東北內蒙古重點國有林區森林經營方案編制執行情況的探討

張亞偉

東北內蒙古重點國有林區森林經營方案編制執行情況的探討

張亞偉

（國家林業局大興安嶺林業調查規劃設計院，黑龍江 加格達奇 16500）

森林經營方案是森林經營主體以培育健康、穩定、高效的森林生態系統為目的，根據國民經濟社會發展要求和國家林業方針政策編制的森林資源培育、保護和利用的中長期規劃，是森林經營主體對經營利用措施和年度生產順序進行的設計和安排，是監督檢查和評價國有林區森林資源發展狀況和經營管理成效的重要依據。編制森林經營方案是《森林法》規定的一項法定工作，是落實國家主體功能區戰略、重大生態工程建設戰略的重要舉措，是保護、恢復和利用森林資源、促進森林可持續發展的重要基礎。

1 編制方案的必要性和緊迫性

黨的十八大將生態建設納入到“五位一體”總體布局之中，將林業建設提升到事關經濟社會可持續發展的根本問題，事關全面建成小康社會和生態文明的關鍵性舉措，事關中華民族永續發展的特大問題的高度。東北內蒙古重點國有林區作為全國林業重要組成部分，應承擔起保護生存安全、淡水安全、國土安全、物種安全、氣候安全和國家外交的重任。隨著全面停止天然林商品性采伐，東北內蒙古重點國有林區發展的重任應放到恢復森林、提高森林質量和發揮森林生態功能上，實現由木材生產基地定位向水源、碳匯基地、物種基因庫、木材戰略儲備基地和保護國土安全的生態綜合作用上來。森林經營方案作為森林經營管理科學基礎、重要手段、必要保障和實施依據，必將在森林經營中發揮重要作用。近期國家林業局出臺了《東北內蒙古重點國有林區森林經營方案編制指南》，并斥巨資組織東北內蒙古重點國有林區集中開展規劃設計調查，掌握本底森林資源現狀，力爭在3年內全部完成85個森工林業局的森林經營方案，就是要加強對重點國有林區森林資源采取嚴格保護，實現森林可持續經營，為我國“到2030年實現森林蓄積量要比2005年增加45億m3”的承諾奠定基礎。

2 方案編制執行現狀和存在問題

東北內蒙古重點國有林區開發建設60年以來，先后被稱為“森林施業案、森林經營利用設計方案、森林經營方案”，最多地方編制執行了6個經營周期，最少的也編制執行了3個經營周期。雖然森林經營方案為提高森林經營水平、加強森林資源管理開展了大量有益的探索，也為當地林業和社會經濟發展起到了一定作用，但總體實施效果不盡人意。

2.1 經營方案編制的質量不高

長期以來，在森林經營方案編制過程中，未給予經營方案一個明確的法定地位，重視程度不夠，沒有把經營方案當作森林經營必要的文件,僅僅是為了編制方案而編制。森林經理調查(二類調查)是森林經營方案編制的基礎信息來源，在編案過程中多限于二類調查數據資料的應用，而缺乏經營措施的調查，致使方案對森林資源經營和指導的可靠性下降。經營方案在編制中，其內容、格式和篇幅大體相同，只在單位和資源數據方面稍有差別，不能有效體現經營單位的個性和特點，內容大而空，重點不突出，沒有針對性，導致有些規劃項目無法實現，影響經營方案的實施效果。

2.2 缺乏時效性

在編制經營方案時，沒有體現新的森林分類成果和經營理念，未依據政策變化來調整更新；尤其是林業方面所出臺的新政策，如分類經營、林地變更調查、調減產量、停止主伐等這些政策在經營方案中沒有得到體現。在經營方案編制過程中，沒有將森林資源保護、經營培育的可持續經營和生態文明建設的理念融匯其中，使經營方案缺乏對未來發展的前瞻性和預測性。

2.3 主管部門的檢查指導不到位

經營方案編制審定后，林業局的經營活動沒有按照方案的規劃進行實施，而是根據林場個體的意愿和森調隊的調查作為完成任務的依據。集團公司和監督辦沒有按照經營方案的安排進行對照檢查和指導，使得經營方案的經營思想、步驟、任務難以按規劃落實實施，偏離了規劃設計的要求，經營效果可想而知。

