農業供給側結構性改革的內涵、思路與任務

楊軍

（農業部發展計劃司，北京100125）

農業供給側結構性改革的內涵、思路與任務

楊軍

（農業部發展計劃司，北京100125）

農業供給側結構性改革，就是用改革的辦法推進結構調整，用結構調整的方式來解決供給問題，最終實現農產品供給數量、結構和質量更加適應資源生態要求、更加契合消費需要，真正形成結構合理、保障有力的農產品供給。應對當前中國農業突出存在的供需結構、產銷銜接和要素配置失衡問題，推進供給側結構性改革，必須堅守一條底線，即確保谷物基本自給、口糧絕對安全；堅持一個方向，即加快轉變農業發展方式；堅定一個目標，即提高農業質量、效益和競爭力；樹立新的以市場為導向，基于大食物、全產業鏈的綠色生態供給觀。其主要任務包括去庫存、降成本、補短板、優產能、強生態、促改革等，同時還要在調整優化財政補貼，完善價格、貿易和金融保險支持，激活農業農村資源資產等方面創新完善農業農村政策體系。

供給側結構性改革；農業；政策建議

0 引言

習近平總書記2016年3月參加全國人大湖南代表團審議時指出，推進農業供給側結構性改革，提高綜合效益和競爭力，是當前和今后一個時期中國農業政策改革和完善的主要方向[1]。農業有著明顯不同于二、三產業的產業特點和發展要求，推進農業供給側結構性改革，既要貫徹好供給側結構性改革的一般要求，更要注意其特殊性和差異性，準確把握其本質內涵和任務要求。

1 農業供給側結構性改革的內涵與要求

農業的主要功能是生產農產品、制造工業原料、營造良好生態環境，因此主要處于供給側；又與農村發展密不可分，因此也包含農村經濟發展的主要內容。推進農業供給側結構性改革，應從提高農業供給質量和效率出發，用改革的辦法推進結構調整，用結構調整的方式來解決供給問題[2]，最終實現農產品供給數量結構和質量更加適應資源生態要求、更加契合消費需要，真正形成結構合理、保障有力的農產品有效供給[3]。

農業供給側結構性改革，從內涵上講，就是要解決制約農業農村發展的結構性、體制性矛盾，調整優化農業農村經濟結構，著力培育農業農村發展新的動能，加快構建現代農業生產體系、產業體系和經營體系，推動中國農業農村發展由過度消耗資源生態、滿足“量”的需求為主，向集約節約利用資源，滿足“質”的需求和追求可持續發展轉變。其核心任務，就是用改革的辦法，推動農業生產組織形式和調控管理方式創新，建立以資源生態為基準、以市場需求為導向的要素配置機制和產品供給體系，重點化解資源錯配和供需錯位等結構性問題，保障主要農產品供給安全，減少過剩低端供給，擴大有效和中高端供給，提高農業的質量效益和競爭力。

與結構調整相比，農業供給側結構性改革既強調通過結構調整優化生產力布局，又強調通過改革消除體制機制弊端，調整與生產力不相適應的生產關系；既強調通過農業結構調整形成有效供給，又強調統籌兩種資源、兩個市場，拓寬供給空間和渠道；既強調“調精調優調高”農業生產供應，又強調通過新品種、新業態、新模式的培育引領需求端，實現農業農村發展動能的轉換。可以說，農業供給側結構性改革既是結構調整的“升級版”，更是轉變農業發展方式的“總抓手”。

2 農業供給側存在的結構性問題

當前，農業發展的內外部環境發生深刻變化，各種新老矛盾相互交織疊加，從供給側看，突出表現為以下“三個失衡”。

2.1 供需結構失衡

從品種看，增產的未必是需要的，減產的恰恰是需求必須滿足的。玉米的產量在“十二五”期間增產近30%，總產量大于總消費200億～300億kg左右，但籽粒玉米生產偏大，飼用玉米比重小，加上進口替代品大量涌入，導致玉米庫存激增。大豆油用消費和飼用消費需求增長很快，但產量在“十二五”期間卻下降了20%，進口量2015年高達8169萬t[4]。從品質看，農產品多而不優，中低端農產品供給充裕，中高端農產品和多功能型農產品供應不足，人們紛紛將目光轉向國際，需求外溢明顯，最突出的就是奶業，消費者對生鮮牛奶的質量、信譽保障等提出了較高要求，但國內供給還不能很好地適應需求[5]。

