從公共選擇理論視角看養(yǎng)老保險統(tǒng)賬結(jié)合模式

焦津強

摘要：“統(tǒng)賬結(jié)合”模式是在充分結(jié)合現(xiàn)收現(xiàn)付制以及積累制優(yōu)點基礎上而發(fā)展起來的，以解決養(yǎng)老金支付缺口大、人口老齡化加劇等問題。由于制度漏洞、經(jīng)濟環(huán)境變化等因素的影響，統(tǒng)賬結(jié)合模式在公平和效率、風險控制、增值保值目標實現(xiàn)等方面出現(xiàn)許多問題。公共選擇理論是用經(jīng)濟學觀點看政治學過程和社會公共政策問題的有效工具，基于公共選擇理論對基本養(yǎng)老保險統(tǒng)賬結(jié)合模式進行審視和研究，對于探討問題產(chǎn)生根源、完善相關政策具有重要的現(xiàn)實意義。

關鍵詞：公共選擇理論 養(yǎng)老保險 統(tǒng)賬結(jié)合 措施

一、養(yǎng)老保險統(tǒng)賬結(jié)合模式概述

（一）養(yǎng)老保險統(tǒng)賬結(jié)合模式及其制度概述

在實行統(tǒng)賬結(jié)合模式之前，我國養(yǎng)老保險制度在實際運行中存在制度波動性大、不重視基金積累、缺乏長期的制度建設和規(guī)劃等問題，在經(jīng)濟不穩(wěn)定情況下容易出現(xiàn)管理危機和資金困難的情況。為了有效解決這些問題，我國借鑒吸收了國外社會保障制度的相關經(jīng)驗，以統(tǒng)賬結(jié)合模式為主要內(nèi)容的養(yǎng)老保險制度改革逐漸拉開。統(tǒng)賬結(jié)合模式有效規(guī)避了單純依靠現(xiàn)收現(xiàn)付制以及完全積累制的缺陷和不足，在滿足當下社會養(yǎng)老金足額支付的基礎上，可以有效應對人口老齡化加劇，實現(xiàn)當前利益和長遠利益結(jié)合、公平和效率結(jié)合的目標。

（二）養(yǎng)老保險統(tǒng)賬結(jié)合模式主要特征

養(yǎng)老保險統(tǒng)賬結(jié)合模式具有以下特征：統(tǒng)賬結(jié)合在制度層面上實現(xiàn)了公平和效率的結(jié)合，國際上社會保障制度及其改革的經(jīng)驗不能完全照搬，必須和我國的實際國情相符合，在人口老齡化逐漸加劇、城鄉(xiāng)發(fā)展存在一定差異、社會保障體系相對不完善的情況下建立覆蓋范圍廣、穩(wěn)定性強、整體協(xié)調(diào)的養(yǎng)老金制度，必須注重效率和公平的統(tǒng)一、責任和權(quán)利的統(tǒng)一、國家利益的公民利益的統(tǒng)一，而統(tǒng)賬結(jié)合模式通過以國家強制性制度為保障、以利益誘導和利益激勵為驅(qū)動形成了立足基本國情、滿足當下需要、實現(xiàn)長遠利益的模式構(gòu)建。

二、公共選擇理論基本理論框架

（一）公共選擇理論框架

和經(jīng)濟學的分析方法類似，公共選擇理論也離不開一些基本的假設，其中最為重要的是“經(jīng)濟人”假設。“經(jīng)濟人”假設是將經(jīng)濟學分析工具擴展到社會政治學的前提和基礎，在經(jīng)濟人假設前提下，政府也是由許多主觀上追求自身利益最大化的理性人組成，同時具有實現(xiàn)這一目標的能力。公共選擇理論將政府行為的出發(fā)點歸結(jié)于自身利益的追求和實現(xiàn)，因此在公共決策過程中，公眾利益不一定能夠完全體現(xiàn)，由此也導致了公共決策在施行過程中的“政府失靈”問題。同時針對方法論上的個人主義，公共選擇理論通過“集體主義”觀點建立對政府行為進行管理和約束的概念，通過監(jiān)督和權(quán)利限制使政府追求自身利益的程度達到最小，把“政府失靈”的程度降到最低。

（二）公共選擇理論分析方法

公共選擇理論的分析框架體現(xiàn)的是公共選擇理論的方法論意義，是在“經(jīng)濟人”等基本假設前提下對政治行為及其改善方法、公共政策等進行研究的理論前提。公共選擇理論分析最終要達到的目標是實現(xiàn)公共政策的公平與效率以及政府行為的有效管理，公共選擇理論為社會領域公共政策制定和完善提供了一系列的方法論引導，對改善政府職能、提升政策的效率、協(xié)調(diào)公共物品供需情況等都提供了一定的理論借鑒。在這個分析框架下，我們根據(jù)公共政策在實際實施中出現(xiàn)的問題，探尋在制度設計和政策制定層面的本質(zhì)原因，并在公共選擇理論提供的方法論引導下，從公平、效率、合理性等方面提供一定的改善措施和思路。基本養(yǎng)老金制度是涉及公眾利益的一項基本制度，其制度設計在理論上是相對成熟的，但是在實踐中仍然存在許多問題，公共選擇理論為我們提供了“經(jīng)濟人”假設、“政府失靈”、方法論上的“個人主義”、“集體主義”等不同的觀點和視角，也為我們?yōu)橥晟苹攫B(yǎng)老保險制度等提供了全新的思路和方法。

