憑單制購買工具的轉換研究

摘要：政府購買社會服務在我國還處于探索階段，如何選擇購買服務的工具是地方政府迫切需要解決的問題。憑單制是一種政府購買社會服務政策工具，根據競爭性和支付方式兩個分類維度，可分為四種次級工具，即單競爭性公平憑單、單競爭性效率憑單、雙競爭性公平憑單和雙競爭性效率憑單。不同種類的次級憑單工具有其特定的適用范圍和條件。江蘇省購買農村轉移勞動力就業服務使用的是憑單制的購買工具，并發生了從單競爭性公平憑單向單競爭性效率憑單的轉換。應增強消費者選擇的意愿和能力，增強憑單制設計的科學性與開放性，政府要加強監管，讓社會服務組織成為獨立法人和市場主體。

關鍵詞：政府購買社會服務；政策工具轉換；憑單制；單競爭性公平憑單；單競爭性效率憑單；公共服務；社會保障

中圖分類號：C916 文獻標識碼：A 文章編號：1007-2101（2017）01-0072-07

一、問題的提出

憑單也被稱為憑單制，是政府購買服務的提供方向有資格享受免費服務的消費方發放服務使用券，持有服務券的消費方在提供方運用招投標機制確定的或者指定的生產方，也就是社會服務組織那里，用服務券換取社會服務，然后提供方用現金兌付生產方接收到的服務券的一種制度安排[1]。

憑單制作為政府購買服務的一種政策工具，在西方發達國家的運用并不是很普遍，但憑單制在美國運用較為廣泛，尤其是在聯邦政府，如食物救濟券等。地方政府運用不太普遍但正在增長，主要是在日托服務、學校教育及專用運輸等方面。憑單制運用的領域還有：住房、醫療服務、幼兒保健、老年項目、家庭護理、娛樂和文化服務、藥品和酒精管制、培訓及環保領域等[2]。在我國政府購買社會服務的實踐中，憑單制已經在多個社會服務領域有所運用，如居家養老服務、教育服務、計生服務、就業服務等，但總的來說，還處于探索階段。

從當前憑單制的相關研究成果看，主要涉及憑單制的內涵[3]（宋世明，1999）、憑單制的實施方式[2][4][5]、實施條件[5][6]、憑單制的評價[2][7]（E.S.薩瓦斯，2002；Stuerle，C.Eugene，1998）等方面，雖然這些成果對于我國地方政府運用憑單制工具購買服務提供了借鑒，但這些研究大多基于國外的經驗，往往難以直接指導國內的購買實踐。當前研究缺乏對適合中國國情的憑單制的分類研究、次級憑單制工具的特點研究，而這些研究恰恰是地方政府運用憑單制購買服務時急需的，具有重要的實踐指導意義。雖然我國地方政府運用憑單制進行購買服務也積累了一些實踐經驗，但缺乏對經驗的總結。

