政治倫理視角下社會治理的政府角色定位

周謹平

政治倫理視角下社會治理的政府角色定位

周謹平

政府在社會生活中扮演主導性的角色，對社會生活產生著決定性的影響。政府職能的設定、政府規模的大小和政府管理方式的選擇都取決于政府的角色定位。要實現從傳統社會管理向社會治理的轉變，就必須在新的政治倫理語境下對政府角色進行重新審視。社會治理意味著政府在四個方面角色的轉變：從干預型政府向引導型政府的轉變、從無限型政府向適度型政府的轉變、從領導型政府向參與型政府的轉變以及從管理型政府向服務型政府的轉變。

政治倫理；社會治理；政府；角色定位

政府在社會生活中扮演主導性的角色，對社會生活產生著決定性的影響。政府職能的設定、政府規模的大小和政府管理方式的選擇都取決于政府的角色定位。要實現從傳統社會管理向社會治理的轉變，就必須在新的政治倫理語境下對政府角色進行重新審視。

黨的十八屆三中全會提出了國家治理體系與能力現代化的戰略任務。從管理走向治理是我國未來社會發展的根本方向。我國的社會制度、權力機制都必須圍繞提高社會治理能力、完善社會治理體系進行優化和調整。政府的改革也須根據這一主題予以推進。對此，我們首先要回答的問題是：從管理走向治理需要怎樣的政府，如何看待和理解政府在社會治理中的倫理角色？

一、消極與樂觀：關于政府角色的兩種政治倫理視角

在政治倫理視閾中，對于政府在社會生活中應該擔負何種責任，通常存在著兩種觀點。一種源自西方自由主義傳統，認為政府的角色是消極而危險的。在自由主義，特別是古典自由主義學者看來，政府只是為了維系社會生活的無奈選擇。他們看到，社會需要組織與管理，成立政府是必要之舉。在民族國家的時代，社會的人口和規模都遠遠超出古希臘城邦的范疇，直接民主的方式難以適應現代社會生活，以政府代理社會事務成為社會管理的主要方式。但權力的代理充滿風險，一是政府可能違背民眾的意愿；二是政府一旦形成權力集團，就容易以集團利益取代公共利益。自由主義者們側重于對政府集中權力之后對社會和公民個體所構成的挑戰與威脅保持警惕，認為應該嚴格限制政府規模，限定政府權力的邊界。這也是為什么西方通常沿用三權分立的架構，希望以權力制約權力。激進的自由主義者往往最終走向無政府主義。但時至今日，無政府主義的呼聲即便在自由主義內部也日漸式微，以致于古典自由主義的代表人物諾奇克都對于無政府主義的主張進行了批評。諾奇克指出了無政府主義的內在矛盾——個體主義者或者無政府主義者以強制權力壟斷的理由攻擊政府的存在合理性，但離開了政府的強制性權力由誰來支配？既然政府必要又存在難以規避的風險，那么最小政府就成為自由主義者心中的理想政府形態。諾奇克傾向于建立守夜人式的政府，其職責在于保護所有公民免于“暴力、盜竊、欺詐以及強制履行契約”等傷害。政府如同守夜人一樣，只發揮維護基本秩序的功能，而把社會生活的內容視為人們自覺行為的結果，交由近似于市場機制的自覺程序決定。

第二種關于政府角色的觀念則表現出樂觀主義的色彩。這種觀念認為政府作為社會生活的組織者，理應處于社會權力的中心地位。政府所代表的國家權力應該充滿各個領域，造就全能型的政府形態。這種觀念預設了三個前提：首先，政府所代表的權力是善的。對于政治權力的善、惡認識一直是政治倫理學中的重要問題。關于政治權力的善性理解在中西方的政治傳統中都具有悠久的歷史。在古希臘政治生活中，政治權力通常被認為是善的。無論是蘇格拉底、柏拉圖還是亞里士多德，都崇尚城邦生活，認為城邦的善至高無上，個人最引以為傲的身份就是城邦公民。顯然，在他們看來，代表城邦利益的政治權力具有善的道德性質。我國儒家思想也作出了“政者，正也”的價值判斷。對于政治權力的善理解期待政府權力的伸展與拓張。所以，最完滿的政體被認為是賢人政體。因為如果能夠在善的國家權力安排下生活，社會將井然有序而又富有崇高的道德價值。其次，政府具有完滿的理性。之所以要賦予政府無限權力，就是因為政府有能力安排社會生活，他不但可以根據社會需要制定相關政策，而且可以預見社會的發展。這樣，在完滿理性政府的管理下，社會生活的各個環節都能有條不紊地相互銜接、向前發展。再次，政府權力與公民權力是高度一致的。除非惡的政權，所有理性政治的謀劃都不會貶損國家和公民個體的價值。在一個合法的政治倫理語境中，對于全能政府的謀劃必然意味著政府的權力非但不會損害個人利益，相反，政府權力的行使將在最大層面上維護民眾的利益。

