農村宅基地退出補償及價格評估研究綜述

呂博蘭,蔡海生,余文波，張 瑩

(江西農業大學 江西省鄱陽湖流域農業資源與生態重點實驗室/南昌市鄱陽湖生態重點實驗室/農村土地資源利用與保護研究中心，江西 南昌 330045)

農村宅基地退出補償及價格評估研究綜述

呂博蘭,蔡海生*,余文波，張 瑩

(江西農業大學 江西省鄱陽湖流域農業資源與生態重點實驗室/南昌市鄱陽湖生態重點實驗室/農村土地資源利用與保護研究中心，江西 南昌 330045)

通過文獻檢索法和歸納總結法對當前農村宅基地取得、管理、退出及價值評估等國內研究進展進行了梳理，存在農村宅基地退出補償的測算方式和標準不統一、農村宅基地價格評估方法的研究不足、缺少指導性的評估方法等問題，基于當前的研究現狀提出了未來農村宅基地價值評估研究方向及方法創新。

農村宅基地；宅基地退出；退出補償；價格評估

0 引言

農村土地制度是我國農村的一項基本制度[1]，而農村宅基地制度是農村土地制度的重要組成部分。2014年國務院辦公廳印發《關于引導農村產權流轉交易市場健康發展的意見》，明確了保護農村集體經濟組織財產權益，規范農村流轉交易行為，做好農村產權流轉交易市場建設工作，設立農村產權流轉交易市場，該《意見》為農村宅基地退出補償提供了市場條件。隨著中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合印發的《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，標志著我國農村土地制度改革即將進入試點階段，宅基地制度改革也隨即進入試點工作。2015年國務院《關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》提出：在試點的基礎上，提出農民住房財產權(含宅基地使用權)抵押貸款的抵押物處置應與商品住房制定差別化規定。建立完善多級聯網的農村土地產權交易平臺，建立“兩權”抵押、流轉、評估專業化服務機制，支持以各種合法方式流轉的農村承包土地的經營權用于抵押。這不僅為農村宅基地退出提供了市場條件，也為宅基地退出補償提供了評估機制，使得退出補償標準較為合理。《江西省農村宅基地有序退出試點工作實施方案》提出：以提升農村建設用地利用效率、改善農村人居生態環境和保障農民合法權益為著力點，穩步推進農村宅基地有序退出試點工作，逐步建立和完善城鄉統一的建設用地市場。

農村宅基地最初主要是體現社會保障功能，將其無償、無期限地分配給農村本集體經濟成員用于滿足其生產、生活的基本功能。農村宅基地是農民主要的生活和生產場所，也是農民生存的最后保障[2]。隨著城市化的快速發展以及農民收入的提高，大量農民涌入城市，在城市穩定下來，使得大量農村宅基地閑置[3-5]。根據統計數據顯示，目前我國已有2億～3億農民從農村轉向城市就業、居住，全國2億畝農村宅基地中有10%～15%處于閑置狀態[6-8]。實現18億畝耕地紅線，推進農村土地制度改革，盤活農村土地，集約高效利用土地資源等目標，以及針對閑置的農村宅基地采取何種退出機制引導其有效退出成為主要難題，而農村宅基地退出補償標準則成為衡量農村宅基地退出合理性的標志。近年來，農村宅基地社會保障功能逐漸向資產功能轉變，農村宅基地的資產價值得到了很大的提高。但是就如何科學評估農村宅基地價值，給予農村宅基地退出農戶合理的補償標準并沒有統一[9]。因此，為了研究農村宅基地的退出補償標準及其農村宅基地價值評估方法等，筆者對當前的學術著作等進行了查閱和閱讀，主要從農村宅基地取得、管理、退出及價值評估等方面梳理了國內的研究進展，并基于當前研究現狀，提出了未來農村宅基地價值評估研究方向及方法創新。為更好地促進農村宅基地有效退出，建立長效退出機制，保障退出農戶權益不受損，建立城鄉統一的建設用地市場，提高滿意度等提供了理論支撐。