競爭性反映了市場化的程度，是提高服務供給效率和降低服務成本的關鍵。考察政府購買服務工具是否具有競爭性、競爭機制是否被使用是判斷的標志，如招投標的機制、消費方選擇生產方的機制和提供方選擇消費方的機制[8]。在憑單制下，競爭性可分為單競爭性和雙競爭性。單競爭性是指憑單制自身包含了一重競爭機制，即消費方對生產方的選擇。雙競爭性是指除了憑單制購買工具內置的一重競爭機制，還包含提供方通過招投標機制選擇生產方的一重競爭機制。支付方式是提供方向消費方提供服務費用的方式。支付方式包括先付和后付兩種。在憑單制下，先付的方式是指提供方將服務費用以服務券的方式在消費方享受服務前提供給消費方的支付方式；后付的方式是指提供方以證書等能夠證明服務效果的證據資料為依據為消費方報銷或者支付相應服務費用的方式。先付的方式能夠增強消費方享受服務的支付能力，能夠激發消費方接受相關服務的積極性，讓更多的消費方享受到相關服務；后付的方式能夠激勵生產方和消費方重視服務的質量和效果，能夠提高購買服務資金的使用效率。本文認為競爭性以及支付方式是憑單制購買工具選擇的標準也是憑單制分類的重要維度，也是憑單制工具轉換的維度。基于這兩個分類的維度，形成了憑單制工具箱（見表1），也是本文對憑單制購買工具轉換的分析框架。在這一政策工具箱中，憑單制可分為四種次級購買工具，即單競爭性公平憑單、單競爭性效率憑單、雙競爭性公平憑單和雙競爭性效率憑單。單競爭性公平憑單更接近于我們對憑單制的通常理解，生產方是提供方指定的，支付方式是先付，即提供方先把購買服務的資金以服務券的形式支付給消費方，消費方“用腳投票”的方式選擇生產方；雙競爭性公平憑單的支付方式也是先付的方式，但生產方是提供方通過招投標機制選出來的；單競爭性效率憑單的生產方是提供方指定的，支付方式是后付，即消費方先自費享受服務，然后將能夠證明服務效果的證書等證據資料提供給提供方，以獲得補貼或報銷服務費用。提供方對于能夠獲得補貼的消費方是有選擇的。這樣的憑單制擁有了多重競爭機制，是供方競爭（生產方競爭）和需方競爭（消費方競爭）的復合，即消費方可以選擇生產方，而提供方也可以選擇消費方，因此有激勵生產方和消費方的雙重功能；雙競爭性效率憑單的支付方式也是后付的方式，和單競爭性效率憑單不同的是生產方是提供方通過招投標機制選出來的。從當前我國地方政府購買社會服務的實踐看，還沒有地方政府購買服務采用雙競爭性公平憑單和雙競爭性效率憑單，這兩種次級憑單制工具運作機制比較復雜，運用這兩種工具的條件更高。

由于我國政府購買社會服務還處于探索階段，購買工具發生轉換的個案并不多，從當前的資料看，憑單制工具發生轉換的個案只有江蘇購買農民工就業服務案例。基于江蘇省憑單制轉換的個案分析，本文聚焦的研究問題是：憑單制如何分類，次級憑單制工具的特點有哪些，憑單制工具轉換的規律有哪些，如何根據憑單制的特點選擇和運用憑單制的購買工具。

二、江蘇省購買農村轉移勞動力就業服務的個案

江蘇省購買農民工就業培訓服務的過程可分為兩個階段，這兩個階段的購買服務采用了不同的次級憑單制購買工具。

（一）第一階段

1. 三方主體。提供方是縣（市、區）農村勞務輸出工作協調小組辦公室為代表的政府部門；生產方是定點就業培訓機構；消費方是在勞動年齡內、具備就業能力和有轉移就業愿望的農村常住人口。

2. 購買工具：單競爭性公平憑單。2006年4月，江蘇省農村勞務輸出工作協調小組批準發布的《江蘇省農村勞動力轉移培訓券管理使用辦法（試行）》規定，培訓券是發給農村勞動力參加短期非農職業技能培訓的代金學費補助憑證，是定點培訓機構完成培訓和轉移就業任務后向財政部門申報財政補助資金的報銷憑證。農村勞動力持培訓券到定點培訓機構接受培訓，根據培訓券面值沖減培訓費用，其沖減費用由定點培訓機構按規定到所在地縣（市、區）勞務輸出工作協調小組辦公室結算。也就是說江蘇省農村勞務輸出工作協調小組定向購買定點培訓機構的就業培訓服務，培訓機構是指定的，購買資金支付的方式是先付。

培訓券為一次性使用票據，可在省轄市范圍內使用，有效期一年。一般發給每人價值300元的培訓券，其中省級財政補助250元，市縣財政補助50元。對省重點幫助的1 011個經濟薄弱村貧困勞動力實行全額免費培訓，省級補助每人400元，地方安排每人100元，實需資金缺口由所在地市兩級和重點幫扶村扶貧單位共同籌措解決。

