關于生態型縣域經濟發展的思考

趙游龍

摘要：“綠水青山就是金山銀山。”黨的十八大以來，以習近平同志為總書記的黨中央，從中國特色社會主義事業“五位一體”總布局的戰略高度，強力推進生態文明建設。發展縣域經濟必須高度重視生態文明建設。特別是生態優勢縣要把生態文明建設放在十分突出的地位，以實際出發，走出一條生態文明建設好、縣域經濟發展快的路子來。

關鍵詞：生態文明；縣域經濟；問題；發展路徑

縣域經濟，是以縣級行政區劃為地理空間，以縣級政權為調控主體，以市場為導向，優化配置資源，具有地域特色和功能完備的區域經濟。縣域經濟在國民經濟中占有非常重要的地位，在經濟發展過程中具有無可替代的作用。目前，我國有縣2070多個， 2014年中國縣域地區生產總值為33.87億元。2013年，全國縣域地區生產總值達31.9萬億元，為全國地區生產總值（56.88萬億元）的56.1%，占到整個國民經濟的半壁江山。[1]所以有學者稱縣域經濟為中國的“民生經濟”、“國本經濟”、“生態經濟”、“良心經濟”。

縣域經濟有利于吸收農村剩余勞動力、縮小貧富差距；有利于我國產業結構的優化、消費需求的提升和國際競爭力的提高；有利于中國民生問題的改善。在新型城鎮化建設為主體的大背景下，發展縣域經濟已成為推進新型城鎮化的重要內容。但不容忽視的是，在發展縣域經濟的過程中，有些地方存在粗放式發展、“以環境換取經濟總量”的情況，對地方的生態環境造成了嚴重的破壞。實踐證明，建立在犧牲環境基礎上的縣域經濟發展是不可能持續的。所以，要發展縣域經濟，就必須注重當地的生態文明建設，正確處理好經濟發展與環境保護的關系，從而實現生態文明與經濟發展的共生共榮。

一、生態文明與經濟發展

2015年10月，黨的十八屆五中全會提出“五大發展理念”，將綠色發展作為“十三五”乃至更長時期經濟社會發展的一個重要理念，綠色發展理念闡釋了經濟發展和生態文明的關系。生態文明與經濟發展之間是相互促進、相互依賴的關系。生態文明是在把握自然規律的基礎上積極地、能動地利用自然、改造自然，改變經濟增長方式，建立新型的生態經濟和循環經濟的發展模式，生態文明建設中遇到的一切問題都要靠發展來解決。經濟的發展離不開自然資源的供給和環境的影響，生態文明建設離不開經濟發展，經濟發展可以為生態文明建設提供物質保障。

“綠水青山就是金山銀山”。西方一些發達國家的發展經驗以及我國過去一些地區的發展經驗告訴我們，以環境破壞換取經濟發展，先污染后治理的發展道路是行不通的，如果沒有生態文明，經濟發展必然也受阻，經濟如果發展不上去，生態文明建設也不能順利進行。所以，生態文明與經濟發展之間是辯證統一的，二者是和諧共生的關系，只有二者共同發展，才能實現社會的和諧發展。

二、縣域經濟發展中存在的問題

縣域經濟對國民經濟的健康發展有著非常重要的作用。縣域經濟對國民經濟的推動作用越來越大，但是在發展過程中也存在一些問題，需要引起重視。

（一）發展理念落后

很長一段時間以來，“GDP至上”成為地方政績考核理念。很多縣域政府都將經濟發展作為地方發展的第一要務，片面追求地方經濟總量的增長，甚至有些地方以環境的破壞為代價換取一時經濟的增長和政績提升，忽視對地方環境的保護，導致地方環境質量越來越差，最終影響了地方經濟發展。近年來，很多地方政府也意識到問題的嚴重性，加大了對環境的保護力度，積極構建經濟和生態和諧發展的新局面。