1 農村宅基地管理的主要內容和關鍵環節

1.1 農村宅基地取得

通過對我國當前農村宅基地取得制度的文獻進行檢索，系統總結了我國當前農村宅基地取得制度的方式以及主要的程序。在我國，之所以在農村宅基地使用權制度中出現諸多問題，其根源性癥結在于農村宅基地初始取得制度的缺失[10]。農村宅基地使用權取得制度存在取得主體不得當、取得方式多元并存等問題，已經成為限制農村經濟發展的瓶頸[11]。農村宅基地取得方式分為原始取得和繼受取得，但我國目前已不存在通過法律與政策的直接規定取得農村宅基地使用權的情形，即不存在農村宅基地使用權的原始取得；繼受取得主要是通過法律行為從農村宅基地所有權人或使用權人那里取得對農村宅基地的使用權，繼受取得又分為移轉繼受取得與創設繼受取得。移轉繼受取得主要是指通過轉讓、繼承、贈與等流轉方式取得，創設繼受取得主要是指通過申請方式取得農村宅基地使用權[12]。在農村宅基地取得制度中，由于對取得主體身份的限制，導致面積標準和分戶原則在法律上的界定存在很大困難，因此大多數學者對農村宅基地申請取得的研究主要是針對申請的主體資格確定以及“分戶”標準等。在繼受取得農村宅基地的研究中，有的專家認為“一戶一宅”并不是要求一戶只能擁有一處住宅，而是一戶只能申請一處農村宅基地[13-14]。因此有學者提出在本集體經濟成員繼承時立法可以規定一戶多宅的繼承人負有優先放棄農村宅基地繼承權的義務，但這種放棄應由受讓人支付一定的經濟補償金[13]；允許城市居民繼承農村居民的農村宅基地使用權，但必須先轉換身份，繼承農村居民的農村集體經濟組織成員身份成為農村居民后，再繼承農村宅基地使用權[15]。但是這種繼承不僅需要支付一部分費用，還有時間限制[16]。

1.2 農村宅基地管理

針對當前農村宅基地使用中存在的各種問題，如何創新農村宅基地管理機制顯得十分重要。當前對農村宅基地管理的研究不太常見，因此農村宅基地的管理是解決當前農村宅基地使用突出矛盾的一個關鍵點。隨著城市化的發展，農村宅基地管理也面臨許多的難題。當前農村存在“一戶一宅”等農村宅基地利用效率方面的問題，其根本原因是集體組織沒有嚴格執行農村宅基地管理政策。何維佳等[17]比較了不同收入水平和不同文化程度對農村宅基地使用情況的差異，在實地調研的基礎上進一步分析了在農村宅基地管理過程中存在的問題和利用現狀，從而提出了推動農村宅基地管理規范化、合理化、制度化的措施建議。瞿理銅[18]運用歷史分析方法解析了新中國成立以來農村宅基地管理制度的價值取向，結果表明：農村宅基地管理制度長期以“重視公平、忽視效率”的價值取向使得農村宅基地利用出現了面積超標、資源閑置、城市規劃區以外農村宅基地流轉少等問題，并分析了社會轉型背景下農村宅基地管理應堅持的價值取向，進而提出在這種價值取向下農村宅基地管理制度創新的思路。也有作者主要以實例分析了農村宅基地管理存在的問題，提出了加強農村宅基地管理的相關措施建議[19-20]。