二、守夜人政府與全能型政府：失效的政府倫理角色

但在現實政治操作中，這兩種對待政府的倫理觀念都沒有達到預期的效果。守夜人的政府模式在極大限制政府權力的同時也導致了權力效率的低下。市場機制難以獨立擔負支撐社會生活的重任。即便在經濟領域，市場機制的效力也是值得懷疑的。亞當·斯密從個人有限理性出發演繹的市場機制有著嚴格的限定條件：（1）市場信息必須是對稱的，以便人們可以根據市場變化準確及時地做出回應、采取最優的措施保護個人利益；（2）人們對于市場的進入和退出是無摩擦力的，可以隨時自由地決定是否參與市場競爭；（3）市場的起點是公平的，人們可以完全憑借自身的能力相互競爭并取得優勢——這也被視為市場應得。遺憾的是，這些條件在現實生活中都難以達成。我們的社會不是一個信息對稱的社會，相反，信息不對稱才是常態。而且，人們出于自利都會有意識地隱瞞對自己有利的信息，很多社會優勢恰恰建立在信息優勢之上。信息已經被商業化，逐漸成為市場核心競爭力，對于信息的獲取和掠奪較以往任何時期都更為激烈。人們理性的有限與信息對稱之間本來就構成了矛盾。面對龐雜的信息，有限理性又何以把握？進入信息時代之后，信息的數量更是呈幾何倍數增長，據統計，我們現在每秒在互聯網交換的信息就高達超過1萬GB，超過20世紀之前人類歷史信息的總和。如此海量的信息讓信息對稱成為不可能實現的夢想。同時，市場的摩擦力持久存在，社會生活的摩擦力也難以消除。人們無論進入或退出市場都要承受相應的代價，成本是任何市場主體都要面對的壓力，社會生活也是如此。無論在經濟生活還是社會生活中，處于優勢地位的群體都試圖提高進入的門檻，以求獨領風騷。與此同時，市場機制所強調的起點公平已成水中月、鏡中花。由于市場的累積效應，人們從進入市場的那一刻起就實質上站在不同的起點。在經濟領域，頂點優勢日益明顯，非但沒有出現如斯密當初所期待的萬舸爭流之局面，勝者全取倒是成為一種普遍現象。無論在傳統工業領域，還是在新興產業領域，市場往往被少數巨頭所壟斷。這也是為何對于廠商而言，做大做強才是生存之道。在社會生活領域，人們生而有天賦、能力之別，更處于不同的生長環境之中，由此構成原生運氣的巨大差異。BBC推出了一部名為《56UP》的記錄片，其中對14個不同階層的孩子成長進行跟蹤記錄，所得出的結論是：分屬不同階層的孩子幾乎過著和他們父輩同等質量的生活。正因市場機制在現實生活中面臨諸多困境，根本無法應對市場失靈的難題。無論是19世紀初爆發的經濟危機，還是本世紀所爆發的次貸危機，無一不說明市場失靈對人們生活產生的深重影響。周期性的經濟危機更是難以走出的怪圈。而且，對于社會生活而言，公共服務、社會福利等需要大量社會投資又缺乏經濟產出的領域在市場機制中常常被忽視、輕視，這些領域無疑需要政府的積極介入。