對定點培訓機構進行監督管理的主體是各級勞動就業管理機構，監督管理的方式主要是根據培訓人員名單進行抽查，對抽到的培訓對象進行實地問詢、電話訪談等方式了解核實培訓情況，經確認后，將購買培訓服務的資金劃撥到定點機構的銀行賬戶中。

3. 成效與存在的問題。江蘇省農村培訓券制度從2006年開始實施，當年省級財政安排6 600萬培訓券補助資金支持30萬農村轉移勞動力的職業培訓。之后每年遞增補助資金，到2009年省級財政安排農村勞動力轉移培訓券補助資金己達到12 500萬元，市縣財政再配套安排1 500萬元，每年有30萬～35萬農村轉移勞動力從中受益[9]。實際情況表明，培訓券的發放增強了農村勞動力享受就業培訓服務的支付能力，取得了一定的效果。以江蘇啟東市為例，該市從2006年開始推行農村勞動力職業技能培訓券制度，五年以來已發放培訓券3.8萬張，培訓學員近2萬人，其中95%的學員拿到了初級職業資格證書，98%的學員實現了就業。

在先付的支付方式下，同一金額的憑單無法滿足不同的農村勞動力培訓的需要，也難以甄別出誰是真正需要或最需要這項補貼的服務對象。因為有穩定的購買服務的資金，培訓券調動了服務生產方提供服務的積極性，卻難以調動消費方追求服務效果的積極性。因為服務資金補貼面廣，補貼力度就會比較小，無法滿足農村勞動力學習高級技術的費用需要。培訓專業面比較窄，難以反映消費方的真實需求，存在著農村勞動力真正需要的專業不在培訓目錄里的情況。

（二）第二階段

1. 三方主體。提供方是獲得證書所在地勞動就業管理機構。在第一階段，勞動就業管理機構是就業服務的監管部門，而在第二階段成為了購買服務的提供方；生產方是定點就業培訓機構；消費方是在勞動年齡內、具備就業能力和有轉移就業愿望的農村常住人口。

2. 購買工具：單競爭性效率憑單。江蘇省從2011年開始對已實施五年的培訓券制度進行改革。2011年4月，江蘇省人社廳、江蘇省財政廳發布了《全省農村勞動力職業技能培訓鑒定獲證獎補辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》），以普惠均等、終身培訓、技能為本、就業導向為原則，提出農村勞動力就業培訓應該從“重服務數量”向“重服務質量”轉變，應該從“補償服務過程”向“補償服務效果”轉變。《辦法》規定，本省的農村勞動者如當年參加職業技能培訓后取得《職業資格證書》或《專項職業能力證書》，本人可直接到獲證所在地勞動就業管理機構申請補助（或由省認定的農村勞動力定點培訓機構代辦申請手續），獎補標準依所獲證書類型從300元～1 200元，另外還要結合培訓所花時間的長短、職業技能鑒定的費用以及市場供需狀況，獎勵補助額度要恰當，獎勵補償標準要有合理的差距，對當地經濟發展和產業結構調整急需緊缺的工種，提高補助標準。堅持終身培訓原則，農村勞動力5年內可享受初、中、高級《職業資格證書》和《專項職業能力證書》獎補政策各一次，形成初、中、高有機銜接的職業培訓補貼機制。也就是說提供方仍然是向定點培訓機構定向購買就業服務，但購買資金是后付給消費方的，購買工具是單競爭性效率憑單。

