關于浦東新區農村土地流轉現狀的調查與思考

張欣蕾 （上海市浦東新區農村改革發展服務中心 201202）

關于浦東新區農村土地流轉現狀的調查與思考

張欣蕾 （上海市浦東新區農村改革發展服務中心 201202）

農村土地規范流轉，既是推進農業結構調整、促進農業規模經營的基本途徑，也是提高資源配置效率、促進農民增收的重要途徑。現以上海市浦東新區為例，聚焦全區糧田、菜田的流轉現狀，論述了農村土地流轉過程中的一些經驗和存在問題，并從流轉定價機制、平臺建設、宏觀調控等方面提出了相關對策與建議。

農村；土地流轉；對策建議；浦東新區

隨著改革開放的不斷深入、市場經濟的蓬勃發展，在第二輪土地延包過程中，家庭聯產承包經營責任制的負面效應已開始顯露出來，分散的生產經營模式與現代化的農業發展不相符合。近年來盡管政府不斷加大對農村土地流轉問題的關注和投入，取得了一些成效，但隨著農業產業結構的調整，土地流轉的推進仍受到諸多因素的制約。筆者以上海市浦東新區為例，聚焦全區糧田、菜田的流轉現狀，論述了農村土地流轉過程中的一些經驗和存在問題，并提出相關對策與建議。

1 浦東新區土地流轉的總體情況

1.1 概 況

浦東新區位于上海市東部，總面積1210.41 km2，現有24個鎮371個村3992個村民小組，農村地區的居民約占整個浦東新區戶籍人口的1/3，全區現有農業耕地面積3.64萬hm2，其中基本農田面積2.80萬hm2，為上海市第二農業大區[1]。同時，浦東新區農村城市化不可避免，工業發展、項目建設、交通樞紐建設，必然要對農村土地進行重新規劃，這就涉及土地征用、租用和經營承包權的流轉。

1.2 現行措施

目前，浦東新區對19個鎮、139個村、1649個村民小組、7.27萬戶承包農戶、9426.67 hm2承包地開展第2批確權登記擴大試點工作[1]，出臺了《浦東新區關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的實施意見》，引導土地有序流轉；落實農村土地承包經營權補貼政策，對符合規定的流轉土地，區財政每667 m2給予500元/年的補貼；各鎮建立農村土地承包經營權流轉管理服務中心，開展政策咨詢與價格評估，指導流轉雙方規范簽訂合同。

1.3 研究意義

根據浦東新區現代農業“十三五”規劃，到2020年除保證糧食、蔬菜常年種植面積外，要求地產蔬菜的質量安全合格率達100%，高標準農田面積比重占70%，農業適度規模經營比率達90%以上，這就意味著在工業化、城市化快速推進過程中，還必須保證低收益的糧食和農業的穩定發展。而截至2016年9月，全區農村土地承包經營權流轉率為73.93%[1]，糧食、蔬菜的規模經營比率離目標值有一定差距。同時，浦東新區作為第1批國家現代農業示范區，探索和優化農村土地流轉具有重大的現實意義：一是有利于盤活集體建設用地，提高土地利用率；二是有利于農業產業結構調整，推進農村工業化、城鎮化和農業現代化；三是有利于增加農民的資產性收入，共享發展成果；四是有利于促進農村人口聚集、土地資源聚集和公共服務資源聚集，加快新農村建設[2]。這也為全國其他同類地區提供了借鑒和參考。

2 浦東新區土地流轉的特點和趨勢

2.1 流轉工作趨于規范化

2015年，浦東新區重新編制了農村土地承包經營權流轉（轉包、租賃、互換、轉讓）合同示范文本，目前流轉合同數已超過1900個[3]，權證發放率達97%，流轉工作總體規范有序。引導和鼓勵承包農戶到鎮級農村土地流轉管理中心進行流轉備案，及時將新簽、續簽的流轉信息合同錄入信息管理系統。各鎮管理服務中心配備3～5名管理員，各村明確1名流轉信息員，指導規范流轉行為，逐步形成公平、公正、公開的農村承包地流轉市場機制和管理服務體制。