1.3 農村宅基地退出

1.3.1 農村宅基地退出機制 農村宅基地退出機制的缺失是導致目前中國農村宅基地利用存在問題的根本原因[21]，因此構建農村宅基地退出機制是農村土地使用制度改革的重要內容和重要突破口，對于解決“三農”問題具有積極的推動作用[22]。梁發超等[23]嘗試運用土地發展權理論，通過宅基地退出土地收益分配等問題來維護退出農戶的權益，以農村宅基地增值收益作為有償退出機制的核心內容來構建農村宅基地退出機制。張世全等[22]從農村宅基地退出的歷史背景、改革方向和驅動因素入手，總結提煉出遷村并點、村企合一、原址改造、整村搬遷和中心社區集聚5種退出模式，并分析退出后宅基地如何再使用的問題，為推進農村宅基地使用制度改革工作提供了借鑒和參考。彭小霞[24]從完善農村宅基地退出的立法、完善農村宅基地退出的相關法律制度、打破政府對“土地財政”的依賴、提高農民在農村宅基地退出中的主體地位等方面完善農村宅基地退出機制。歐陽安蛟等[21]認為農村宅基地退出機制的建立應以保障農戶對農村宅基地的合法權益、不增加合法占用農村宅基地農戶的經濟負擔為基本前提，重點是建立農村宅基地收回補償制度、健全多元化的農村住房保障體系、實施農村宅基地有償使用制度和健全農村宅基地整理、置換、復墾機制。張秀智等[25]以遼寧、湖南和北京的3個村莊作為案例，分別從農村基礎設施投入、農民就業模式、農民對土地依賴程度、集體土地產權安排和發展農村特色的角度對建立農村宅基地退出機制進行了分析。

1.3.2 農村宅基地退出意愿 在對農村宅基地退出意愿的研究中，大多數學者主要是通過建立評價指標采用統計模型來分析影響農村宅基地退出意愿的因素。其中，評價指標主要有農戶主個體特征、家庭狀況、農戶心理、家庭收入及人口、文化水平、擁有農村宅基地數量以及農戶認知等方面。而統計模型以Logistics、Logit、Extreme、Probit模型為主。彭長生[26]通過建立二元Logistic回歸模型對農民農村宅基地退出補償模式選擇意愿的影響因素進行了計量分析。孫艷梅等[27]將調查農戶分為低等兼業、中等兼業與高兼業農戶家庭3種類型，采用Logistic回歸模型分析影響不同類型農戶農村宅基地退出意愿的因素。于偉等[28]基于山東省的農戶問卷調查數據，運用Probit模型揭示了農戶農村宅基地退出的決策行為及其影響因素。魏晨等[29]和周丙娟等[30]采用問卷調查法與Logit回歸分析法，分析了影響農民農村宅基地退出意愿因素。吳九興等[31]運用Extreme模型對農戶退出宅基地意愿進行了分析，結果反映了農民退出宅基地的意愿稍低。楊子等[32]對農戶退出宅基地入市的意愿進行調研，結果顯示超過60%的農戶愿意參與。

1.3.3 農村宅基地退出模式 農村宅基地退出模式根據各地的實際情況來選擇，針對農村宅基地退出之后選擇何種土地利用方式應該結合當地情況以及政府的能力，能恢復耕地的盡量優先復墾為耕地。農村宅基地退出后復墾只是作為一個節約土地資源、增加耕地的措施，復墾的具體實施需要因地制宜，考慮復墾的可行性。盧艷霞等[33]以浙江為例，提出了農村宅基地退出模式有拆危改舊建新房、整村移民搬遷、“兩新建設，三類安置”等模式，鼓勵村民退出農村宅基地，并提出了集體和農民節余指標的主要受益者，其收益應全部返還農村。陳利根等[34]揭示了現有3種農村宅基地流轉模式，即政府主導模式、集體推動模式與農民自發模式下的農民福利狀況，并提供了改善路徑，其提出有條件地區嘗試推行集體推動農村宅基地流轉模式，不具備條件地區需提高拆遷補償標準或規范隱形流轉，最終3種模式都需向市場自由流轉轉變。劉衛柏等[35]通過實證調研后，總結出我國農村宅基地流轉模式主要有村集體經濟組織內部轉讓、外部轉讓、農戶自由轉讓、地方政府主導轉讓等幾種類型，在此基礎上提出了推動農村宅基地流轉的對策建議。刁其懷[36]闡述了成都市農村宅基地退出模式主要包括“雙放棄”模式、土地綜合整治模式、地票交易模式、貨幣化補償模式及農村宅基地收儲模式等，這些退出模式的推行，促進了農村宅基地集約節約化利用水平。范建雙等[37]運用Logistic模型分析了農村宅基地空間置換意愿，并認為將農村宅基地置換與承包地流轉、集體資產股份權流轉有機結合，建“三權”改革的聯動機制有利于農村宅基地置換的實施。向勇[38]認為宅基地退出模式應該在政府的主導下定向流轉，而不能像一般的土地或者房屋一樣進行上市交易。