3. 成效與存在的問題。2014年江蘇省財政安排農村勞動力職業技能培訓鑒定獲證獎補資金1.54億元，其中第一批下達1.34億元，第二批下達0.2億元[10]。

本文認為案例中的“以獎代補”其實是一種次級憑單制購買工具，也就是本文所指的單競爭性效率憑單，相比第一階段政府購買服務所使用的單競爭性公平憑單有很大的不同：前者重在獎優，后者重在扶困；前者強調培訓的結果，后者強調培訓的過程；前者重質量，后者重數量；前者講求機會平等，即只要通過努力獲得證書就能平等享受獎勵性補貼，后者追求形式平等，即所有符合條件的人獲得相等的培訓補貼。“以獎代補”在事實上形成了一種后置的績效考核，有效提升資金運用效率，最大程度地把有限的資金用到刀刃上，并激勵農民選擇市場需要的技能進行培訓。

根據《辦法》內容，財政對農村勞動力培訓的補貼是在其獲得相關證書以后才能兌現，而且補貼額與市場需求密切相關，這樣也面臨著問題：其一，勞動者需墊付培訓費用，患得患失和追求短視效益的傾向可能會影響到農村勞動力參與培訓的熱情，使政策的激勵力度打折扣。其二，勞動者往往難以具備深刻洞察市場需求的能力，為了保障培訓接受者能足額獲得財政補貼，需要相關部門和機構對勞動者選擇培訓工種提供準確的指導。其三，“以獎代補”的實施可能加劇社會的不公平。“以獎代補”作為一種事后的分配方式，“以獎代補”的評價指標，主要是證書，如果證書的發放不能嚴格審核，“以獎代補”可能成為騙取培訓資金的黑洞。

三、結論和建議

無論是運用公平憑單還是效率憑單購買就業服務都減輕了農民工培訓的負擔，創新了財政資金的投入模式，從江蘇省的個案看，公平憑單和效率憑單有不同的適用范圍和條件。競爭性和支付方式是憑單制購買工具選擇的核心標準，都對購買工具競爭機制的引入產生影響。憑單制次級工具的選擇受到多種因素的影響。

（一）次級憑單制工具的特點

單競爭性公平憑單是通過發放服務券給消費方由消費方選擇生產方的憑單制。單競爭性公平憑單能夠增強消費方的積極性，表達消費方的意愿，提高服務質量，降低監管成本。但因為消費方只能在政府定向委托的生產方那里使用服務券，而在一定地域范圍內提供特定服務的生產方數量有限，所以消費方的選擇機制所起的作用將被消減。因為生產方是提供方定向委托的，如果提供方對于生產方的資格審核不嚴格，有滋生腐敗尋租的風險，不利于社會組織的成長，也不利于服務市場的發展成熟。支付方式是先付，消費方先拿到服務券，消費方的消費能力、意愿影響服務效果，有可能發生消費方的道德風險和生產方、消費方的合謀行為。

單競爭性效率憑單也被稱為“以獎代補”，是根據能夠說明服務效果的證據資料給予消費方服務費用補貼或報銷的憑單制。消費方雖然能夠“用腳投票”選擇生產方，但還是受到很大限制，因為生產方是提供方指定的，數量有限，并且只有獲得服務成果才可以獲得補貼，一些消費者會放棄免費服務的機會。支付方式是后付，一定程度上能夠保證服務的效果，對消費方具有激勵作用，提供方需要不斷根據政策需要調整獎勵或者補貼的服務類型。

