我國鄉鎮政府管理體制改革路徑探析

陳東方

摘 要：目前，鄉鎮政府管理體制存在著職能邊界不清、越位、錯位和缺位等問題，要解決這些問題就需要規范和優化鄉鎮政府的權力運行和結構。為此，在實際運行中鄉鎮政府要以鄉鎮黨委領導為核心，以轉變鄉鎮政府職能為重點，依法依規對鄉鎮黨委、政府和人大的職責和程序進行明確的規范和界定，逐步構建決策民主、管理規范、辦事高效、監督有力的鄉鎮政府管理體制和運行機制。

關鍵詞：鄉鎮政府；管理體制；改革路徑

中圖分類號：D9

文獻標識碼：A

doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2016.23.082

黨的十八大報告指出，要依據構建中國特色社會主義行政體制的目標，建設職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府。積極創新鄉鎮行政管理方式，深化鄉鎮行政體制改革，全面提高鄉鎮政府的管理效率。目前，鄉鎮政府管理體制存在著職能邊界不清、越位、錯位和缺位等問題，為此，要規范和優化鄉鎮政府的權力運行和結構，必須牢固樹立依法治國理念，在法律允許范圍內積極開展各項工作，理順鄉鎮政府各機構之間的關系。

1 積極轉變鄉鎮黨委的領導方式

黨章規定，地方黨委對本地各機構的領導主要體現為政治領導、思想領導和組織領導。鄉鎮黨委也應如此，其領導主要體現在貫徹黨的路線、方針和政策等方面，通過黨員和黨員干部先鋒模范作用來教育群眾，協調鄉鎮各機構之間關系。目前，鄉鎮黨委應依據黨章、國法和基層民主發展實際，從鄉鎮日常事務中擺脫出來，將其主要職能放在對鄉鎮政府的政治領導、思想領導、組織領導以及宏觀決策和協調各方上來，以此來構建鄉鎮黨委的權威。同時，也應堅持黨政職能分開。鄉鎮黨政職能分開，是指在鄉鎮黨委統一領導下，明確界定鄉鎮黨委和政府的職能邊界。實行鄉鎮黨政職能分開，既要堅持鄉鎮黨委的核心領導，又要保證鄉鎮政府能夠自主開展各項行政管理工作，提高鄉鎮政府的治理效率和管理水平，降低鄉鎮政府的行政成本。在實際運行中，鄉鎮黨委是黨在農村的基層黨組織，在鄉村具體貫徹、落實和執行黨的路線、方針、政策，對鄉村所有黨組織進行堅強的領導。在談到政治體制改革時鄧小平同志曾經指出：首先，關鍵是要實行黨政分開，要放在第一位，解決的是黨如何領導的問題；其次，要下放權力，中央要下放權力，地方各級也要下放權力，解決的是央地權力邊界問題；最后，要切實精簡機構，這也同下放權力有關。因此，在堅持黨委核心領導和黨政職能分開的前提下，鄉鎮黨委決策制度和工作程序等都需要積極轉變，進行規范化和制度化建設。總之，鄉鎮黨委只有積極轉變領導方式，才能在鄉鎮政府管理中發揮核心領導和協調各方的作用。

2 積極轉變鄉鎮政府的職能

《地方組織法》規定鄉鎮人民政府的主要職能是對公共行政事務進行管理。在實際運行中，鄉鎮人民政府是組織者、執行者和監督者。鄉鎮政府的主要職能是將原來以行政管理為主的職能轉變為以公共服務和社會管理為主的職能，使之真正成為為農民群眾提供優質的公共服務的基層政府。在農村稅費改革前，鄉鎮政府主要承擔著兩項職能，一是“整合”，二是“汲取”。所謂“整合”，又稱為國家的一體化，即通過國家的經濟、政治、文化等力量將國家內部的各個部分和要素結合為一個有機的整體；所謂“汲取”，是國家基于自身的存在和發展的需要，對基層社會進行資源抽取。廢除農業稅后，尤其是在建設社會主義新農村大背景下，鄉鎮政府的職能也隨之改變了許多，逐步將其重心轉移到落實和執行黨在農村的各項路線、方針、政策，以及為農民群眾提供公共服務和公共產品上來，逐步強化農村的社會管理，有效發揮其行政管理的效能，全面為“三農”建設服務。總的來說，鄉鎮政府職能的轉變主要包括鄉鎮政府管理權限的改變、政府社會管理職能和政府管理方式的轉變。