（二）產業結構不合理

目前很多縣城經濟處于工業經濟發展的初級階段，存在產業結構不夠合理，轉型升級緩慢，主導產業對當地經濟的拉動作用不夠突出，產品競爭力不夠強等問題。很多縣域的工業還主要集中在一些傳統產業的發展，工業規模小，高新技術、新興產業數量不夠多，實力不夠強，特色和優勢項目還不夠突出。生態農業、觀光旅游等生態經濟發展緩慢。這些因素都直接影響和限制了縣域經濟的發展進程。

（三）人力資本不足

人力資本不足是困擾我國縣域經濟發展的一個現實問題，尤其是優秀人才不足。縣域經濟要發展，人力資本是不可或缺的因素，尤其是一些新興行業、產業，急需大量人力資本。當前很多地方，嚴重存在人力資本儲備不足的問題，由于本地經濟不夠發達，一些本地的人員選擇外出務工或者就業，外來優秀的人才基于本地的基礎設施薄弱等原因，不愿意流進來，直接影響了本地經濟的轉型發展和升級。

（四）發展方式粗放

當前，我國很多縣域經濟的發展方式比較粗放，傳統產業比重高、科技水平低、生產設備落后、能源消耗大、環境破壞強，發展模式仍然是通過擴大生產場地，增加機器設備，增加勞動力等來實現經濟增長。[2]這種發展模式與當前生態文明建設下的資源節約型、環境友好型發展理念嚴重不符。這種發展方式的存在，會導致更多的環境污染和環境破壞，會給生態文明建設帶來更大的壓力和阻力。

三、生態文明視角下縣域經濟發展路徑

（一）推動工業發展，增強區域實力

工業化是縣域經濟發展難以逾越的鴻溝。對于經濟總量偏小、產業基礎相對薄弱、先進制造業總體產值偏低、現代生產性服務業發展不足的縣域，要把發展工業作為經濟社會發展的關鍵支撐，堅持外延發展與內生發展并舉，推動傳統產業“有中生新”、新興產業“無中生有”。

1.實施“招大引強。”縣域經濟發展要立足區內實際，創新方法，創造條件，堅持把招商引資作為加快區域經濟發展的主要手段，做大經濟總量，以量變求得質變。堅持大招商、招大商，重點引進節能環保、信息產業、生物產業、高端裝備制造業等戰略新興產業來本地投資。組建專業隊伍開展招商引資，鼓勵社會各界人士參與招商引資，建立健全招商引資工作獎懲機制。

2.培強傳統骨干企業。以當地龍頭企業為主導，支持核心企業發展金融、物流、市場交易等生產性服務，支持核心企業輔助、帶動上游供應商、下游經銷商，形成良性產業生態。引導企業加大科技改革投入，推動科技創新，并從資金、政策等多方面提供生產要素服務。對企業提出的合法合規的事，要快辦、辦好、辦成。抓住公司上市注冊制改革的契機，引導一批具備一定基礎的企業在創業板、新三板上市。

3.鼓勵全民創業。充分發揮農村創業能人的示范帶動作用，激發全民創業積極性，發展民營企業和個體工商業。大力發展合作社等合作經濟組織。通過建立政策咨詢、人員培訓、技術研發、融資擔保和法律援助等社會化服務體系，優化民營經濟大發展。依托“互聯網+”，打造創新創業新引擎，以“電商進農村”為契機，把農村電商作為大眾創業的重要平臺，最大限度的開辟創業富民新路線。

（二）實施人才強區，提升區域層次

1.實施領軍人才培養計劃。人才是經濟社會發展的第一要素，是實現創新發展的關鍵所在。要努力建設縣域性人才高地，以人才引進帶動產業發展。要以產業發展為導向，采取團隊集體引進、核心人物帶動、高端技術項目開發等方式，大力引進培養高層次創新創業人才、現代服務業專業人才、先進制造業高級技能人才以及高效生態農業技能人才，積極引進國內外優秀創新創業人才及各類人才團隊。要充分調動人才引進人員的工作積極性。要引導企事業單位與地方高校、科研院所開展深度合作，借助“外腦”發展自己。