1.3.4 農村宅基地抵押 農村宅基地抵押，不僅體現了農村宅基地作為用益物權的價值，同時也能確保農民的生存權。但是抵押有風險，特別是作為農民生存的最后一道保障，因此，大多數農民會考慮其失去唯一農村宅基地之后所面臨的困境。基于此，胡建[39]認為農村宅基地使用權可以采用有限抵押，通過其主體制度、期限制度和有償制度的設計，充分發揮農村宅基地用益物權的經濟效益。同時，戴艷萍[40]也提出在法律上應賦予農戶享有農村宅基地使用權抵押的權能，同時對使用期限進行明確規定，以確保農村宅基地使用權抵押制度的規范化運行。農村宅基地抵押作為農村宅基地制度改革的一部分，其政策實行存在困難，因此分析農民抵押意愿研究也顯得較為重要，具有一定的指導作用。呂軍書等[41]分析了農村宅基地抵押時農民的意愿因素，并就實現途徑進行了總結。田童等[42]分析了宅基地作為財產抵押貸款時不同利益群體的利益訴求。

1.4 農村宅基地退出補償

1.4.1 農村宅基地退出補償機制 畢影[3]考慮到不同收入階層農戶退出農村宅基地意愿的影響因素，在綜合政府及農戶各方利益的條件下，構建了符合不同階層農戶的多元化的農村宅基地退出補償機制。邢姝媛[43]以陜西省為研究對象，從建立農村宅基地有償使用制度，建立多元化的補償形式與補償標準，發展多形式的住房保障體系與實施農村宅基地整理置換復墾機制等方面，構建了陜西農村宅基地退出補償機制。李占元[44]認為通過建立區域性的農村宅基地退出補償機制，讓農戶有序的退出農村宅基地是當下需要研究的重要課題，并從農村宅基地退出的原則、內容和補償標準、退出的資金管理和退出農村宅基地管理方面構建了補償機制。

1.4.2 農村宅基地退出補償及標準 我國當前對宅基地退出補償標準的研究較多，但是并沒有形成一個統一、公認的補償標準，也沒有形成統一的宅基地價值構成體系。因此，在研究宅基地價格補償時各學者的立場不同，其評估結果也有很大的差距。王有強等[45]提出了我國農用地征地補償較低，補償方式單一等不足，并提出了改善農用地征地補償的方式。胡銀根等[8]依據農村宅基地的特點和主要功能，以商丘市偏遠農村地區為例，對農村宅基地(不包括其上房屋)退出補償價值測算進行了探討和研究。許恒周[46]以山東省臨清市為調查對象，采用條件價值評估法(CVM)研究了農民對農村宅基地退出補償的受償意愿，并通過Tobit回歸模型檢驗影響農民受償意愿的相關因素。徐小峰[47]從土地發展權視角探討了農村宅基地價值，為農村宅基地退出和補償政策的制定提供了參考。梁亞榮等[48]提出：作為農民重要財產的農村宅基地使用權具有獨立的經濟價值，農村宅基地征收補償與其他類型的土地的征收補償有很大區別，應單獨進行規定，特別是對其保障功能做出明確、合理的補償。劉義[49]以土地發展權、福利經濟學以及不同農村宅基地退出對象為視角，對農村宅基地退出補償價格進行了測算。孫維[50]認為農村宅基地上的房屋和附著物的補償標準，可以參照當地征地補償標準執行，但農村宅基地使用權價值的補償必須以農村宅基地使用權價值為基礎，參考同區域國有建設用地價值，再經過充分慎重的評估來綜合確定。周秀芳[51]認為農村宅基地退出補償包括被拆遷房屋及其他附著物補償和農村宅基地使用權補償2個部分，在一定程度上反映了農村宅基地的市場價格水平。黃貽芳[52]認為農村宅基地退出其實是農民與地方政府之間的交易，地方政府、農民和農村集體均是收益主體，建議將增值收益歸農民和農村集體所有，以體現國家政策規定的原則。王延強等[53]認為國家和集體經濟組織分別以稅收和地租的形式獲得利益，但必須保證農民為最大收益者。陳夢嬌等[54]認為農村宅基地退出補償標準可參考城市國有土地估價的原理及方法，從而測算出農村宅基地退出補償標準。關江華[55]認為補償標準不僅要考慮農村宅基地帶給農戶的福利補償，還要考慮其作為資產給農戶當前帶來的經濟效益以及未來的增值補償。