全能型政府則被證明容易導致政府的失效。首先，全能政府將權力涵蓋社會生活的各個領域，對政府能力提出了苛刻的要求。無論是人力還是財力，政府資源都是有限的，以有限能力行使無限權力，本身就是政府不可承受之重。而且全能政府對于人力的要求必然導致政府人員臃腫，運轉成本增加。臃腫的政府不但不會提高行政能力，反而會極大降低行政效率。對社會領域的統轄管理也讓政府背負了過多的責任。一旦某方面出現問題，民眾就會對政府產生不滿，造成政府公信力的下降。其次，政府的理性是有限的。如在分析市場機制信息不對稱時所論述的，政府也不可能收集所有社會信息，并對所有問題進行及時有效的回應。政府的決策通過行政權力進行執行的時候，其理性的弱點就有可能演化為社會的缺陷，帶來嚴重的社會后果。我國曾一度采用全能政府形式，配之以計劃經濟模式，期待通過政府調控解決市場失靈問題，集中社會資源、提高社會效率。這種模式在短期內曾取得了良好的效果——在一個處于貧困、長期分裂的國家采取短期的計劃經濟的確能有的放矢、集中社會資源進行關鍵領域的建設，而且這種模式能夠快速凝聚社會力量、達成社會共識。但在長期的建設中，計劃經濟由于其理性限制，不能完全預測社會的進程，最終導致了國民經濟走到崩潰的邊緣。政府在決策過程中的失誤讓社會付出了高昂代價。政府理性有限性所產生的另一問題，就是其管理的合法性。既然政府的理性是有限的，那他為何有資格對所有社會生活進行具體的安排？計劃經濟中賦予了決策者以理性的優先地位，直接挑戰了平等的現代政治觀念，理性的不平等最終轉化為人格的不平等。這正是哈耶克所提出和論證的觀點。此外，政府所代表的國家權力與個人權利之間并不總是統一的。社會利益也時常與集體利益、個人利益相互矛盾甚至沖突。全能政府通常依據強大的行政力量推行政策，實現所代表的權力，容易對個人利益、私人領域造成侵犯。在某些時候，個人或者少數群體的訴求極有可能被社會整體意志所吞沒。

守夜人政府和全能型政府都表達出人們對于政府角色的不同理解。守夜人政府表現出人們對于國家權力越界的擔憂。國家權力一旦形成，就具有強力的一面。這種強力一方面來自于這種力量通常以強制力量為保障，另一方面來自于這種權力通常被認為代表了整體意志、能夠以社會整體之名實現擴張和延伸。面對代表國家意志的權力，公民個體既缺乏與之抗衡的力量，也難以獲得道德合法性。國家權力對于社會權力和公民權力的危險是顯而易見的，如何抑制這種危險是現代政治領域的主要問題之一，也是社會治理旨在解決的難題。特別在國家治理的語境中，保持國家權力、社會權力和公民權力的邊界是政府管理必須遵循的原則。全能型政府則表達人們對于政府權力的依賴和期待。全能型政府反映出政府在某些社會領域發揮主導作用的必要性和合理性。當然，由于不可彌合的缺陷，這兩種政府形態都不能滿足社會治理的要求。

三、四個轉變：社會治理中政府倫理角色的重新定位

我們所期待的政府既能實現權力的合理退讓、給與社會、個人充分的權力空間，又能積極履行其必須承擔的社會職能。社會治理意味著政府在四個方面角色的轉變。

1.在行政模式層面，社會治理要求實現從干預型政府向引導型政府的轉變。人們對于政府的角色達成了某種程度的共識，就是政府不再應該從事“劃槳”的工作，以行政權力和行政手段直接干預、干涉市場經濟和社會生活。政府的職能在于“掌舵”、把握社會的整體方向。就目前的社會生活現實而言，政府的引領地位依然需要維持和鞏固。

其一，政府的引導作用是社會治理的價值訴求所決定的。我們已經梳理了社會治理的核心政治價值——自由、平等、公正、法治，這些價值的實現都離不開政府在社會制度設計和社會管理方式等方面的努力。作為有責任的政府，應該在社會管理中踐行上述政治價值，讓其通過制度和規范得以完整表達。比如社會公正，最重要的環節是建立公正的基本社會制度——所以羅爾斯將正義稱之為社會基本制度的首要善。政府的政策、管理模式將決定在社會生活中這些價值的范疇、邊界和實現方式。政府管理的操作和執行更是決定這些價值的實現程度。可以假設在某地區有兩個項目同時進行，A項目是商業項目，能為投資者帶來巨大的商業回報，也能刺激地方經濟發展；B項目旨在提高人民福利水平，特別是提高貧困人口的生活質量。由于受到財政和人力資源的限制，政府在很多時候需要對建設項目作出選擇。在A、B項目之間，政府的選擇其實取決于其價值判斷。顯然，市場選擇并不能為我們提供滿意的答案，通過政府引領才能滿足社會治理的價值訴求。