2.大力培育本土人才隊伍。努力培養造就一支規模宏大、結構優化、布局合理、素質優良的人才隊伍，在積極借助外力的同時，還應更多地培養本土人才，要把培養本土人才擺上重要位置，采取政治鼓勵、精神激勵、經濟獎勵等形式，統籌推進實用人才和緊缺人才培養。要在政策允許范圍內探索建立以業績評等次、以等次定獎勵的相關激勵機制，讓干事多、付出多、成果多的人在待遇上充分體現。[3]

3.優化人才發展環境。良好的環境是人才發揮作用的保證。要健全人才發展保障機制，加大人才發展資金投入力度，提高資金使用效率。要加強人才開發平臺建設，建立招才引智綠色通道。要創新人才培養模式，開展系列人才培養工程，實施人才獎勵制度。要完善人才服務體系及“人才公寓”建設。要在培養、吸引、使用、激勵、管理等各個方面，拿出有針對性的實際舉措，使各類人才創業有機會、干事有舞臺、發展有空間、待遇有保證。

4.重視多樣化人才。人才的引進和培養不應僅僅局限于企業家和工程技術人才，要鼓勵人才的多樣性。當前人才引進的主要評價指標有學歷程度、技術技能、納稅情況、發明創造、表彰榮譽等，這種評價標準對于文化創意、教育醫療、藝術類等人才來說過于量化。一個藝術家、醫師的價值不能以產生多少經濟效益、拿了多少獎來衡量，重要的是他們對一個地方的軟環境、軟實力往往有著巨大的影響。所以在人才引進、培養過程中，要考慮多樣化人才構成，不拘一格招人才。

（三）加強生態建設，推動綠色發展

1.樹立先進的理念。推動生態文明建設，必須理念先行，用先進的理念引領生態建設。“生態環境是最優的投資環境，生態福利是最大的民生，生態效益是最實惠的利益。”發展綠色經濟，要始終將生態戰略放在首位，編制好發展綱要和總體規劃，明確生態特區的發展目標、發展道路、體制機制、空間結構、承載力和開發強度。始終堅持青山綠水就是金山銀山的理念，實現生產、生活、生態良性互動。

2.探索有效的措施。積極探索資源節約、環境治理、生態修復、生態良性發展的有效途徑。制定嚴格的生態環境指標、程序和措施，并使之始終貫穿于企業生產經營、工程建設、居民生活的全過程。建立健全生態發展新機制，優化生態文明規劃設計，在更高起點上構造多層次的生態空間體系和多樣化的生態復合系統。建立區域生態補償機制，制定生態補償轉移支付辦法，逐步提高生態補償范圍和標準。建立健全生態環境保護責任追究制度和環境損害賠償制度，強化生態紅線管理。積極發揮社會資本的作用，針對民間投資，規劃設計并推出一批生態經濟領域的重大基礎設施和優勢產業項目。

3.爭取特殊的政策。緊緊抓住國家生態補償契機，加強與上級有關部門的溝通、協調，爭取生態功能區生態補償優惠政策，使之在環境保護、生態建設、產業結構調整中給予政策、資金、項目、人才等方面的傾斜扶持。加快建立完善支持生態經濟發展的投融資機制，發揮政府宏觀調控職能，在項目立項、投資計劃、配套資金和融資擔保等方面給予支持。研究設立生態產業投資基金，支持生態技術研發應用和生態企業、生態項目發展。

（四）推進特色產業，增強區域魅力

傳統特色產業是縣域經濟的重要支撐。要繼續發展傳統特色產業，使之煥發新的生機。要立足區情，順應時代發展變化，不斷培育新的特色產業。對于生態優勢縣，加快培育旅游產業、養生養老產業、生態農業、電商產業等特色生態產業。

1.發展傳統特色產業。傳統特色產業，既是地方經濟發展的重要組成部分，也是彰顯地方經濟與文化底蘊的招牌。發展傳統特色產業，要堅持以質量和效益為中心，圍繞當前正在大力實施的《中國制造二0二五》和“互聯網+”行動計劃，搶抓機遇，加快創新，做優品牌，推動傳統特色產業發展。