1.5 農村宅基地價格評估 在農村宅基地價格評估方面，主要分為農村宅基地使用權價值評估和地上房屋及附屬物價值的評估。孫維[50]以溫江區為例，提出農村宅基地退出補償測算標準主要是評估“農村宅基地內房屋及附屬設施”和“農村宅基地”這2個部分的使用價值。他認為農村宅基地上附屬物的補償標準可以參考土地征收補償。主要評估的是農村宅基地使用權價值，宅基地價值=土地增值稅比例(%)×基準地價×宅基地面積(基準地價主要是指農村宅基地退出所在區域，所對應的住宅類基準地價)。胡銀根等[8]主要從農村宅基地的住房保障功能、生產要素功能以及期權價值3個方面建立測算模型，并以商區市為例測算出退出補償價格。陳家偉[2]、許恒周[46]、郭倩[56]、葉莉[57]等考慮到當前我國農村建設用地市場的缺失，利用條件價值評估法，直接征詢農戶農村宅基地退出的期望受償價格，并利用Tobit、Logit模型進行了受償意愿影響因素分析，從而建立了農村宅基地價格估算模型，計算出補償價格。劉義[49]基于土地發展權、福利經濟學、不同退出對象、建設用地周轉指標價格等進行農村宅基地價格的估算，分別運用了成本逼近法，參照經濟適用房價格的購房補貼等計算宅基地價格。徐小鋒[47]將農村宅基地價值等于其復墾后的耕地價值與土地發展權值之和，并以湖北鄂州市為例，建立模型，運用成本逼近法估算農村宅基地價格，并提出農村宅基地價格測算補償只是農村宅基地退出補償的重要內容之一。李占元[44]認為農戶補償包括多個方面：房屋及構筑物的補償、失去宅基地的補償以及生活成本等。趙強軍[58]將農村宅基地補償定價分為2種，農村宅基地價格包含土地及地上建筑物的價值和農戶脫離農村徹底放棄農戶集體身份的補償。上官彩霞等[59]通過分析江蘇省“萬頃良田建設工程”農村宅基地置換主要采用的置換農村宅基地、置換小產權房、置換商品房3種模式，分別就其補償方式做了說明。馬智利等[60]認為農村宅基地流轉中土地價格的確定，應該是農村宅基地使用權轉讓價格加上地上建筑的價格。王璦玲等[61]對退出的宅基地再征收為劃撥用地來測算土地價格。凌學東[62]認為宅基地存在多種權益，在對其補償時應將權益獨立分開進行補償。

2 農村宅基地退出補償及價格評估存在的問題分析

2.1 農村宅基地退出補償方面存在的問題

通過以上文獻綜述發現，我國學者在對農村宅基地退出補償方面做了大量的研究，特別是在農戶農村宅基地退出意愿影響因素方面，利用問卷調查法、統計分析以及計量模型等多途徑進行了深入分析。而農村宅基地退出補償研究中主要是以補償標準和農村宅基地價格評估為主，利用多種評估方法，不同評估對象以及不同農村宅基地價格構成體系進行測算，這對于完善農村宅基地價格評估體系，合理確定農村宅基地退出補償標準有很大的借鑒意義，但仍然存有不足，主要表現在補償標準方面。