2.2 流轉過程趨于市場化

浦東新區農村土地流轉呈現出一個重要特點就是流轉過程的市場化，主要體現在運用價格機制、流轉合同等方式，將農戶分散經營的土地集中流轉給農業龍頭企業和以市場化運作為主的工商企業，這不僅是農業現代化的要求，也是土地流轉效率與公平協調統一的要求。航頭鎮開展農村土地承包經營權公開流轉交易市場的建設試點工作，航頭鎮福善村完成了浦東新區農村土地承包經營權第一筆公開招標流轉；周浦鎮界浜村探索建立浦東新區首單土地流轉信托機制；新場鎮王橋村探索建立土地股份合作社。目前，浦東新區農業規模經營模式以農民專業合作社經營為主，農業企業、外地規模經營者經營次之，輔之以合作農場、專業大戶、家庭農場經營。這從側面印證了農業大戶通過市場機制參與土地流轉的必然趨勢，且從客觀上解決了農戶分散經營的缺陷[4]。

2.3 流轉價格趨于合理化

隨著農民認識水平和地方政府、村集體協調能力的不斷提高，土地流轉價格合理化的趨勢愈發明顯，且流入土地的經營效益和產出價格的變化又進一步影響土地流轉價格，進一步保障了農民的土地收益。由調查結果可知，用于蔬菜種植的土地流轉價格的變化趨勢與糧食種植的相似，但用于蔬菜種植的土地流轉價格明顯高于用于糧食種植的價格，這是由于種植蔬菜的收益相對種植糧食要高，因此農戶更傾向于流轉出土地，而隨著流轉價格的提高，會有更多農戶將土地流轉出去，并從事其他工作增加總收入[5]。

3 制約浦東新區土地流轉的因素分析

3.1 分散的土地流轉形式難以適應現代農業規模化要求

農業的規模化經營是進行土地流轉的主要目的，也是實現現代農業發展的重要途徑。目前所有平臺上登記的農村土地流轉形式較單一，以出租為主，而約定的流轉價款方式以固定金額、每年遞增兩種方式為主。出租由于操作簡單、收益固定、風險較小，深受農戶歡迎，而其他流轉形式如轉讓、入股等雖有一定的存在，但所占比例不高。這與土地流轉市場化的要求還相差甚遠，土地流轉層次不高，阻礙了農民通過土地流轉實現規模化經營，降低了流轉收益，影響了土地流轉的積極性。

3.2 無序的土地流轉中介難以適應現代農業信息化要求

土地流轉是農村經濟的關鍵，糾紛產生在所難免，如果解決糾紛的渠道不暢、效率不高、成本過大，就會對土地流轉產生負面影響。據統計，浦東新區法院近年來處理的農村土地流轉糾紛年增長率在35%以上，2016年全區調查處理農村承包經營權糾紛127件，涉及283人次[1]，究其原因是土地流轉過程的不規范、信息傳播的不對稱。盡管農村土地承包經營管理信息平臺已經建立，但據調查反饋，目前充當農村土地流轉市場中介組織功能的85%仍是村集體經濟組織或村民委員會。村委會充當中介組織有較高的權威性，可降低農村土地流轉中的不穩定因素，容易推動農村土地流轉，但也有自身的利益取向，存在一定弊端。同時，沒有完善的資產評估機構、委托代理機構、法律咨詢機構、土地投資和保險機構，土地流轉中介組織較少，流轉信息傳播渠道不暢，土地供需失衡，導致土地承包經營權流轉不能健康有序地進行。