其二，政府的引導角色是其公共性所決定的。政府的公共性最明顯的表達在于其掌握公共權力。雖然公共權力歸所有社會成員所有，但人們不可能像取出銀行存款一樣隨時收回權力。如何讓公共權力的行使滿足社會成員的意愿，是政府必須考慮的問題。對于我國這樣擁有14億人口的多民族國家而言，社會群體復雜多樣，群體之間的利益訴求差異明顯。公共權力的行使必然要在諸種利益偏好中有所取舍。對于某種需求的認同和優先意味著為了滿足這種需求，社會要投入更多的資源和力量。政府擁有強大的社會資源整合調配能力。更為重要的是，政府相對于單個群體，擁有更為廣闊的公共視野。如果我們完全依據社會群體相互之間的博弈決定公共資源的使用，那些占據社會有利地位、擁有更多政治話語權的群體會將更多公共資源攬入手中，造成社會不公平。而且，如在分析自由主義市場時指出的，很多公益性事業——社會保障、公共基礎建設、公共服務、社會救助等由于缺乏經濟效益，難以吸引私人的目光，通常只能由政府完成。大多數情況下，涉及公共事務的領域往往導致公共性悲劇——人們對于個人利益的關切與追求通過犧牲公共利益而實現。在這種情況下，只有政府具備能力防止公共性悲劇的發生。任何取代政府，而由某個社會團體、社會群體主導公共資源的方案都會帶來更大的風險——無論是效果的風險還是道義的風險。

其三，政府引導是達成社會共識的必然要求。從管理走向治理，從政府權威走向多元共治是社會治理的方向。但治理不是否定或消解政府的地位、責任，更不是無序的混雜。我國社會建設有著明確的政治方向。如何在多元參與中建立政治共識，保持正確的治理道路，政府發揮著不可取代的關鍵作用。雖然價值中立成為政府行政的一個原則，但這種中立意在確保政府能夠公正地對待每一位社會成員，而不是在社會價值導向上的中立。任何政府在行政過程中，都會持有某種價值體系，并且會將其所持的價值體現在社會生活中。特別在政黨政治中，不同的政黨代表著不同的群體，更代表著不同的價值觀念。我國政府是在黨的領導下進行運作的，堅持社會主義價值體系和觀念是政府必須承擔的責任。我國的社會生活共識也以此為基礎。此外，在我國的政治文化傳統中，政府被賦予了更多的道德色彩。除了履行行政功能，人們還期待政府成為社會道德的表率。這在客觀上要求政府能夠對社會價值進行有效引導，通過自身道德規制、制度建設和社會規范承擔道德責任。

2.在政府規模層面，社會治理要求實現從無限型政府向適度型政府的轉變。政府對于權力的擴張有著似乎是一種先天的傾向，因為政府的非理性總是期待能更多地掌控社會資源以實現其行政目的。政府的實質是公共權力的代表，政府行政的最終目標是促進公共利益。但政府又是一個龐大的組織體系，從形成那一刻起便存在著組織目標與組織利益。政府也有自我成長、自我發展的要求，這使之具有擴大和膨脹的可能。公共權力存在著二重性，既是處理公共事務的主要力量，也可能成為實現政府部門私利的工具。無限政府傾向于集中社會所有資源，實現行政權力的無限擴張，將一切社會領域置于自身權力的統馭之下[1]。如上文所述，這種政府模式以繁馭簡，不但浪費公共資源，而且難以實現管理目標，極大擠壓了社會空間。事實證明，無限政府管理下的社會是脆弱的。當政府越俎代庖，大包大攬，社會對于政府就會產生過度依賴，一旦政府管理力度弱化，社會就無所適從，缺乏自我調整的能力。而且龐大的政府規模將阻礙社會經濟發展。研究顯示，從世界經濟水平發展來看，政府規模與經濟發展存在著某種一致性。越是經濟發達的國家和地區，其政府規模較經濟發展滯后或者不發達地區而言普遍更小。有學者對188個國家的數據進行分析，發現經濟發達國家和地區，政府消費規模占GDP比重度量的規模為17%左右，而停滯型國家占21%，轉型國家占26%[2]。之所以出現這種現象，是因為政府規模如果超出正常范圍，就會產生擠出效應。政府投資過量以及對于公共產品的壟斷不可避免地將社會組織和私人部門從這些領域驅走，導致市場的萎縮。在這一過程中，政府將更少從市場中獲得準確的信息，越來越多的劣質信息反而成為政府決策的依據。所以社會效益最終會隨著政府規模的擴大而下降。

