對崇明世界級生態島建設四大關系的認識

■鄭培泉

對崇明世界級生態島建設四大關系的認識

■鄭培泉

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央提出三大發戰略，即“一帶一路”發展戰略、京津冀協同發展戰略和長江經濟帶發展戰略。總書記指出，長江經濟帶就是共抓大保護、不搞大開發。崇明位于長江入海口，是世界上最大的河口沖積島和中國第三大島，是上海重要的生態屏障，對長三角、長江流域乃至全國的生態環境和生態安全具有重要的意義，推進崇明世界級生態島建設是長江經濟帶發展戰略的具體實踐。新世紀以來，上海堅持以戰略眼光推進崇明生態島建設，生態立島理念深入人心，生態島的基礎和輪廓基本形成，為未來發展奠定了堅實基礎。去年底，《崇明世界級生態島發展“十三五”規劃》發布，上海站在新的歷史起點，探索世界級生態島發展新模式。對此，需要深化認識影響崇明世界級生態島建設的四大關系。

一、空間地域與行政區域的關系

世界級生態島首先是一個空間地域概念，主要指1267平方公里的崇明本島，落實到行政區劃概念上既有崇明區政府直接管轄的近1000平方公里，也有市屬國企集團光明長江總公司230平方公里、上實東灘集團100平方公里，還有江蘇省南通市所屬海永、啟隆兩鎮70平方公里，兩大國企集團和江蘇省管轄面積約占崇明本島的面積的四分之一。其次，崇明區政府作為世界級生態島的主要建設主體，第一主體責任承擔者，在行政區劃概念上又涵蓋了長興島88平方公里和橫沙島56平方公里，以及少許無人小島。因此，推進世界級生態島建設，需要從行政區域和空間地域等方面統籌發展：一是加強區域統籌，包括統籌崇明生態島內的上海與江蘇南通兩個鄉鎮的建設和發展等；二是在市級層面加強崇明區與光明、上實等大型國企統籌發展，與光明主要統籌農業產業發展，與上實統籌東灘生態城鎮建設標桿；三是崇明本島與長興、橫沙島統籌發展，長興島作為崇明區地方財政收入主要來源地和島內人口轉移主要承接地，橫沙島要加大原生態保護力度，近期主要做好人口導出和生態修復。

二、生態保護與經濟發展的關系

立足生態保護謀發展，這是崇明世界級生態島的發展方向。第一層意思是生態保護優于經濟發展。從全國甚至全球發展經驗來看，在經濟發展落后、物質匱乏的地區和年代，還不得不以小保護換取大發展。具體到崇明目前發展階段，一方面，島內居民收入主要來源于島外，70%的勞動力在島外就業；另一方面，財政支出主要來源市級轉移支付，約三分之二的財政支出來源于市級財政轉移支付。因此，以崇明目前發展階段和上海經濟發展大環境來講，在生態保護與經濟發展的選擇上，一定要牢固樹立生態立島理念，一切以生態島建設為出發點，集中精力搞保護、搞修復、搞生態建設。對崇明只有生態的要求，沒有GDP的要求，沒有速度的要求。第二層意思是增加生態供給與生態修復并重。崇明生態島經過十多年的建設，關停了一大批高污染、高能耗的小作坊、小工廠，在生態修復方面取得了階段性成果。進入新的發展階段，增加生態供給已成為生態島建設的面上主要矛盾，增加綠化面積和強化水循環成為改善生態供給的兩大主要矛盾，轉變農業發展方式和推行生態生活方式成為生態修復兩大領域。第三層意義是通過人為因素優于自然修復。崇明島作為長江河口沖積出來的島嶼，有其自然形成、修復的過程，也是一個長期、系統的過程。但同時，上海建設卓越全球城市的生態之城刻不容緩，現有的生態技術和人類的認知水平也達到了一個新的高度，通過現代技術增加生態要素、減少生態污染已成為可能和需要，這也是世界級生態島建設的一個重要標志。

