農(nóng)村金融改革的主攻方向究竟何在
——略談發(fā)展新型農(nóng)村合作金融的路徑和目標(biāo)

農(nóng)業(yè)部經(jīng)管總站副站長(zhǎng) 趙鐵橋

農(nóng)村金融改革的主攻方向究竟何在
——略談發(fā)展新型農(nóng)村合作金融的路徑和目標(biāo)

農(nóng)業(yè)部經(jīng)管總站副站長(zhǎng) 趙鐵橋

近年來(lái)，圍繞農(nóng)村金融改革問(wèn)題，從上到下出臺(tái)了不少政策措施，但多數(shù)都是從涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)如何服務(wù)好“三農(nóng)”上下工夫，而最需要發(fā)展的真正意義上的新型農(nóng)村合作金融方面卻鮮有“硬招兒”“實(shí)招兒”，這不能不說(shuō)有些令人遺憾。

在我國(guó)之所以要發(fā)展新型農(nóng)村合作金融，是因?yàn)槎嗄陙?lái)農(nóng)村普惠金融供給嚴(yán)重短缺，滿足不了普通小農(nóng)和各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展生產(chǎn)的資金需求，我國(guó)最需要獲得普惠金融服務(wù)的“三農(nóng)”領(lǐng)域，恰恰是供給最短缺的領(lǐng)域。農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)日趨“離農(nóng)”，商業(yè)銀行“不為”、政策性銀行“不能”、郵政儲(chǔ)蓄“分流”、農(nóng)村信用社“不姓合”改“姓農(nóng)商行”，形成了供給約束型的農(nóng)村金融市場(chǎng)，農(nóng)村金融生態(tài)環(huán)境失衡，小農(nóng)等弱勢(shì)群體被正規(guī)金融機(jī)構(gòu)排斥在外，難以獲得有效的金融服務(wù)。正是這種外部金融供給的嚴(yán)重缺失，誘發(fā)了內(nèi)源性金融創(chuàng)新，逼迫農(nóng)民自我組織起來(lái)，通過(guò)合作社的組織和制度優(yōu)勢(shì)，開(kāi)展資金互助合作，以滿足農(nóng)民生產(chǎn)性融資需求。也可以說(shuō)，現(xiàn)實(shí)中最需要、最有生命力的農(nóng)村合作金融，恰恰是目前我國(guó)農(nóng)村金融體制中最薄弱的一塊，也是整個(gè)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)體系中最缺失、最失衡的一條短腿或短板。

探索發(fā)展新型農(nóng)村合作金融，穩(wěn)妥開(kāi)展農(nóng)民合作社內(nèi)部信用合作試點(diǎn)是黨中央、國(guó)務(wù)院提出的明確要求。黨的十八屆三中全會(huì)《決定》明確提出“允許合作社開(kāi)展信用合作”。2015年中央1號(hào)文件提出：“積極探索新型農(nóng)村合作金融發(fā)展的有效途徑，穩(wěn)妥開(kāi)展農(nóng)民合作社內(nèi)部資金互助試點(diǎn)。”2016年中央1號(hào)文件進(jìn)一步要求：“擴(kuò)大在農(nóng)民合作社內(nèi)部開(kāi)展信用合作試點(diǎn)的范圍，健全風(fēng)險(xiǎn)防范化解機(jī)制，落實(shí)地方政府監(jiān)管責(zé)任。”