3 依法依規提升鄉鎮人大的地位與作用

在實際運行中，黨委、政府和人大的決策相互影響、協同運行。當前，強化鄉鎮人大的作用主要做好以下三方面工作：一是要提高人大在鄉鎮領導干部任用和選拔中的地位和作用。這樣可以有效地保障鄉鎮政府對鄉鎮人大負責。實際中鄉鎮政府僅是對上負責，其主要領導由上級黨委任命。為解決這個問題，鄉鎮政府主要領導產生方式要從實際上的任命制轉向選舉制，也是鄉鎮人大的法定職權。鄉鎮政府正職領導應進行差額和競爭性選舉，把鄉鎮人大對鄉鎮領導干部的監督與提拔有機結合起來，也把鄉鎮政府的對上負責與對下負責有效地統一起來。二是要積極強化鄉鎮人大對鄉鎮政府重大事項的決策權。現行鄉鎮政府管理體制中，在堅持鄉鎮黨委為核心領導的前提下，把鄉鎮權力中心從政府轉移到人大，讓鄉鎮政府重大決定權回歸鄉鎮人大。三是強化鄉鎮人大的法定監督權。只有強化鄉鎮人大的法定監督權，才能保障鄉鎮人大監督權的有效行使；只有有效行使鄉鎮人大的法定監督權，才能有效阻止鄉鎮政府的錯位、越位和缺位等問題，有效抵制鄉鎮政府各職能部門濫用權力、以權謀私等問題的產生。

4 全面推行政務公開，讓權力在陽光下運行

一般來說，約束權力最有效手段有兩個：一是以權力制約權力；二是以權利制約權力。在實際運行中，不是沒有監督機制，而是沒有明晰的權力制衡機制。這種監督更多是來自上級權力機構的監督，鄉鎮政府各種政務活動和政務信息基本上不公開，權力運行過程更是缺乏公開性，農民群眾根本不知情，更談不上讓他們參與監督鄉鎮政府的運行。為此，鄉鎮政府機關應大力推行政務公開，其根本目的在于貫徹落實擴大基層民主，保障人民群眾直接行使民主權利的政治制度，加強對行政權力運行過程的監督，提高鄉鎮政府機關依法行政的水平，增強權力運行的透明度。按照中央統一部署，鄉鎮政府政務公開要從鄉鎮領導和工作人員的權力獲得、權力制約、權力運用等環節，對鄉鎮干部和工作人員進行規范和監督，大力推行政務公開，提高鄉鎮政府運行過程的透明度，讓權力在陽光下運行。針對鄉鎮政府的實際，從各地政務公開的實踐來看，被稱為“陽光行動”的政務公開制度，在很大程度上提升了鄉鎮干部的民主意識和群眾理念，提高了鄉鎮政府機關的工作效率，改進了鄉鎮政府機關的工作作風，使過于緊張的干群關系得到了明顯改善。

綜上所述，要解決目前我國鄉鎮政府存在的越位、錯位和缺位等問題，一要積極轉變鄉鎮黨委的領導方式，將其工作重心放在對鄉鎮政府的宏觀決策和協調各方上來；二要積極轉變鄉鎮政府的職能，將其工作重心轉移到為廣大農民群眾提供優質的公共服務和公共產品上來；三要依法依規提升鄉鎮人大的地位與作用，提高鄉鎮人大在鄉鎮政府領導干部選拔和任用中的地位和作用，強化鄉鎮人大對鄉鎮政府重大事項的決策權，加強鄉鎮人大的法定監督權；四要全面推行鄉鎮政府的政務公開，讓權力在陽光下運行。

參考文獻

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[2]李水金.中國鄉鎮政府改革的五種模式及其評論[J].理論與改革，2011，（1）.