銷售不在適宜種植區域農作物種子的法律后果分析

馮 猛

（江蘇省鹽城市農業行政執法支隊，鹽城224002）

銷售不在適宜種植區域農作物種子的法律后果分析

馮 猛

（江蘇省鹽城市農業行政執法支隊，鹽城224002）

銷售不在適宜種植區域的種子行為是否合法，要看種子的終端銷售地是否落在該品種審定、品種登記或標簽標注的適宜區域內。種子的終端銷售地應當依據終端直接使用者（農民）種植該種子的地點理性確定。

種子；適宜種植區域；種子法；終端銷售地

新修訂的《中華人民共和國種子法》（以下簡稱《種子法》）實施后，由于該法對銷售不在適宜種植區域的農作物種子行為沒有明確定性，后面陸續出臺的相關規章也沒有對這個行為的法律后果進行規定，農業部制訂的《農作物種子生產經營許可管理辦法》僅在第十八條第三款規定了“種子銷售活動不受種子生產經營許可證載明的有效區域限制，但種子的終端銷售地應當在品種審定、品種登記或標簽標注的適宜區域內”，導致種子監管以及從事種子執法的人員對該類行為是否進行處罰出現分歧意見。在執法實踐中表現為有的地方進行處罰，有的地方不處罰，同案不同罰，影響了農業執法形象和權威。

筆者試從行政法和法律適用解釋的角度，分析銷售不在適宜種植區域的農作物種子行為的法律后果，以供從事種子監管和執法的同仁參考。本文僅討論種子銷售者銷售不在適宜種植區域的農作物種子行為，銷售主體均為適格主體，不存在其他違法情形，其所銷售的種子亦為合法種子，不存在違法情形。

1 當前種子市場主要經營主體

當前種子市場的經營主體按照是否需要辦理生產經營許可證分為兩大類：一類是有生產經營許可證的種子企業；另一類為不需要辦理種子生產經營許可證的經營主體，主要有3種：（1）種子生產經營者在種子生產經營許可證載明的有效區域設立的分支機構，（2）專門經營不再分裝的包裝種子的門店，（3）受具有種子生產經營許可證的種子生產經營者以書面委托代銷其種子的門店。

2 種子銷售行為分析

2.1種子銷售的類型 銷售是指以出售、租賃或其他任何方式向第三方提供產品或服務的行為，包括為促進該行為進行的有關輔助活動，種子銷售當然是銷售主體出售種子的過程。本文為方便分析銷售不在適宜種植區域種子的行為，將種子銷售劃分為2種類型：一種是存在于終端銷售地以外的開放性銷售行為，另外一種是有限制性條件的終端銷售地的銷售行為。對于這2種形式的銷售，法律對其規范的程度是不同的。

2.1.1開放性銷售行為 為提高市場開放度，建立全國統一的種子大市場，新修訂的《種子法》取消了種子生產經營的區域限制[1]，對于終端銷售地以外的銷售行為，實行“開放性”政策，故在《農作物種子生產經營許可管理辦法》第十八條第三款規定種子銷售活動不受種子生產經營許可證載明的有效區域限制，只要不是終端銷售地，可以任意銷售。開放性種子銷售，最明顯的特征應當是不具有銷售不在適宜種植區域種子的故意，在該銷售過程中，每一個銷售地都不滿足終端銷售地的條件，否則就構成《農作物種子生產經營許可管理辦法》第十八條第三款但書部分的限制性銷售行為。

2.1.2限制性銷售行為 對于種子終端銷售地的銷售行為，《種子法》還是做了保留規定。首先，在《種子法》第三十八條規定了種子生產經營許可證的有效區域由發證機關在其管轄范圍內確定，將有效區域的確定權交給了發證機關。《農作物種子生產經營許可管理辦法》第十八條第三款前半部分雖然允許種子銷售活動不受種子生產經營許可證載明的有效區域限制，但在但書部分作為前半部分的例外，特別規定了種子的終端銷售地應當在品種審定、品種登記或標簽標注的適宜區域內。因此，對于農作物種子銷售的最后一步即將種子銷售給直接使用的農民的行為是有“適宜區域”的限制性條件的。

2.2銷售、推廣、引種三者之間的關系 推廣、引種并不必然包含銷售，但將農作物種子銷售給直接使用的農民種植，是事實上的推廣和引種。

3 對終端銷售地的理解

要判定銷售不在適宜種植區域種子的行為是否構成違法，要看該銷售行為是否落在終端銷售地，如不是，銷售行為就是允許的開放性行為。

橘生淮南則為橘，生于淮北則為枳，葉徒相似，其實味不同。所以然者何？水土異也。經審定的農作物種子，在其適宜種植區域，一定有其優越性，但是，到了“淮北”，因為生態環境的變化，生產性能可能發生變化，這是常理，也是農作物品種的終端銷售地一定要落在品種審定、品種登記或標簽標注的適宜區域內的基本道理。