（二）次級憑單制工具選擇的影響因素

次級憑單制工具的選擇受到制度環境、社會服務的性質、政策目標、政策理念、政府職能、政社關系等多重因素的影響，影響具有階段性。

多家就業培訓機構的存在是憑單制購買工具能夠被采用的前提條件。社會服務內部不同種類的社會服務的性質是有差異的，效率憑單適用于服務效果可以衡量的社會服務類型，如通過指標或者證書來衡量。就業服務相對于其他社會服務，服務的質量相對來說便于測量，但服務質量測量的準確性也只是相對的。有了證書的農村勞動者是否真的具備相應的勞動技能，已經實現就業的農村勞動者的就業穩定性如何也是具有不確定性的。江蘇省個案中之所以會出現單競爭性公平憑單向單競爭性效率憑單的轉換正是基于政策理念從注重公平向公平和效率兼顧的轉變。培訓券制度建立的初衷是改善農村轉移勞動力普遍缺乏非農職業技能的狀況，政策目標群體的定位比較低，補助額度均等，采用先付的公平憑單比較合理。隨著勞動力市場高技能勞動者需求激增與供給不足的矛盾日益突出，以扶困為宗旨的培訓券制度顯然不能適應勞動力市場形勢，需要更具激勵作用的制度安排。在個案中，購買工具從先付的單競爭性公平憑單轉換為后付的單競爭性效率憑單，體現了對消費方需求的回應，也體現了對服務效果的強調。相比公平憑單，效率憑單對政府的職能提出了更高的要求。政府職能沒有能夠及時轉變，管理體制的弊端也影響了憑單制工具的功能發揮。如個案中勞動就業部門、農業部門、財政部門、扶貧部門等，各自下達的任務不一，目標交叉，給基層培訓管理部門的工作帶來一定的難度。缺乏有效的評估機制，一般是上級評估下級，或者自己評估自己，沒有引入獨立的第三方評估機構。個案中的強政府—弱社會的政社關系使得生產方和消費方都沒有參與決策和監督管理的機會。

這些影響因素的影響具有階段性，在政府購買社會服務的早期階段，政社關系、政策理念和政策目標這些影響因素對于政府購買社會服務工具選擇的影響比較大。從江蘇省的個案看，因為在強政府—弱社會的政社關系背景下，政府主導著政府購買社會服務工具的選擇，因此，體現政府意志的政策理念、政策目標對政府購買社會服務工具選擇影響比較大。政府購買社會服務的初期，政府為了使自己的意志能夠得到較好地貫徹，便于和生產方溝通，能夠快速增加服務提供的數量、增強服務對象的購買力，會采用公平憑單這樣的購買工具。隨著制度環境的完善，特別是隨著社會服務市場的成熟、相關立法體系的健全、社會組織的不斷壯大和消費方購買能力的增強，政社關系、政策理念和政策目標都將被調整和改變，社會服務的性質和政府職能這些影響因素將對政府購買社會服務工具的選擇產生越來越大的影響。購買工具的選擇將更加能夠回應政府購買服務的根本要求，也就是轉變政府職能、提高服務的效率和質量、促進政社合作。為了提高服務的效率，社會服務組織將逐步獲得參與服務購買決策的權利，消費方也將參與服務購買的監督管理，社會服務的性質、政府的購買能力，將成為影響購買工具選擇的最主要因素。江蘇省的個案從單競爭性公平憑單到單競爭性效率憑單的轉換體現了這樣的發展過程。

（三）憑單制工具轉換分析

1. 憑單制購買工具轉換的實質是實現有效競爭。在對政府購買社會服務的工具分析中，購買工具運用中引入競爭機制是核心所在，憑單制下購買服務三方主體之間都可以通過購買服務主體之間的選擇引入競爭機制（見圖1）。生產方和消費方可以通過參與決策和管理的方式選擇提供方及其執行機構（在江蘇的個案中，提供方的執行機構就發生的變化，但不是生產方和消費方選擇的結果）。提供方可通過引入招投標機制、消費方可通過“用腳投票”的方式選擇生產方。提供方可以通過后付的方式、生產方可通過“撇脂”來選擇消費方。當然，對于生產方通過“撇脂”的方式選擇消費方是應該杜絕的，因為這明顯違背了社會公平的目標。當前我國地方政府在購買社會服務時，購買工具的選擇局限于生產方的選擇環節，往往忽視了在其他主體的選擇環節也可引入競爭機制。