2.4 方案編制理念不清晰

在一定時期內，受天保工程經營規劃的影響，林業局將經營規劃和天然林保護實施方案作為經營方案來使用，對于森林經營撫育、更新造林任務的安排、采伐限額的測算等均以天保方案為主，將經營規劃與天保方案混為一談。

3 建議與討論

3.1 賦予森林經營方案應有的法律地位

《中華人民共和國森林法》第十六條規定：國有林業企業事業單位和自然保護區，應當根據林業長遠規劃，編制森林經營方案，報上級主管部門批準后實行；《中華人民共和國森林法實施條例》進一步指出，重點林區森林資源調查、建立檔案和編制森林經營方案等項工作，由國務院林業主管部門組織實施，明確了森林經營方案是法定性技術文件的法律地位。根據《森林法》對森林經營方案的定性，賦予森林經營方案法定性文件證明，由國家林業局出具。重點國有林區的森林經營活動必須按照批準的《森林經營方案》執行，不再受行政管理的干擾，森林經營單位才會重視經營方案的科學性、合法性、合理性和有效性，才能充分發揮森林經營方案在森林經營中的權威作用。

3.2 改革森林資源調查管理制度

上收森林資源調查規劃設計管理權限，由國家林業局統一組織對重點國有林區的森林經理調查，實行國家統一部署、統一標準，由各林業集團公司規劃調查院承擔調查任務，由國家林業局組織驗收，在此基礎上編制森林經營方案。

3.3 充分發揮林權單位的主體作用

在經營方案的編制中，一定要明確林業局是森林經營方案的主體責任單位，規劃部門是技術支撐單位，二者不可錯位。各國有森工林業局依據林權證賦予的管理、經營、處分權限，真正發揮在森林經營活動中的主體作用，根據森林資源的特點和區域社會生產的能力，嚴格按經營方案開展經營活動，切實承擔起建設生態林業和民生林業的重任。糾正在經營方案中不研究、不參與，全部交給規劃單位的錯誤做法，讓經營主體牢固樹立可持續經營理念，將自主經營的思想、觀念融入到經營方案中，使經營方案真正起到指導森林經營、實現可持續發展的作用。

3.4 提高編制經營方案的質量

在編制森林經營方案中，首先要保證各項基礎資料的準確性和可靠性，并從實際出發，實事求是地依據局情、場情、林情編制出具有科學性、適用性、可操作性的方案。其次，既要高瞻遠矚，又要立足于實施；要按照因地制宜、分類指導的原則，區別對待，突出特點，結合經營單位的實際情況編制。第三，要提高編制森林經營方案人員的素質和專業水平。第四，編案中要依據《東北內蒙古重點國有林區森林經營方案審核認定辦法（試行）》的規定，進行實地驗證，將任務落實到山頭地塊。

3.5 切實加強對森林經營方案執行的檢查力度

各森工集團、國家林業局駐集團公司專員辦，要充分發揮對森林經營方案執行情況的監督作用，制定森林資源目標管理責任制、破壞森林資源問責制度、森林資源監督管理制度，年度森林經營方案檢查驗收辦法和成效考評機制，從資源管理、年度任務的完成、目標的實現等方面開展監督檢查，并作出評估，提出建設性意見。對于不按照森林經營方案開展經營活動的單位和個人要進行問責，從制度層面確保森林經營方案被認真實施。

3.6 實行反饋和中期修改制度

由于森林經營的長期性、森林資源的復雜性、經營環境的多變性、經營需求的多變性及短期政策的不確定性，使森林經營方案難以反映瞬息萬變的客觀實際，因而要建立經常性、階段性的森林經營方案執行反饋機制，保證森林經營逐步接近經營目標。通過對經營活動的績效評價，預測未來發展，提出經營方案修訂調整意見，在森林經營方案執行中期進行論證和調整。同時，要密切關注國家林業技術標準和區劃規程的調整，及時采用新的技術標準和規定，使新的理念和方法及時準確地應用到森林經營活動中。

［1］ 蒙寬宏.黑龍江森工國有林區森林資源與生態功能總量研究［J］.林業科技，2016,41(4)∶6-11.

1001-9499（2017）06-0030-02

2017-08-22

（責任編輯：潘啟英）