經營權而非土地經營權；《農民專業合作社法》中也沒有與土地經營權入股進行完整對接，這就造成了多地土地入股合作社試點不一致的現狀。具體而言，該法存在著土地經營權出資設置、清算制度以及利益分配等方面的缺位。譬如，現實中的合作社大多采取“保底收入+浮動分紅”的分配方式，而法律中僅規定可分配盈余按成員與本社的交易量（額）比例返還，返還總額不得低于可分配盈余的60%，剩余部分按出資額和公積金份額所占比例分配給本社成員，這與實際情況嚴重不符。

規范性文件方面，只有農業部頒布的《農村土地承包經營權流轉管理辦法》中對入股流轉方式進行了定義，并規定“承包方之間可以自愿將承包土地入股發展農業合作生產，但股份合作解散時入股土地應當退回原承包農戶”，這與《農民專業合作社法》中關于破產時的財產清算制度相矛盾。根據破產清算原則，土地承包經營權將作為破產財產進行變賣償債，會出現將承包經營權設定抵押導致農民喪失基本生活保障的困境[9]。若以土地經營權入股，則意味著在合作社需要清償債務時，土地經營權人須以該出資作為承擔責任的界限，同樣與現行法律不合。此外，雖然由中國人民銀行等五部門聯合推動的土地經營權抵押貸款試點工作已經開展，但未納入試點的地區依舊存在無法可依的困境。農民專業合作社成立后，在生產經營過程中難免會出現設立抵押融資的情形。如果不允許入股合作社的土地經營權設立抵押，那么當農民專業合作社缺乏資金而又沒有其他財產可以設立抵押時，勢必導致農民專業合作社陷入融資困難的境地[23]。

綜上所述，現行法律對土地經營權入股的規定還只是停留在概念范疇上，形式籠統、規范簡單、監督不力、補救缺位，嚴重滯后于入股合作社的實際發展，甚至客體表述仍然是土地承包經營權而非土地經營權，與《農民專業合作社法》也沒有很好銜接，容易造成入股過程中發生矛盾、產生糾紛，增加政府工作成本，侵害農民合法權益。

3.2 配套制度缺陷

1）登記制度。制度經濟學認為，權利的界定是市場交易的基本前提。因此，做好農村土地承包經營權確權登記工作才能保障入股流轉過程中權利的交易安全。目前，國土資源部雖已出臺《不動產登記暫行條例實施細則》，明確土地承包經營權的初始登記、變更登記、轉移登記、注銷登記等的適用情形。但目前土地承包經營權證書發放工作的進展比較緩慢，難以滿足農戶當下對入股流轉的迫切需求。此外，在入股過程中，政府應當提供合同格式范本，對入股合同進行指導、審查、歸檔和保管，對入股后的土地承包權、土地經營權進行相關登記并發放證書，但相關制度的設計都存在著缺位現象。而上述情景都有可能導致農戶在入股流轉中權利彰顯不明，致使權益受損。

2）市場制度。土地入股要健康有序地進行，就需要完善的農村土地市場。然而，目前缺乏專業科學的土地定級評估體系，造成土地經營權作價入股中只是依靠人為定價，沒有發揮市場在資源配置中的決定性作用，使得入股價格扭曲，分配機制缺陷，農民利益受侵。此外，雖然《農村土地承包經營權流轉管理辦法》中對流轉合同的內容作了詳細的規定，但由于缺少來自集體經濟組織以及政府相關部門的約束，實踐中的土地入股存在著無書面合同或者合同條款不全面抑或入股程序不規范，甚至出現入股合作社改變農業用途的情況，農戶自身也沒有合同備案意識，這也為今后可能產生糾紛留下了極大的隱患。

3）保障機制。目前，土地經營權入股的風險保障機制、糾紛解決機制、權利保護機制仍然不完善。比如，合作社在經營不善負債時，需要以農戶的土地經營權承擔債務負擔，雖然農戶依舊保留土地承包權，在土地經營權流轉到期后可以收回經營權，但在此之前農戶的土地承包權并不能夠給農戶提供生活來源。而當下，全國大多數農村沒有土地仲裁機構，人民法院的起訴成本又太昂貴。如果在入股過程中，農戶與合作社協調不成或是發生糾紛，這些糾紛無法得到順利解決，農戶的權利就無法得到保障，這將嚴重制約農戶入股的積極性。入股發展合作社后，合作社以服務成員為宗旨，成員地位平等，實行民主管理，但地方的合作社組織機構往往不健全，出現集體經濟組織既當“裁判員”又當“運動員”的不合理現象；其次，實踐中的眾多合作社都對農民入社和退社予以一定程度的限制，違背了“入社自愿，退社自由”的原則，導致合作社成員基本權利受損。