實現有效競爭才是政府購買社會服務中運用競爭機制要遵循的原則，也就是要根據引入競爭機制的條件是否具備以及是否能夠兼顧公平和效率的目標作為是否實現有效競爭的衡量標準。從理論上講，在憑單制工具的運用過程中，可以在多個選擇環節引入競爭機制，而多種競爭機制的疊加，可增強競爭，更加能夠提高購買服務的效率。但購買實踐中，競爭機制的運用并不是越多越好。因為植入了多個競爭機制，憑單制的運作趨于復雜，需要的條件多，運作難度加大。如雙競爭性憑單要通過招投標機制來選擇生產方，但我國當前社會服務市場還沒有充分發育，社會服務組織少，有能力并有積極性參與購買服務的服務組織更少，再加上社會服務的特殊性也決定了在一定地域內提供某一種特殊類型的服務的機構非常少，當前還不具備組織招投標的條件。在植入競爭機制的條件難以具備時，可能會出現不同選擇環節競爭機制的替代。在江蘇省的個案中，由提供方通過招投標機制選擇生產方的條件還不具備，提供方通過“以獎代補”的方式來選擇消費方，以此來改善服務的效果。江蘇省的個案也表明提供方運用招投標機制選擇生產方還是很有必要的，因為這會影響到其他競爭機制運用的效果。在江蘇省的個案中，提供方在選擇生產方時采用了指定、審核的方式來確定生產方，使得生產方最初的選擇不能反映消費方的意愿和需要，而消費方是最了解自己的需要的。提供方對生產方選擇的缺失對后續的消費方對生產方的選擇以及提供方對消費方的選擇將產生消極的影響。所以無論在單競爭公平憑單下還是在單競爭效率憑單下，都不能在價格上為消費方提供保護，這樣可能會導致培訓服務的價格不合理，而使得消費方放棄培訓服務。因此一旦條件具備，在選擇生產方時應該積極地采用招投標機制。

2. 購買工具轉換特點具有創新性。政府購買社會服務中的三方主體，任何一方主體的選擇都可能影響購買的效果。在選擇機制或者競爭機制的運用中，存在運用多少和運用程度的差異，當運用多少和運用程度發生變化的時候，也正是政府購買社會服務工具轉換的時候，而這種變化也正是政府購買社會服務工具創新的過程。江蘇省個案中的“以獎代補”的效率憑單是對憑單制購買工具的創新。效率憑單能夠彌補公平憑單下消費方缺乏主動性的缺陷，可以矯正消費方的等、要、靠的依賴思想。效率憑單不僅引入了供方的競爭，同時還引入了需方的競爭，沒有拿到證書的農村勞動者就得不到補貼，而獲得越高等級培訓證書的農村勞動者可以獲得更高金額的補貼。從個案中同樣可以看到，效率憑單的使用也有其適用條件，需要謹慎的制度設計。

3. 購買工具轉換具有平衡性。從江蘇省的個案看購買工具的選擇需要兼顧提供方、生產方和消費方三方利益，只有兼顧三方利益，購買服務才能順利實施，否則將會發生購買工具的轉換。在江蘇省的個案中，購買服務的工具在支付方式維度上發生了轉換，這恰恰反映了提供方的需求和利益。在單競爭性公平憑單下，購買工具能夠減少生產方競爭的壓力，生產方獲得了比較穩定的購買資金。憑單制也賦予了消費方選擇生產方的權利。但作為提供方的地方政府以及購買服務的執行機構的訴求卻沒有得到保障。提供方的政策目標是要通過購買服務降低服務成本、取得好的服務效果，而在單競爭性公平憑單下，服務成本得到了控制，因為發放多少服務券提供方可以決定，但服務的效果不能保證，因為這取決于服務生產方是否能夠保證提供就業培訓服務的質量以及服務的消費方是否能夠認真接受培訓。與此同時，提供方還面臨生產方和消費方合謀騙取服務購買資金的風險。而轉換為單競爭性效率憑單后，消費方受到約束，消費方只有獲得勞動力市場需要的職業技能證書才能獲得培訓費用的補償，消費方為了獲得證書，自然要選擇服務質量好的培訓機構，提供方從被動到主動，能夠取得更好的購買效果，提供方的利益得到保障。