3.3 土地流轉利益難以適應現代農業市場化要求

土地流轉價格是影響土地轉出的重要因素。合理的土地流轉價格能促進農村土地流轉，不合理的土地流轉價格會弱化流轉意愿，如價格過高會抑制土地流轉的需求方，而價格過低則會打壓土地流轉供給方的積極性。制約糧田流轉的主要因素是民對土地的需求不足，而制約土地流轉的主要因素是農民缺乏土地供給意愿，以致影響農業經營規模的擴大[6]。此外，目前實施的每667 m2每年500元的農地流轉補貼政策（《浦東新區2011關于農村土地承包經營權流轉補貼政策實施辦法（試行）》）并未有效地起到促進土地轉出的作用，不少被調查農戶認為土地流轉補貼標準過低，流轉補貼政策有待進一步調整。

3.4 不匹配的社會保障體系影響了土地流轉的積極性

農民在外務工、經商收入不穩定，仍把土地作為未來的一個退路，一方面農民對土地承包和流轉政策的理解不夠，擔心土地流轉后會失去土地經營權、失去生活依靠；另一方面從業者怕政策不穩，擔心投入無回報而不敢經營流轉的土地。不少農戶以“沒其他事做”為不愿意轉出土地的原因，要促進農村土地流轉，就必須要解決這部分農民的就業問題。而職能部門對拋荒行為干預有限，既不能強制收回或強制流轉荒地，又沒有進行處罰的法律依據，造成土地拋荒的蔓延[5]。

4 推進浦東新區土地流轉的對策與建議

4.1 加大宣傳引導和支農力度

大力宣傳和執行《農村土地承包法》，明確土地所有權主體、承包經營權主體、經營管理者之間的關系，明確集體土地流轉的范圍和主體，明確地方政府在農村土地流轉中的地位、職責、作用。運用價格機制、流轉合同等市場機制，加大土地流轉的資金獎補政策，引導土地承包經營權向家庭農場、農民合作社、龍頭企業、種植大戶等新型經營主體有序流轉，發展適度規模經營，提高農業效益。

4.2 做好土地資源的調控和管理

優先支持農業規模經營主體，為推進土地流轉和促進規模經營創造良好的政策環境。結合地區實際和產業政策，加快村級城鄉規劃、土地利用規劃進程，通過土地用途管制，引導農民依法實行集體土地流轉，促進農民增收和地區經濟發展。政府部門除培植土地流轉市場外，還應建立相配套的農村勞力市場、農業技術市場、農業資金市場和農業信息市場。

4.3 完善土地經營權流轉體系

以市場化、社會化的運作模式推進和規范農村土地流轉及其規模經營發展，建立土地資源優化配置和信息發布傳遞機制，健全土地評估和招標的機構和制度，對土地進行評定等級、價格評估，從而形成土地流出-中介服務組織-土地流入的工作機制。完善土地流轉糾紛的調查處理制度，建議相關機構為農民提供法律援助。

4.4 健全農村社會保障制度

進一步完善政策性農業保險，為促進土地流轉奠定基礎。對愿意流轉的農民，加大對其非農就業的資金和政策支持力度，提供相應技術、技能培訓，增強農民就業能力，為其就業和創業提供一定的政策支持、信息渠道與經濟資助；對不愿流轉的農民，采取“土地互換”的方式，調整種植田塊，促進土地連片流轉。同時，加快新型城鎮化建設，創造就業崗位，吸納農村剩余勞動力，為農戶退出務農創造條件。

[1] 浦東年鑒編纂委員會.浦東年鑒[Z].上海：浦東年鑒編輯部, 2016.

[2] 浦東新區發改委課題組.浦東農村集體建設用地流轉研究[J].科學發展,2013(5)：28-32.

[3] 浦東新區農委集管處.浦東新區農委重點調研課題成果匯編[M].上海：浦東農委,2015.

[4] 黃祖輝,王朋.農村土地流轉：現狀、問題及對策—兼論土地流轉對現代農業發展的影響[J].浙江大學學報(人文社會科學版),2008,38(2)：38-47.

[5] 馬佳.促進上海郊區農地流轉的思考[J].上海土地,2014(3)：24-26.

[6] 陸文聰,朱志良.農地流轉供求關系實證分析—以上海為例[J].中國農村經濟,2007（1）：45-51.

2016-11-04