4 土地經營權入股合作社的制度構建

制度設計主要包括完善相關法律法規以及加強有關政策與配套設計兩大方面。建立并完善土地經營權入股的制度設計是實現土地經營權規范有序入股以及切實保障各方利益的前提條件。農民以土地經營權作價入股參與經營，在利益共享的同時也要共擔風險，因此必須注重遵循一定的基本原則，這是制度設計的基礎和前提?？偟膩碚f，在制度設計過程中，必須以維護、保障和發展農民權益為核心思想，這是土地經營權入股合作社制度構建的邏輯與思路。

4.1 土地經營權入股合作社的基本原則

《農村土地承包法》第三十三條規定了土地承包經營權流轉所須遵循的原則。在“三權分置”的背景下，土地經營權入股合作社的原則應當以此為參照；與此同時，也需借鑒目前國家對三農問題的指導思想以及廣大農民的實際需求，概括而言有三個原則：

1）入股自愿、平等協商、有償流轉原則。私法主體地位平等，私法自治是私法的核心原則，等價有償則是價值規律的體現[24]。引導土地經營權入股流轉是通過市場機制合理配置土地資源，是私法上的交易行為。因此，在土地經營權入股合作社過程中，土地承包經營權人具有完全的自主決定權，利益雙方當依據各自的意愿平等地協商相關事項，合作社需向入股方支付股份紅利，以發揮其財產價值。各級政府在土地經營權入股過程中發揮引導和規范作用來實現資源的優化配置。

2）集體所有、穩定承包、農業用途原則。農村土地集體所有權是承包權和經營權的基礎和本位，我國農村土地實行的是勞動群眾集體所有制，在土地經營權入股合作社過程中，不改變集體所有的性質是制度構建的根本。農戶承包權的核心是財產權，在社會保障水平較低的情況下，承包權是其最基本的生活保障，經營權的流轉不能影響農戶承包地的財產權益[21]。國家依法保護農村土地承包關系的長期穩定，使農民的土地承包經營權得到充分保障，是土地經營權能夠入股合作社的基礎。土地具有資源屬性，是農業生產的根本源泉。為了保護有限的耕地資源，保障國家糧食生產的安全，土地入股合作社的過程中必須堅持農地農用的底線。

3）合理期限、規范入股、權益保護原則。目前各地土地流轉期限多在5年以下，由于期限較短，土地經營者對修建灌溉設施、培肥地力等事關長期發展的項目不愿投入、不敢投入，加劇了當前農田基礎設施建設的困境[25]。然而，考慮到經營權流轉后，經營權人實質性地控制了承包地，如果容許農民一次性地轉讓剩余承包期內的經營權，其實質是出售經營權，農民手中的承包權就失去了意義，在承包權人非農業收入來源切斷時，其生存保障就存在問題[7]。因此，應鼓勵土地經營權的中長期入股，既能夠讓合作社長遠規劃、穩定經營，也能防止農戶權利虛化、保障受損。政府在土地經營權入股過程中應更多地發揮服務、指導和監督的作用，使農戶和合作社在入股流轉前協商定價、簽訂合同、備案事項以及明確責任，使土地經營權入股合作社規范化。縱觀農村土地制度改革，保障農民的基本權利和合法利益是其根本動力和核心準則，因此在土地經營權入股流轉的制度設計過程中必須切實保障農民的生存權、發展權、收益權不受損害，使農民分享城鄉一體化發展帶來的福利，縮小城鄉貧富差距，實現共同富裕。

4.2 土地經營權入股合作社的制度構建

1）修改和完善相關法律法規。本文著重從規范土地經營權入股流轉的角度，按照“自下而上”的改革思路對我國現行相關法律提出指導性建議。

修改完善規范性文件：目前，與土地經營權流轉相關的其他規范性文件主要是《農村土地經營權流轉交易市場運行規范（試行）》（以下簡稱《規范》）和《農村土地承包經營權證管理辦法》。但《規范》中并沒有對每種流轉方式進行甄別，而是一概而論，這明顯背離了實際中多元化的流轉模式。因此，應完善研究各種流轉模式的具體操作規程，在流轉過程中切實維護、保障和發展各方權益?！掇r村土地承包經營權證管理辦法》明顯滯后于承包權和經營權分離的現實，因此亟需抓緊研究出入股流轉過程中土地承包權證和土地經營權證的備案、登記、發放等具體工作。