三、公共選擇理論視角看養(yǎng)老保險統(tǒng)賬結(jié)合發(fā)展現(xiàn)狀

（一）“經(jīng)濟人”假設下養(yǎng)老保險統(tǒng)賬結(jié)合效率問題

公共選擇理論下“經(jīng)濟人”假設直接指出了政府公共政策效率比較低下的原因：參與政治活動的政府機構(gòu)都是由追求自身利益最大化的“經(jīng)濟人”組成，利益的權(quán)衡和利益的博弈成為政府機構(gòu)行政活動以及決策活動的附加標準。養(yǎng)老保險統(tǒng)賬結(jié)合管理模式一般采用各地政府委托社保經(jīng)辦機構(gòu)進行分散管理的方法，社保經(jīng)辦機構(gòu)按照當?shù)卣约肮芾碇贫鹊囊鬁蕚涑渥愕幕攫B(yǎng)老保險公共產(chǎn)品，但是這種供給目標的設置以及效率管理難以通過具體的標準量化，度量標準的缺失難以形成對效率管理的約束。為了改善這種情況，必須耗費經(jīng)濟成本以及時間成本對公共產(chǎn)品市場進行充分的調(diào)查，以提升基本養(yǎng)老保險管理系統(tǒng)的監(jiān)管和協(xié)調(diào)水平。但是這種方式往往要產(chǎn)生比較大的成本效應，管理機構(gòu)在利益權(quán)衡下通常選擇低效運行方式，可見，高效率目標下的巨大信息成本和信息溝通成本通常使養(yǎng)老保險統(tǒng)賬結(jié)合公共政策產(chǎn)生低效以及無效的結(jié)果，而“經(jīng)濟人”假設下改善政府低效的有效措施是加強制度控制和外部約束，提升權(quán)責協(xié)調(diào)性和統(tǒng)一性，但是在政治學意義上，這本身代表著一定的風險，而低效情況下資源的耗費就是風險成本。

（二）“政府失靈”下養(yǎng)老保險統(tǒng)賬結(jié)合風險問題

公共選擇理論下，政府的存在和發(fā)揮作用是一切政治問題分析的基本前提，但是政府在進行相關的決策活動和行政活動中同樣也按照自身利益最大化作為行事的標準，在政治交易的過程中，由于不同利益集團之間相互復雜的作用，各種矛盾和不協(xié)調(diào)因素就會阻礙政策目標的實現(xiàn)。養(yǎng)老保險統(tǒng)賬結(jié)合模式的風險是多個方面的，其中最為主要的是籌資風險和投資風險。在籌資風險中，養(yǎng)老保險制度參與的每一個主體都會以自身利益最大化為基本的考慮面，尤其是在當前政治體制下，許多地方政府在養(yǎng)老金管理制度設計方面追求短期利益的現(xiàn)象比較嚴重，導致養(yǎng)老金征繳率在各種利益集團博弈和利益權(quán)衡下面臨許多不確定因素，增大了養(yǎng)老保險的籌資風險。在投資風險方面，長期以來，政府在養(yǎng)老保險投資管理環(huán)節(jié)產(chǎn)生很多方面的問題，阻礙了養(yǎng)老金保值增值目標的實現(xiàn)，養(yǎng)老金面臨貶值和損失的安全性風險，從側(cè)面說明了“政府失靈”對于養(yǎng)老金投資管理產(chǎn)生的影響。政府機構(gòu)和市場相比，在市場信息靈敏度、風險控制和投資收益管理方面存在一定的弱勢，單純依靠政府機構(gòu)實現(xiàn)基本養(yǎng)老金保值增值目標難度相對較大，暴露了政府在社會公眾資源管理和統(tǒng)籌方面具有一定的局限性。

（三）“個人主義”下基本養(yǎng)老保險統(tǒng)賬結(jié)合制度問題

方法論上的“個人主義”是公共選擇理論的一個重要假設，無論是市場條件下的經(jīng)濟活動還是政治領域中的決策活動，個人利益的滿足都是基本而又重要的標準，因此在涉及公眾利益的公共決策方面，個人主義的出現(xiàn)往往使公眾利益產(chǎn)生一定的遺漏或者疏忽，同時“個人主義”理論框架為我們提供了“集體主義”審視的角度，集體主義強調(diào)公眾在決策中的參與程度以及在制度運行過程中的多方面監(jiān)管。從統(tǒng)賬結(jié)合模式的發(fā)展歷程中我們可以看出統(tǒng)賬結(jié)合制度在一定程度上隱含了新舊制度交替下的養(yǎng)老債務問題，完善的養(yǎng)老金制度要實現(xiàn)收入再分配和個人賬戶儲蓄兩個基本功能，這些功能的實現(xiàn)可以利用多個制度進行協(xié)調(diào)，卻不能單純依靠統(tǒng)賬結(jié)合模式全部兼容，因此，在統(tǒng)賬結(jié)合模式實行的過程中必然出現(xiàn)兩個功能屬性的利益博弈，阻礙實際效果的發(fā)揮。政府在進行制度設計時，必然要面對和解決隱性負債的問題，而通過代際轉(zhuǎn)移將這種“債務”進行消除的過程中又會帶來道德風險和逆向激勵問題，使個人賬戶的功能存在一定的局限。