按照中央深改辦的要求，在銀監(jiān)會(huì)牽頭領(lǐng)導(dǎo)下，近年來(lái)，農(nóng)業(yè)部把合作社信用合作作為一項(xiàng)重點(diǎn)工作來(lái)抓，積極配合銀監(jiān)會(huì)相繼聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)民合作社規(guī)范有序開(kāi)展信用合作的通知》《關(guān)于引導(dǎo)規(guī)范開(kāi)展農(nóng)村信用合作的通知》等文件，明確了農(nóng)村信用合作的政策界限，要求地方摸底排查、分類清理、防控風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)業(yè)部還組織開(kāi)展了一次較大規(guī)模的合作社信用合作調(diào)研，形成了《農(nóng)民合作社開(kāi)展信用合作情況調(diào)研報(bào)告》。同時(shí)，配合銀監(jiān)會(huì)研究起草了《農(nóng)民專業(yè)合作社開(kāi)展信用合作試點(diǎn)方案》《農(nóng)民專業(yè)合作社開(kāi)展信用合作業(yè)務(wù)指引》，以及協(xié)助做好山東省與河北省玉田縣、安徽省金寨縣、湖南省沅陵縣等1省3縣的合作社開(kāi)展相關(guān)試點(diǎn)，目前試點(diǎn)工作有序推進(jìn)，積累了有益經(jīng)驗(yàn)。此外，一些地方也在當(dāng)?shù)攸h委政府的支持下，自發(fā)開(kāi)展了相關(guān)試點(diǎn)，全國(guó)有2000多家合作社參與其中，都取得了良好成果。

從基層的實(shí)踐看，合作社開(kāi)展信用合作對(duì)緩解成員貸款難、增強(qiáng)合作社服務(wù)能力作用明顯，深受農(nóng)民歡迎。但是囿于合作社開(kāi)展信用合作的法律地位缺失、監(jiān)管責(zé)任不明、社會(huì)認(rèn)知不足等外部環(huán)境制約，以及內(nèi)部人才缺乏、資金不足、規(guī)范不夠等問(wèn)題，加之信用合作事關(guān)合作社持續(xù)健康發(fā)展、農(nóng)民群眾切身利益和農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定，試點(diǎn)工作需要慎重穩(wěn)妥開(kāi)展。筆者認(rèn)為，至少要做到“三個(gè)兼顧”。

一要兼顧風(fēng)險(xiǎn)防范和創(chuàng)新發(fā)展。信用合作專業(yè)性強(qiáng)、風(fēng)險(xiǎn)大，從一開(kāi)始就要明確底線和紅線。要始終堅(jiān)持信用合作的基本原則，充分體現(xiàn)“限于成員內(nèi)部、服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、吸股不吸儲(chǔ)、分紅不分息、風(fēng)險(xiǎn)可掌控”。合作社不得常年隨時(shí)大量吸收資金、變相對(duì)外吸儲(chǔ)放貸，禁止用于其他非生產(chǎn)性活動(dòng)。在定好規(guī)矩、劃好邊界的前提下，成員權(quán)益、資金籌集、使用管理等方面，可以適當(dāng)放開(kāi)，賦予地方自主權(quán)，為基層實(shí)踐探索預(yù)留空間。

二要兼顧試點(diǎn)地區(qū)的代表性。各地資源稟賦和合作社發(fā)展水平各異，但農(nóng)民群眾對(duì)金融需求是普遍的。試點(diǎn)應(yīng)在東中西部，選擇一些工作有基礎(chǔ)、條件具備的地方開(kāi)展。一是地方高度重視，當(dāng)?shù)攸h委政府高度重視合作社工作，大力支持開(kāi)展信用合作試點(diǎn)，具備監(jiān)管力量，工作責(zé)任落實(shí)。二是試點(diǎn)方案明確，要制定周密細(xì)致、操作性強(qiáng)的農(nóng)民合作社信用合作試點(diǎn)方案，對(duì)試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制、信用合作管理辦法、試點(diǎn)工作實(shí)施內(nèi)容和進(jìn)度安排等方面有明確規(guī)定。三是工作基礎(chǔ)扎實(shí)，試點(diǎn)工作不是填補(bǔ)空白，應(yīng)選擇有一定信用合作業(yè)務(wù)基礎(chǔ)、成員滿意度較高、合作社業(yè)務(wù)指導(dǎo)部門(mén)隊(duì)伍健全的地方開(kāi)展試點(diǎn)，以取得良好的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。