修改完善一般法律：主要是《農村土地承包法》和《農民專業合作社法》。《農村土地承包法》是農村土地權利及流轉的基本法，必須要明確規定土地經營權入股流轉的方式，承認其入股合作社的正當性合法性[26]?！掇r民專業合作社法》是土地經營權入股發展合作社關聯性最大的法律文件，但關于以土地經營權入股合作社的運轉模式卻存在空白，因此急需通過修改調整《農民專業合作社法》來翔實地規定土地經營權入股合作社的操作規程，明確雙方的權利和義務并與《農村土地承包法》銜接以確定土地經營權入股合作社的權利實現方式。其中，關于土地經營權的出資制度、土地股權利益分配制度以及合作社破產時土地經營權的清算制度都需要重點進行法條設計。

基本法律方面：根據前文分析，在未來的立法中，需要對土地經營權進行物權塑造。因此，在基本法律中應加快對《物權法》的修改，在用益物權這一章節中設置土地經營權，明確其產生方式、權利主體、權利內容等，真正實現土地經營權的物權化塑造，明確規定通過合法流轉方式獲得土地經營權的農戶及農業經營主體，均可按程序向銀行業金融機構申請農村承包土地的經營權抵押貸款。

2）加強有關政策與配套設計。本文旨在針對現實中存在的制度漏洞和機制缺陷，從入股登記、入股市場、入股保障三個方面提出政策與配套設計的完善性意見。

研究推進土地經營權入股登記制度。自國務院頒布《不動產登記暫行條例》以來，中央確定要求在穩定擴大試點的基礎上，用5年左右的時間完成土地承包經營權確權登記頒證工作。但在農地入股過程中，特別是“三權分置”下，土地承包權和土地經營權歸屬不同主體時的登記頒證工作，國家至今沒有出臺相關政策文件和配套措施。登記是為不動產物權交易提供具有國家公信力支持的法律基礎。因此，政府相關部門應加快農村土地承包經營權確權登記工作，抓緊研究土地流轉過程中的土地承包權和經營權登記制度并由縣、鄉（鎮）人民政府不動產統一登記機構落實。登記制度的完善，一方面使農戶的土地社會保障功能得到落實，農戶入股流轉中不會失去土地，心里能夠踏實；另一方面使合作社能夠放心投入機械、資本等要素進行規模經營，即使發生負債，也可使用土地經營權進行抵押，確保債權人的利益得到保障。

建立完善土地經營權入股市場體制。政府首先應當搭建土地流轉服務系統，包括縣、鄉（鎮）、村三級。土地流轉系統主要發揮信息發布、流轉指導、協商糾紛的作用，為流轉雙方提供便捷服務。農戶通過閱讀服務系統收集與發布的合作社招募入股信息，了解合作社預定規劃的農業經營領域，本著“入社自愿”原則，以土地經營權入股合作社。當雙方意愿達成一致時，服務系統引導雙方簽訂規范合同，明確入股過程中雙方當事人的權利義務、期限屆滿時的繼續合作或退出機制以及雙方關心的其他事項。在入股發生糾紛時，服務系統應根據實際情況，對雙方當事人進行糾紛調解，盡量避免進行法院起訴。其次，土地經營權的價值取決于向合作社出資后對合作社利潤形成的貢獻，入股土地的作價依據應當是出資時正常年景的收益[3]。因此，市場中應盡快成立土地估價機構，以土地的年收益為作價基礎對入股的土地經營權進行定級定價，使其作資入股價格符合市場價值，提高農民入股收益。最后，政府農村土地流轉管理部門也應當對市場加強監管，嚴厲打擊不法分子損害農民權益的現象，確保土地經營權有序入股。