四、公共選擇理論視角下養(yǎng)老保險統(tǒng)賬結(jié)合模式完善措施

（一）“經(jīng)濟人”假設視角下養(yǎng)老保險統(tǒng)賬結(jié)合模式的效率設計

“經(jīng)濟人”理論提供了“經(jīng)濟人”管理的新思維方式，在進行公共決策時，如果要提升管理的水平和效率，就必須對“經(jīng)濟人”施加一定的制度約束和外部限制，同時這些約束和限制必須在“經(jīng)濟人”可以承受和認可的范圍內(nèi)。因此，在“經(jīng)濟人”假設視角下，提升養(yǎng)老保險的管理效率必須對地方政府權(quán)力進行約束，打破傳統(tǒng)的分散式管理方法，力求實行省級及省級以上統(tǒng)籌級次，但是其前提是要對各地情況有足夠的了解和把握。分散式管理模式下，地方政府在短期利益的誘導以及權(quán)衡信息溝通成本下，往往不能提供足夠的基本養(yǎng)老保險公共產(chǎn)品供應，造成資源短缺和管理效率低下，同時地方政府在面臨預算約束時，又會傾向于把基本養(yǎng)老資金劃入補充預算的范圍內(nèi)，以一定的成本提供給其他的公共產(chǎn)品，從而基本養(yǎng)老保險公共產(chǎn)品的供應量就會大大下降甚至不足，降低了基本養(yǎng)老保險的管理效率和資源配置效率。所以在“經(jīng)濟人”假設的視角下，提升養(yǎng)老保險管理效率和資源配置效率最有效的方法是擺脫傳統(tǒng)的地方政府分散管理模式，加強省級統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)管理的力度和水平，提升管理效率。

（二）“政府失靈”視角下有效控制基本養(yǎng)老保險統(tǒng)賬結(jié)合風險措施

“政府失靈”折射出的是政府在公共決策和社會公共管理中的職能問題，關于這一方面，公共選擇理論認為政府公共管理的效率是可以提升的，政府在行使權(quán)力的過程中必須將權(quán)力進行下放或者通過相關的制度體系進行約束，在進行涉及公共利益的決策時，必須讓盡可能多的受到政策影響的人參與進來。單純地依靠政府機構(gòu)對養(yǎng)老保險金進行管理在經(jīng)濟波動以及不穩(wěn)定的情況下容易產(chǎn)生貶值、損失的情況，為了有效地應對社會老齡化加劇帶來的養(yǎng)老金支付難題，實現(xiàn)養(yǎng)老金管理的保值增值目標，采用市場化的投資管理方法是有必要的，能夠有效克服政府機構(gòu)對市場信息不靈敏以及投資渠道有限的弊端。

（三）“個人主義”視角下完善基本養(yǎng)老保險統(tǒng)賬結(jié)合模式制度設計

公共選擇理論中的“個人主義”認為政治領域中的行為和過程是在個人利益最大化基礎上實現(xiàn)的，盡管個人主義對集體利益并不完全否定，但是在公共政策實施的過程中，“個人主義”仍然會帶來一些問題。因此，在養(yǎng)老保險管理的制度層面，必須通過有力的政策和制度約束來協(xié)調(diào)各方的利益關系，規(guī)范養(yǎng)老保險統(tǒng)籌管理的各個環(huán)節(jié)，我國在養(yǎng)老保險統(tǒng)賬結(jié)合制度尤其是統(tǒng)賬結(jié)合的配套制度建設方面不盡完善，其法律約束力、各級政府的行為規(guī)范標準、監(jiān)督體系建設方面等存在諸多不足。在“個人主義”視角下，養(yǎng)老保險統(tǒng)賬結(jié)合存在效率和風險管理等許多問題，這些問題的根源是對各級政府以及基本養(yǎng)老保險管理機構(gòu)權(quán)力以及利益約束不足，必須通過強有力的制度建設、完善的立法程序?qū)Ω鞣焦芾硇袨檫M行有效規(guī)范和限制，提升我國養(yǎng)老保險統(tǒng)賬結(jié)合模式制度設計的水平。

五、結(jié)束語

本文基于公共選擇理論中的“經(jīng)濟人”假設、“個人主義”以及“政府失靈”等觀點對當前養(yǎng)老保險統(tǒng)賬結(jié)合模式進行了幾個角度的審視，并有針對性地提出了幾個改進建議，希望對提升我國養(yǎng)老保險管理水平有所幫助。

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