社會治理的重要目標之一就是提升社會自治能力，保證社會的健康成長。政府創新管理的目標在于以簡馭繁，保持政府在人員、機構、權力層面的適度規模。我國學者任劍濤曾提出要以“奧卡姆剃刀”原則作為政府管理的基本準則，意在劃清國家權力與其他權力的邊界、建立簡約高效的組織體系。對于如何判斷政府規模是否適度，他也給出了清晰的標準。首先，適度的政府，必然是憲政體制下的政府。其次，適度的政府既不能不受限制，也不能無所作用，而應該根據社會、市場規模予以衡量和確定。再次，政府不能因為市場或社會自身機制的原因隨意擴大權力范圍[3]。

我們不難發現，政府規模必須與社會整體發展狀況相匹配。所謂的大政府、小政府更多是在與社會發展相適程度層面而言的。適度型政府的要義在于：其一，政府要保持與市場、社會的距離，制約自身權力擴張，為市場和社會留有充分的空間。其二，政府必須承擔和履行在文化、教育、經濟、政治等方面的基本職能，有能力創造和維系健康的社會環境。其三，政府要維護公民的合法權益，尊重私人空間，促進人們的利益實現。政府規模的擴大與收縮都不必然保證好的社會結果，在兩者之間達到平衡才是適度型政府的真諦。比如對于財政權力而言，布坎南等學者提出“怪獸模型”，認為政府會不斷提高稅收以便獲得更強的社會調節能力。而馬斯格雷夫等學者則發現財政分權會導致政府對于窮人的救濟減少[4]。所以政府要綜合考量規模建設的利弊，以最大限度地保障民眾利益為旨歸。

3.在社會參與層面，社會治理要求實現從領導型政府向參與型政府的轉變。傳統政府總是熱衷于扮演社會領導者的角色，擁有、支配社會資源，并將支配作為自己的主要職能。作為領導者，政府在社會生活中處于高高在上的地位，與其他非政府主體形成不對等的人格關系。社會治理則期待政府走下壟斷的神壇，成為社會治理的一員，與其他社會主體協同合作。奧地利學者斯特雷爾（Reinhard Steurer）指出，“誰在掌控社會”這一問題已經變得越來越模糊，由于社會權力和公民權力的壯大以及隨之而來的社會領域、私人領域的形成，經濟組織、社會組織和政府都在一定的范圍內扮演者主要角色。他援引列維·法爾（Levi Faur）的比喻，認為政府和其他社會主體就像一把傘的支架，共同發揮著支撐作用[5]。在社會從管理走向治理的背景下，政府完成從領導者走向參與者的角色調整也是大勢所趨。