三、2400萬人和70萬人的關系

目前，上海常住人口2400萬人，其中崇明70萬人。建設世界級生態島的過程，也是如何平衡2400萬人與70萬人利益的過程。首先，70萬人是生態保護的直接得益者。70萬人是2400萬常住人口的一部分，保障2400萬人的生態利益，也是保障70萬人的生態利益，并且是更直接獲得生態利益的群體，這是大前提。其次，70萬人也是2400萬人生態利益的直接創造者。《崇明世界級生態島發展“十三五”規劃》中明確崇明島252平方公里作為市級生態保護紅線范圍，實行最嚴格的管控措施；從水、林、土、氣四大領域提升生態環境品質，以及建筑限高、風貌管控等措施，無一不與崇明老百姓生活息息相關。可以說，崇明70萬人日常生活與世界級生態島建設須臾不可分，他們是世界級生態島建設的最直接推動者、最大的貢獻者。最后，如何保障70萬人獲得實實在在的生態保護實惠。崇明生態島建設作為一種新的嘗試和探索，既不同于中心城區的發展方式，也不可能走其它郊區發展老路，需要特殊政策安排來保障崇明老百姓獲得生態保護的實惠。一是要專門的財政支持政策。在原有的市、區財政分擔機制基礎上，對一些重大生態保護、生態修復項目直接由市級財政承擔，比如森林覆蓋、水循環、土壤治理等生態項目。二是實施專門的就業保障政策。將現代農業、旅游業等生態產業的發展，與解決當地老百姓就業相掛鉤；財政支持的種樹護林、保綠等生態保護項目，與解決當地老百姓就業相掛鉤；出臺針對性措施，提高崇明勞動力就業技能，開展國有企業定向招錄等措施，組織向島外輸出就業；對在島外就業的崇明勞動力，通過就業與就學、就醫等資源調配，保障其在就業地實現穩定生活和居住。三是實施專門的社會事業政策。在全市層面推進教育衛生等社會事業資源向崇明傾斜，推進醫療機構集團化、教育資源均衡化發展；建立與生態保護相銜接養老、醫療保障機制，讓老百姓能夠從保障水平的提高直接體現到生態保護實惠。

四、政府推動與基層參與的關系

良好的生態環境是最公平的公共產品，是最普惠的民生福祉，也是崇明未來發展最大的資源和潛力。因此，推進崇明世界級生態島建設，既需要市、區、鎮三級政府積極推動，也需要村居基層組織、老百姓參與。一方面，政府推動生態島建設，除在規劃引領、組織協調、財政支持、人才引進等功能外，要更加注重三點：一是必須保持戰略定力，咬著生態立島理念不放松。世界級生態島建設注定是一個長期的過程，各級黨委、政府領導要有“功成不必在我、功成必定有我”的胸襟，持之以恒、久久為功，不斷積小勝為大勝。二是必須守住底線，不犯顛覆性錯誤。除了守牢人口、土地、環境、安全“四條底線”之外，還要加上生態紅線，即在生態保護上建立負面清單，在經濟發展上建立正面清單。三是適當留白，堅持有所不為。對于沒想明白、無法驗證的區域和領域，堅持留白的理念。比如，堅持橫沙留白、本島制造業轉移等。另一方面，基層積極參與生態島建設，要落到基層黨組織的戰斗堡壘作用、老百姓的千家萬戶大參與。一是創新社會治理加強基層建設，在崇明的任務就是引領生態保護，具體工作因區域不同有所差異。二是千家萬戶大參與，主要體現在老百姓生活生產方式體現生態保護，包括鄉風文明傳承、生態產業發展、人居環境改善、美麗鄉村建設等。三是要建立基層參與的激勵約束機制，將財政補貼的村級組織運轉經費、農村綜合幫扶收益分配與基層組織、農戶參與生態島建設程度相掛鉤。□

（作者單位：上海城市創新經濟研究中心）