構建落實土地經營權入股保障機制。《農村土地承包法》中已明確規定“當事人不愿協商、調解或者協商、調解不成的，可以向農村土地承包仲裁機構申請仲裁”，因此政府相關部門應盡快落實法律的相關規定，加緊成立農村土地經營權流轉仲裁機構，保證機構的數量和分布契合農戶實際需求。此外，隨著社會主義市場經濟的發展，城鎮居民社會保障體系逐漸完善，但農村的社會保障體系與之相距甚遠，使得農地的社會保障功能尤為重要。有學者分析概括了農地對農民的五大社會保障功能：食物來源、就業條件、收入來源、養老基礎、失業保障[27]。因此，當下應當盡快構建農村最低生活保障、社會保險、意外救濟等社會保障制度，以確保土地經營權入股過程中出現意外情況時農民的基本生活得到保障。并在未來，打破以犧牲農民利益為代價的國家工業化之非均衡發展戰略所造成的城鄉二元社會保障制度，實現城鄉社會保障制度有效銜接，建立健全覆蓋城鄉居民的社會養老保險體系。在合作社成立后，應當完善合作社的經營決策機制，突破合作社核心成員兼任管理者的責任與利益協調的困境，保證合作社大眾成員的發言權、決策權、收益權、處置權等基本權利得到充分實現。我國合作社法規定：成員資格終止的，應當按照章程規定的方式和期限，退還記載在該成員賬戶內的出資額和公積金份額。當合作社成員在以土地經營權入股后請求退社，若直接返還其土地經營權，會使合作社的經營計劃被打亂，整體利益受到侵害；若不應允，又違反了“退社自由”的原則。因此，應盡快進行制度設計，利用等值貨幣、實物等形式進行替代，確保退社過程中雙方合法權利得到有效保護。

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（責任編輯：童成立）

The connotation, functional value and system construction of the land management right being shares of cooperatives

ZHAO Pan-ao, CHEN Li-gen, LONG Kai-sheng
（College of Public Administration, Nanjing Agricultural University, Nanjing, Jiangsu 210095, China）

Guiding the land management right being shares of cooperatives is an important measure to continuously explore and enrich the realization of the “division of three rights”. In the process of the land management right being shares of cooperatives, land management right should be shaped as usufructuary right and the type of cooperative should be farmers’ professional cooperatives. The functional values of the land management right being shares of cooperatives include system implementation, element integration, food safety, and economic development. However, there are two major problems currently: lagged legal norms and defective supporting system. In the future, the land management right being shares of cooperatives should follow these principles: voluntary participation, equal negotiation right, paid circulation, collective ownership, stabile contracting, agricultural usage, reasonable time period, standard shares, and protection of rights and interests. To construct a systematic mechanism, this paper suggests to revise and perfect the current laws and regulations and to strengthen the relevant policies and supporting design from three main aspects: promoting registration system of the land management right being shares, establishing the market system, and constructing and implementing the security system on the land management right being shares.

land management right; land management right being shares; cooperative; connotation; functional value; system construction

LONG Kai-sheng, E-mail: longkaisheng@njau.edu.cn.

F321.1

A

1000-0275（2017）02-0250-08

10.13872/j.1000-0275.2017.0002

趙攀奧, 陳利根, 龍開勝. 土地經營權入股合作社的基本內涵、功能價值與制度構建[J]. 農業現代化研究, 2017, 38(2): 250-257.

Zhao P A, Chen L G, Long K S. The connotation, functional value and system construction of the land management right being shares of cooperatives[J]. Research of Agricultural Modernization, 2017, 38(2): 250-257.

教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目（13JZD014）；2016年度江蘇高?！扒嗨{工程”優秀青年骨干教師培養計劃項目。

趙攀奧（1993-），男，浙江臺州人，碩士研究生，主要從事土地行政與土地法研究，E-mail: zjttzpa@163.com；陳利根（1961-），男，江蘇常熟人，教授，博士生導師，主要從事土地行政與法學、土地制度與政策研究，E-mail: lgchen@njau.edu.cn；通訊作者：龍開勝（1981-），男，湖南綏寧人，博士，副教授，博士生導師，主要從事土地法學、土地制度與政策研究，E-mail: longkaisheng@njau.edu.cn。

2016-11-29，接受日期：2016-12-24

Foundation item: Key Projects of Philosophy and Social Sciences Research of the Ministry of Education in China (13JZD014); Training of Outstanding Young Teachers of University “Qing Lan Project” of Jiangsu Province.

Received 29 November, 2016; Accepted 24 December, 2016