什么是終端銷售地？所謂終端銷售，是指產品直接到消費者（使用者）手里，對于種子來說，就是到直接使用的農民手里。那么，《農作物種子生產經營許可管理辦法》第十八條第三款的但書部分到底是什么意思？要保護的法益到底是什么？筆者認為，保護的當然是農民的利益，是國家糧食生產的安全。但書部分的核心要求應當是：無論是本文所述那一類銷售主體，也無論在何處，銷售給農民直接使用的種子，種植的地塊要落在該種子的適宜種植區域內，并且是否落在這個區域的義務及后果均由銷售者而不是農民承擔。因此，但書部分這個終端銷售地并不絕對的指種子的實際銷售地點，而應當是指種子的使用地（種植地），這個實際種植地點有可能與銷售地點重合，也有可能不重合。

4 銷售不在適宜種植區域種子行為的法律后果

正如前述，對于銷售不在適宜種植區域種子的行為判斷及法律后果，不能一概而論。

4.1開放性銷售行為法律后果 對于開放性銷售行為，不是法律法規所禁止的行為，不構成違法。但是根據《種子法》第四十六條“種子使用者因種子質量問題或者因種子的標簽和使用說明標注的內容不真實，遭受損失的，種子使用者可以向出售種子的經營者要求賠償，也可以向種子生產者或者其他經營者要求賠償”的規定，種子銷售者需要承擔相應不真正連帶賠償責任。

4.2限制性銷售行為法律后果 為便于分析，本文按銷售主體不同，分以下4種情況分析銷售不在適宜種植區域種子給直接使用的農民應承擔的法律責任。

4.2.1專門經營不再分裝的包裝種子主體的法律責任 這一類主體因法律的規定不需要辦理種子生產經營許可證，盡管終端銷售地與經營者的所在地往往重合，但不能適用《種子法》有關生產經營許可證的規定對其行為定性。

2007年12月28日，全國人大法委會對《種子法》第六十四條如何適用有一個答復意見（法工辦復[2007]4號），該意見明確：《種子法》第十六條規定，通過國家級或者省級審定的主要農作物品種和主要林木良種經公告后可以在全國或本行政區域內適宜的生態區域推廣；相鄰省、自治區、直轄市屬于同一適宜生態區的地域，經省、自治區、直轄市人民政府農業、林業行政主管部門同意后可以引種。凡違反上述規定的，應當屬于《種子法》第六十四條規定的“違反本法規定，經營、推廣應當審定而未經審定通過的種子”的行為。

農業部《農業部辦公廳關于種子法有關條款適用的函》（農辦政函[2006]8號）第十二項對“《種子法》第六十四條‘應當審定而未經審定通過’的含義是什么”的答復，“應當審定而未經審定通過”包括以下兩種情形：一是未經國家級審定通過，也未經省級審定通過；二是在審定公告的適宜生態區域外推廣的，專門經營不再分裝的包裝種子主體將不在適宜種植區域種子銷售給直接使用的農民的行為可以定性為“對應當審定未經審定的農作物品種進行推廣、銷售的”行為。

《種子法》修訂后，農業部和全國人大法工委的答復能否適用于當前農業處罰？筆者認為：首先，修訂前后的《種子法》對于經過審定的種子可以推廣、引種的適宜生態區域的規定沒有變化，前者規定在第十六條，后者規定在第十九條，變化的僅僅是批準手續；其次，修訂前后的《種子法》對“應當審定而未經審定通過的”行為的處罰沒有變化，前者規定在第六十四條，后者規定在第七十八條第一項，變化的僅是處罰幅度；再次，在農業部和全國人大法工委沒有廢止前述答復前，該答復有效。事實上，對于法律修訂后相關司法解釋或者應用解釋是否有效，主要看制定機關是否廢止。如《中華人民共和國行政訴訟法》修正后，盡管2015年4月20日“兩高”出臺了新的司法解釋，但是2000年出臺的司法解釋對于行政訴訟法沒有修改的部分仍然適用。

故筆者認為，專門經營不再分裝的包裝種子的門店，如果將不在適宜種植區域的種子銷售給農民直接使用，可以根據《種子法》第七十八條“違反本法第二十一條、第二十二條、第二十三條規定，有下列行為之一的，由縣級以上人民政府農業、林業主管部門責令停止違法行為，沒收違法所得和種子，并處二萬元以上二十萬元以下罰款：（一）對應當審定未經審定的農作物品種進行推廣、銷售的”的規定，予以相應行政處罰。

4.2.2有生產經營許可證主體的法律責任 對于有生產經營許可證的企業，將不在適宜種植區域的種子直接銷售給農民，存在2種違法情形，一是前述“對應當審定未經審定的農作物品種進行推廣、銷售的”情形，同時還存在《種子法》第七十七條第三項規定的“未按照種子生產經營許可證的規定生產經營種子的”違法情形。