領導型政府向參與型政府的轉變意味著，政府不再尋求公共話語權的壟斷和凌駕于其他社會主體之上的優勢地位，而是將自己視為社會有機體中的組成部分。在舊有社會管理模式中，政府往往將自己視為公共利益的唯一代表，在公共生活中表現出壟斷傾向。由于社會資源集中于政府手中，政府在與其他社會主體交往過程中也處于優勢地位，形成了不平等的交往格局。在社會治理模式下，政府、企業、社會組織以及公民個體所掌握的權力之間劃定了明確的界限。發揮社會主體在各自領域的特點和長處，形成優勢互補、協同共治的局面正是社會治理的努力方向。這就要求政府必須尊重其他社會主體，以平等的姿態參與相互協作，承認其他社會主體所具備的獨特優勢，并且為其優勢發揮創造條件。如果說政府曾經是社會管理的獨舞者，那么社會治理的舞臺則是各主體的群舞。正如斯特雷爾所言，治理相比較管理而言，更注重所有社會主體所形成的行動者群體，而后者則更關注某種系統的構建[6]。在社會行動群體中，政府與其他成員都是擁有平等人格的合作者，而雙方的關系則根據治理的目標而調整。簡·庫依曼（Jan Kooiman）提出了“協同治理”（Co-governance）的概念，認為協同治理并不是要刻意削弱政府的作用，而是治理的組織和任務分工應該由治理目標所確定、在治理過程中完成。在其模式中，政府與其他社會主體的合作方式和角色也都處于變動之中，構成相互作用的有機體[7]。而政府與其他社會成員的平等關系對于治理合作尤為重要[7]。

4.在社會服務層面，社會治理要求實現從管理型政府向服務型政府的轉變。管理型政府向服務型政府轉變的實質，是作為組織體系的政府目標與社會生活需求之間何者優先的問題。管理型政府通常以政府理性作為管理的依據，將組織目標置于社會需求之上，甚至以前者替代后者，要求社會生活圍繞組織目標開展。這種做法無疑本末倒置，必將導致政府管理的失效。服務型政府強調政府組織目標向社會需求的復歸，強調社會需求作為政府行政基礎的合理性。作為服務型政府，首先，政府不能有任何群體偏向。自從英國在近代建立文官體制以來，無偏行政就成為對政府的基本要求。政府雖然是行政主體，但具體行政權的行使最終都必須由政府工作人員完成。政府工作人員不可避免地會形成自己對于社會的看法，更可能具有自己的價值偏好和信念信仰。如果他們帶著價值或觀念偏好處理公共事務，就極可能有失公允。比如，他們可能把社會資源更多地分配到符合其自身利益或者價值期待的事務中，或者在制定、執行公共政策過程中向與他們持有相同或相似的群體傾斜，這對于其他社會群體顯失公平。政府在履行管理職能過程中，要充分考慮所有社會成員的利益訴求和社會期待。政府行政無偏向的本質在于社會機會要向所有社會成員開放，確保機會平等。當然，這種機會不是形式的機會，否則平等只會流于形式。如果我們的社會成員從小就在貧富極為懸殊的條件下成長，那么他們在社會生活中必然處于不平等的起點。即便為他們提供看似平等的機會，他們把握機會的能力也是相差懸殊的。因此，政府在公共服務中應該注重實質平等，通過政策手段為處于社會不利地位的群體傾注更多的關懷，縮小他們與其他群體的差距。這也是羅爾斯提出作為公平的正義之要義。其次，社會制度安排要以社會為導向。社會治理不是單一的至上而下的過程，而是多元互動的結果。以政府為導

向的管理不僅難以反映社會的真實需求，而且難以持續。社會治理的根本動力在于滿足社會需求。以社會為導向的制度安排要求政府必須接受社會的監督，并且讓管理符合社會的評價標準。

[1]張康之.限制政府規摸的理念[J].行政論壇，2000（4）.

[2]高彥彥，等.政府規模與經濟發展[J].經濟評論，2011（2）.

[3]任劍濤.國家治理的簡約主義[J].開放時代，2010（7）.

[4]劉光大、岳朝陽.政府規模增長成因研究四類理論假設[J].中山大學學報（社會科學版），2007（2）.

[5]Reinhard Steurer，Disentangling governance：a synoptic view of regulation by government，business and civil society，Policy Sci，（2013）46，pp.388-390.

[6]Reinhard Steurer，Disentangling governance：a synoptic view of regulation by government，business and civil society，Policy Sci，（2013）46，pp.390.

[7]Yutaka Tsujinaka，Shakil Ahmed，Yohei Kobashi，Constructing Co-governance between Government and Civil Society：An Institutional Approach to Collaboration，Public Organiz Rev，（2013），13，pp.411-413.

周謹平，中南大學公共管理學院副教授，哲學博士。

國家社會科學基金后期資助項目“社會治理的政治哲學話語”（16FZX030）；湖南省哲學社科基金項目“創新社會管理的政治倫理研究”（13YBA337）