三要兼顧試點(diǎn)合作社的產(chǎn)業(yè)選擇與發(fā)展水平。宜圍繞當(dāng)?shù)刂鲗?dǎo)產(chǎn)品和特色產(chǎn)業(yè)，重點(diǎn)依托糧食、蔬菜、水果、畜禽養(yǎng)殖、花卉苗木等產(chǎn)業(yè)選擇試點(diǎn)合作社。同時(shí)，試點(diǎn)合作社要有一定的發(fā)展水平。一是合作社要規(guī)范。這是信用合作的前提和基礎(chǔ)。信用合作派生于生產(chǎn)合作，服務(wù)于產(chǎn)業(yè)發(fā)展，合作社必須有牢固的產(chǎn)業(yè)支撐，規(guī)章制度健全，運(yùn)行機(jī)制完善，信用記錄良好，尤其在財(cái)務(wù)管理上公開(kāi)透明。二是合作社要具備相應(yīng)的管理能力。試點(diǎn)合作社需要具備管理、人才、風(fēng)險(xiǎn)防控等相應(yīng)業(yè)務(wù)能力。成員（代表）大會(huì)、理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)等組織機(jī)構(gòu)健全、運(yùn)轉(zhuǎn)有效；有威信高、能力強(qiáng)的領(lǐng)辦人，設(shè)立專門(mén)的信用合作業(yè)務(wù)部門(mén)，配備專門(mén)的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)人員；能夠從資金使用管理、民主決策、內(nèi)部監(jiān)督等方面多重防控風(fēng)險(xiǎn)。三是不追求過(guò)高過(guò)大。只要合作社運(yùn)行規(guī)范，具備相應(yīng)的管理能力，且成員有強(qiáng)烈的資金需求，不論其自身規(guī)模大小，經(jīng)過(guò)一定程序，都應(yīng)允許開(kāi)展信用合作業(yè)務(wù)。資金籌集規(guī)模應(yīng)以滿足成員需要為上限，不是越大越好，切忌片面追求“大盤(pán)子”。

那么，未來(lái)我國(guó)新型農(nóng)村合作金融組織究竟應(yīng)當(dāng)選擇怎樣的發(fā)展路徑、終極形態(tài)目標(biāo)為何？從多年來(lái)筆者在農(nóng)村調(diào)研的情況看，筆者以為，要補(bǔ)齊農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)體系這塊短板、拉長(zhǎng)農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)體系這條短腿，恐怕應(yīng)當(dāng)著力沿著農(nóng)民合作社內(nèi)部信用合作和新型社區(qū)性農(nóng)村合作金融組織兩個(gè)方向次第展開(kāi)。農(nóng)民合作社開(kāi)展內(nèi)部信用合作，著重于產(chǎn)業(yè)發(fā)展、以增強(qiáng)合作社服務(wù)能力為目標(biāo)，堅(jiān)持限于成員內(nèi)部、服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、吸股不吸儲(chǔ)、分紅不分息的原則，在試點(diǎn)先行、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，積極穩(wěn)妥地加以推進(jìn)。新型社區(qū)性農(nóng)村合作金融組織，要在集體產(chǎn)權(quán)制度改革的基礎(chǔ)上，積極探索依托新組建的社區(qū)股份合作社，按照?qǐng)?jiān)持成員制、社區(qū)封閉性原則，賦予其開(kāi)展社區(qū)合作金融業(yè)務(wù)的特殊功能，著重于滿足廣大農(nóng)村居民日常生產(chǎn)生活需求、以增強(qiáng)農(nóng)村普惠金融服務(wù)能力為目標(biāo)。在此基礎(chǔ)上，真正按照合作制原則，組建發(fā)展以服務(wù)小農(nóng)和各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體為唯一目標(biāo)的全國(guó)性的農(nóng)民合作銀行體系，這才是我國(guó)農(nóng)村金融改革應(yīng)有的重點(diǎn)路徑目標(biāo)和主攻方向，這也是符合今年中央金融工作會(huì)議提出的統(tǒng)籌發(fā)展商業(yè)性金融、開(kāi)發(fā)性金融、政策性金融、合作性金融，構(gòu)建多層次、廣覆蓋、有差異的金融機(jī)構(gòu)體系，更好地滿足實(shí)體經(jīng)濟(jì)多元化服務(wù)需求的改革大方向。