2.發展旅游產業。加快旅游基礎設施建設，深度整合區域內文化、生態、休閑等旅游資源，打造一批文化品位高、影響力大的景區，塑造山水田園旅游新形象。完善旅游發展規劃，優化區域內旅游空間布局，擴大品牌影響力。深入發掘當地獨特的民俗文化、語言文化、民居文化、農耕文化，豐富旅游的文化內涵。

3.發展養生養老產業。一是開發生態養生養老村。選擇環境優美、交通相對便捷的村莊，開發建設一批各具特色的休閑養生養老專業村，吸引外地游客入住。可采取“農家樂”形式，為客人提供原汁原味的鄉村生活。二是打造生態養生養老社區。加快規劃建設生態養生養老專業社區，根據“享山野之趣，得鬧市之便”的原則，規劃建設中高檔的休閑養生公寓、安居養老公寓、度假酒店、亞健康療養中心及健身運動、文化娛樂等配套設施。三是發展生態休閑旅游。采取有效措施，加快旅游產業整體朝著休閑、養生的方向轉型升級。圍繞運動養生、水療養生、森林養生等，開發天然氧吧、森林浴、竹海浴等休閑養生產品。

4.發展電商產業。以國家級電子商務進農村綜合示范區建設為契機，以培育電子商務示范村為抓手，擴大品牌農產品銷售規模。完善農村電子商務物流倉儲設施，采用統一標識、統一服務標準，建設電子商務服務站、點，依托大學生村官、返鄉創業青年開展網上代購代銷服務，打通工業消費品、生產資料下鄉和農產品、特色產品進城雙向流通渠道，實現村級電子商務服務點全覆蓋。推動“校企合作”，培養電子商務人才，開展農村電子商務統計監測，建設電子商務集聚區，并在村級服務點同步建設產品溯源系統。

（五）加強人口集聚，增強區域活力

1.借助產業集聚。人口集聚和產業集聚之間相輔相成。特定的產業部門需要一定的人口聚集。有什么樣的產業結構，就會有什么樣的人力聚集梯度。城區人口空間布局是勞動、資本等生產要素和產業在區域空間聚集程度與集聚形態的反映，城區人口空間布局其實就是區域經濟發展的空間結構問題。所以可以通過產業集聚引導人口集聚。

2.加強基礎設施建設。通過提高公共服務能力和水平，不斷擴大就業機會，增強產業支撐和人口吸納能力。要加強縣域配套設施建設，彰顯本地特色，使之成為吸納人口的主要載體。小城鎮建設要把著力點放在中心城鎮，逐步培育建設一批生態宜居、設施完善、特色鮮明、優勢突出、競爭力強的現代化城鎮。

3.引進高等院校。高校人口外遷不僅能緩解城區人口壓力，也能夠輻射郊區。地方要抓住部分高校異地辦學和辦分校的機會，努力引進優質教育資源，力爭引進高校進本地，積極拓展職業教育實訓基地建設，并結合本地優勢、特色，引進建筑、農業及旅游相關類職業院校。吸引大學生特別是本地戶籍優秀大學生返鄉創業、就業。

4.引導農民進城創業就業。對進城從事個體經營和加工、修理修配勞務及集貿市場賣貨的農民，可享受相關的稅費優惠。對首次進城創業并進行了就業登記的農民給予參照享受城鎮集體企業下崗失業人員的有關優惠政策，努力解決農民進城創業貸款難、子女入學工作難等問題。同時擴大進城就業人員社保覆蓋面，所有用人單位都必須為與之形成勞動關系的進城務工人員辦理養老、醫療、失業、工傷、生育等五大社會保險。

注釋：

[1]中國縣域經濟市場現狀調研與發展趨勢分析報告（2015-2020年）.北京：北京濟研咨詢有限公司.2015-12。

[2] 李旭霞.生態文明視角下縣域經濟發展路徑的思考[J].山西財經大學學報.2015.4：11-12。

[3]孟凡利.干部論干事：用制度保障科學發展[N].人民日報.2015-10-19。

（作者系中共南京市高淳區委黨校常務副校長）