基于農戶視角的農村宅基地退出意愿補償價格一般都較高，地方政府或者村集體無力承擔這部分費用。而根據地方政府或者部門規程制定的補償標準又過低，嚴重損害了農民退出農村宅基地的積極性，因此合理制定補償標準成為許多學者的研究重點。但是如何制定一個合理的補償標準并沒有得到一個公認的結果。現有文獻中對農村宅基地價格評估主要包括兩部分，一是農村宅基地使用權價格，二是農村宅基地上房屋及其他附屬物價值。這2個部分農村宅基地價格構成忽視了農村宅基地的性質，即作為農村集體成員無償、無期限使用的農村宅基地所具有的功能屬性那部分價值。很多補償標準既不能被有效實施，也不能真正體現農村宅基地價值。

2.2 農村宅基地價格評估方面存在的問題

目前的研究中，評估農村宅基地退出補償價格的評估方法主要是借鑒土地征收補償標準和利用城市國有土地價格評估方法中的成本逼近法結合求得，但是研究依然較少。也有主要運用條件價值評估法來設計問卷，通過農戶意愿補償價格來測算。目前這2種方法研究也并不多，其評估結果也沒有得到一致的認同。由于農村宅基地的流轉還處于試點階段，很多地方的流轉受到限制，因此決定了對農村宅基地價格評估方法的研究不能像城鎮一般建設用地評估研究的透徹，所以以案例為基礎的農村宅基地價值測算的實證研究還比較少。

3 發展趨勢和對策分析

3.1 基于農村宅基地價值體系的退出補償標準

農村宅基地退出補償標準的制定直接關系到退出農戶的接受程度以及農村宅基地能否有效退出等，而厘清農村宅基地價值體系則是確立農村宅基地退出補償標準的重要前提。在今后應該注重研究農村宅基地價值體系的構成，并基于此測算其價格[63]。

3.2 農村宅基地評估方法的創新

在我國較為成熟的城鎮建設用地市場中土地價格評估方法主要有：市場比較法、假設開發法、成本逼近法和收益還原法等。對于沒有形成農村建設用地市場的土地評估體系，考慮農村宅基地自身情況的因素下可以借鑒以上幾種評估方法，但是這樣的評估方法不能采取城鎮建設用地評估中“一刀切”的辦法，需要考慮更多的因素。因此今后研究應該加強對農村建設用地評估方法的創新，多角度、全面地制定補償標準。

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(責任編輯：管珊紅)

Research Summary of Compensation and Price Assessment for Rural Homestead Quitting

LV Bo-lan, CAI Hai-sheng*, YU Wen-bo, ZHANG Ying

(Jiangxi Provincial Key Laboratory for Agricultural Resources and Ecology of Poyang Lake Watershed, Jiangxi Agricultural University / Nanchang Municipal Key Laboratory for Ecology of Poyang Lake in Jiangxi Province / Research Center of Rural Land Resource Utilization and Protection, Nanchang 330045, China)

Through using the methods of literature search and inductive summary, this paper summarizes the research progresses in the acquirement, management, quitting and price assessment of current rural homestead in China, and discusses the existent problems, including the nonuniform calculation mode and standard of the compensation for rural homestead quitting, the insufficient studies on the method for the price assessment of rural homestead, and the shorting of instructional assessment methods. Finally, based on the current research status, the author puts forward the future research direction and method innovation of rural homestead price assessment.

Rural homestead; Homestead quitting; Compensation for quitting; Price assessment

2016-10-11

國家自然科學基金項目(31660140)；江西省重大科技項目(20143ACF60011)；江西省自然科學基金(20161BAB204180)； 江西省科技支撐計劃(20133BBF60011)；江西省教育廳科技項目(GJJ12218)。

呂博蘭(1993—)，女，貴州盤縣人，碩士研究生，研究方向：土地生態、土地經濟等。*通訊作者：蔡海生。

F301

A

1001-8581(2017)03-0124-06