對于按照法律規定申領種子生產經營許可證的企業，其行為還受《農作物生產經營許可管理辦法》第十八條的規范。首先，銷售行為本身就是生產經營行為之一，受生產經營許可約束；其次，《農作物生產經營許可管理辦法》第十八條有3款內容，分別是第1款“種子生產經營許可證載明的有效區域是指企業設立分支機構的區域”，第2款“種子生產地點不受種子生產經營許可證載明的有效區域限制，由發證機關根據申請人提交的種子生產合同復印件及無檢疫性有害生物證明確定”，第3款“種子銷售活動不受種子生產經營許可證載明的有效區域限制，但種子的終端銷售地應當在品種審定、品種登記或標簽標注的適宜區域內”。

各款之間的邏輯關系是：第1款是對有效區域的原則性規定，第2款是對生產行為的例外規定，第3款是前半部分是銷售行為的例外規定，而但書部分又是前半部分的例外，是例外的例外，但仍然屬于生產經營許可內容之一。也就是說，“種子的終端銷售地應當在品種審定、品種登記或標簽標注的適宜區域內”是所有生產許可證規定的內容之一，是法定內容，只不過這個規定沒有寫在許可證上，但是只要有證企業銷售種子，終端銷售地就應當在品種審定、品種登記或標簽標注的適宜區域內，否則自然構成未按照種子生產經營許可證的規定生產經營種子的違法行為，可以按照《種子法》第七十七條第三項“違反本法第三十二條、第三十三條規定，有下列行為之一的，由縣級以上人民政府農業、林業主管部門責令改正，沒收違法所得和種子；違法生產經營的貨值金額不足一萬元的，并處三千元以上三萬元以下罰款；貨值金額一萬元以上的，并處貨值金額三倍以上五倍以下罰款；可以吊銷種子生產經營許可證：（三）未按照種子生產經營許可證的規定生產經營種子的”的規定，予以相應行政處罰。

當然，行為人銷售不在適宜種植區域種子只有一個行為，但是同時違法了2個法律規范，農業執法人員可以按照“同時違反數個規范的違法行為的定性分析與處罰”[2]進行處理。

4.2.3有證主體分支機構的法律責任 種子生產經營者在種子生產經營許可證載明的有效區域設立的分支機構，將不在適宜種植區域的種子銷售給直接使用的農民，根據民法，分支機構可以作為當事人，農業執法人員應根據實際情況進行具體分析。如果該分支機構有營業執照，可以作為當事人，但其作為當事人時自己并沒有生產經營許可證，可參照專門經營不再分裝的包裝種子主體處理；如沒有營業執照，不能作為當事人，適格當事人為設立單位，參照有證主體處理。

4.2.4受委托門店的法律責任 受具有種子生產經營許可證的種子生產經營者以書面委托代銷其種子的門店，將不在適宜種植區域的種子銷售給直接使用的農民，根據民法，受委托方的行為后果歸于委托方，農業執法人員應當將委托方作為適格當事人，委托方有生產經營許可證，參照前述有證主體處理。

5 監管措施及執法取證要點

現實中，對銷售不在適宜種植區域種子行為無論是監管還是執法取證，難點在于終端銷售地的確定。如果不是終端銷售地，就不屬于法律禁止的行為。由于修訂后的《種子法》加大了對種子違法行為的處罰力度，違法行為人往往避重就輕，或者不配合調查，不承認是銷售給當地農民的，有的甚至做假賬、假檔案欺騙執法人員。對此，我們應當結合《種子法》有關種子生產經營檔案管理規定，加大日常檢查力度，強化生產經營檔案管理和日常檢查記錄制度。

對于銷售不在適宜種植區域種子違法行為的取證，一定要結合生產經營檔案和臺帳，查明種子的取向和最終種植地塊，形成完整的證據鏈。一是要有內容完整的種子銷售發票；二是要有記錄種子來源和取向的進銷存臺帳和檔案；三是要有當事人、證人或最終使用者的詢問筆錄；四是要有種子最終種植地塊的證明材料。

橘生淮南則為橘，生于淮北則為枳。筆者想說的是，再好的農作物種子，也得有適合的土壤，才能發揮其應有的生產性能?！斗N子法》之所以要規定適宜種植區域、終端銷售地、種子經營者的各種先合同義務及承擔不真正連帶的責任，其目的就是要求種子銷售者將種子送到適宜該種子發揮正常生產性能的適宜生態區域去種植，以免發生“生于淮北則為枳”的后果。因此，向直接使用的農民銷售不在適宜種植區域種子的行為，理所當然地要被禁止和依法糾正。

[1] 吳曉玲．《種子法》三個配套規章解讀[J]．中國種業，2016（12）：1-4

[2] 馮猛．對種子違法案件中同時違反數個規范的違法行為的定性分析與處罰建議[J]．中國種業，2016（4）：21-24

[3] 謝焱，儲玉軍，何慶學．種子生產經營許可管理常見問題分析[J]．中國種業，2016（12）：40-42

[4] 馮忠兵．一起水稻種子案件查處引起的思考[J]．中國種業，2012（12）：43-44

[5] 趙新生，王巖，焦富玉，等．如何正確理解農作物種子經營有效區域[J]．中國種業，2012（4）：23

2017-01-16）