4. 購買工具轉換方式具有復雜性。江蘇省的個案發生了支付方式從先付向后付的單一維度的轉換。單一維度的工具轉換難度較小，支付方式的轉換也容易發生。短期內要改變競爭性這一維度是不可能的，因為服務主體的培育、服務市場的形成都是需要時間的，所以競爭性這一維度沒有轉換；為了能夠提高服務的效率和質量，只能轉換購買服務資金的支付方式。雖然購買工具仍然是單競爭性的，但支付方式從先付向后付的轉換卻引入了消費方的競爭。這樣的轉換仍然需要條件，對提供方提出了更高的要求。提供方還是需要采取很多的配套措施，如收集勞動力市場供求的信息，等等。

5. 購買工具轉換目標具有多面向性。從江蘇省個案看，公平和效率兼顧、數量和質量兼得才是購買服務的政策目標，在購買工具的選擇上也必須滿足于共同實現這些政策目標。購買就業培訓服務一開始采用的是單競爭性公平憑單，這一購買工具只能實現社會公平的政策目標，難以實現服務效率的提高。這一工具下只能實現服務數量的增加，難以保證服務的質量。轉換為單競爭性效率憑單后，由于引入消費方競爭機制，公平和效率的目標可以兼顧了，服務的數量和質量也可以兼得了。

（四）優化憑單制使用的建議

憑單制更加能夠顧及消費方的利益，無論是單競爭性公平憑單和單競爭性效率憑單都比較注重服務對象的需求的滿足，但在服務購買中缺少對培訓機構本身的支持，不利于培訓機構的長期發展[11]。

1. 增強消費者選擇的意愿和能力。憑單制是通過消費方“用腳投票”植入競爭機制來提高服務的質量和效率，因此在憑單制下消費方有選擇的意愿和能力就很關鍵。了解消費方的需求，讓消費方了解相關政策，都是憑單制設計的重要環節。憑單制的具體執行方案設計應該聽取服務對象的意見，憑單制的執行過程也應該讓服務對象全程參與監督。消費方必須對服務生產方、服務內容和質量標準等擁有詳細的信息。可通過采用顧客信息系統或經紀人制度為消費方提供信息幫助，為消費方作出正確的選擇提供指導和建議，增強消費方的選擇能力[12]（P189）。此外，如果憑單發放的額度是相同的，對于仍然承擔不起服務價格的服務對象進行補貼，也可以設計出不同面值的憑單，對經濟越困難的服務對象，發放面值更大的憑單。

2. 政府要加強監管，防止生產方“撇脂現象”的發生。憑單制運行中來自生產方的風險主要在于“撇脂現象”的發生，具體表現為生產方更愿意為付出成本少、見效快的服務對象服務。在這樣的情況下，政府要通過采取保護措施和加強監管來防止這一現象的發生。具體來說，在運用憑單制的過程中，政府要建立問責機制，對生產方是否選擇性地接受憑單的行為進行監督檢查，真正實現憑單制運作過程的公平。

3. 讓社會服務組織成為獨立法人和市場主體。憑單制得以順利實行的前提條件之一就是社會服務組織具有獨立性，成為真正的市場主體，政社關系應該是平等協商的合作伙伴關系，政社雙方應該共擔風險、共享利益。因此，必須盡可能改變服務組織對政府的依賴，讓其在市場競爭中逐步增強競爭意識和運營能力。

4. 增強憑單制設計的科學性與開放性。要深入細致地設計憑單制的具體內容，包括發放數量、服務券的面值、有效期限、發放對象的范圍和不同服務所需要的服務券的數量也就是價格。憑單制的設計是一個漸進的、集思廣益的過程，既需要實踐工作者的經驗總結，也需要理論研究工作者的理論指導。應鼓勵一些地方政府積極參與憑單制的實踐試點工作，拓寬專家學者、廣大群眾尤其是服務對象等利益相關者參與憑單制設計的渠道，增加其參與的機會，并提供憲法和法律等保障機制。

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責任編輯、校對：齊 園