2.2 產銷銜接失衡

滯銷賣難頻發，“土豆白菜爛在地里，香蕉蘋果來喂豬”現象時有發生。價格暴漲暴跌，“姜你軍”、“豆你玩”、“蒜你狠”輪番上陣，糧賤傷農、菜賤傷農、果賤傷農交替出現，農民一直在“貴，一擁而上；賤，不由分說砍”的怪圈中徘徊。賣賤買貴并存，山東田間地頭賣0.08元的大白菜，運到北京消費者手里賣到3.5元，農民、市民兩頭不得利[6]。

2.3 要素配置失衡

資源消耗、環境污染問題加劇。大量開荒種地、圍湖造田、超載過牧和開采地下水，導致資源生態環境承載力接近極限，糧食生產重心快速向北移動；化肥農藥農膜等化學投入品大量使用，農業生態系統和農村環境不堪重負，農產品質量安全風險凸顯[7]。農業生產效益低下問題加劇，農業生產主要還是依靠增加物質要素投入，科技裝備等現代要素投入不足，導致農業生產成本不斷攀升，成本比價格跑得快，單位面積收益比價格跑得慢。據統計，2006—2014年，中國稻谷、小麥、玉米生產成本年均增長率分別為12.1%、12.4%、13.7%，單位面積均收益增長率為-3.8%、-33.7%、-8.5%，價格增幅約為10%、8%、5%左右[8-9]。

引起這些問題的原因是多方面的，但大致可以歸結為以下4個方面：（1）農業生產供給能力不高。農業勞動力素質偏低，農業生產規模狹小，農業勞動力素質偏低、生產經營規模偏小、技術裝備支撐能力不足、產業融合度不夠、市場流通體系不健全等新老問題仍未破解，導致農業生產率和土地產出率較低、單位成本高，生產不能有效滿足消費側對產品數量、品類和質量的需要，整個產業還處在價值鏈的中低端層次。（2）農業基礎競爭力不足。農產品在國際競爭中處于劣勢，國內農產品價格全面倒掛，小麥、玉米、大米配額內進口到岸完稅價格比國內價格低40%～80%，國內豬肉、奶粉、食糖是進口價格的2倍以上，棉花、大豆價格長期高于進口。加上貿易保護措施和調控手段不足，導致進口激增，大量進口對國內產業安全沖擊日益加大[10]。（3）農產品市場扭曲和價格偏離。供給與需求共同決定價格，價格信號引導資源配置，這是市場經濟的基本規律。但目前大宗農產品價格不能反映供求關系，受到了非市場力量干預，最突出的就是玉米臨時收儲價政策和小麥、水稻最低收購價制度，導致資源要素配置不夠優化、產大于需。與此同時，生產經營決策所需要的相關信息不能有效收集、科學預測和及時發布，導致生產盲目。（4）資源要素價格和環境代價過低。土地、水資源流轉交易機制不健全，農業生產對資源環境的耗費沒有納入到成本中，導致資源環境損害嚴重和生產力布局不合理，“北糧南運”和“南水北調”并存，資源錯配嚴重[11]。本來土地很緊張、人力資源相對豐富的地方，應該發展果菜水產品等勞動技術密集型的產業，但是卻在發展糧食等土地密集型的產業[12]。同時，也反映在農業的生態價值、休閑價值等沒有有效開發，導致了生態環境價值的低估。

3 推進農業供給側改革的思路和任務

3.1 推進農業供給側結構性改革的總體思路

推進農業供給側結構性改革，要堅守一條底線，即確保谷物基本自給、口糧絕對安全，深入實施“藏糧于地、藏糧于技”戰略；堅持一個方向，即加快轉變農業發展方式，將調整優化農業生產方式和資源利用方式、推動綠色發展作為基本方向，建立與資源環境匹配度高、與市場需求契合度好的供給體系；堅定一個目標，即提高農業質量、效益和競爭力，發展高效優質農產品，延長農業產業鏈、價值鏈，挖掘農業旅游休閑、文化傳承、生態涵養等功能，培育農業新產品、新業態、新模式，不斷提高勞動生產率、土地產出率和資源利用率。

在推進改革過程中，要刷新理念，樹立新的農業供給觀。（1）樹立市場導向供給觀。以市場需求為導航燈，充分尊重農民主體地位，激發生產經營主體的動力，政府主要是更好而不是更多地發揮作用，管好那些市場管不了、管不好的事情，為營造良好的市場環境護好航，形成更為高效、更有活力的供給[13]。（2）樹立大食物供給觀。統籌考慮糧食和水域、草地、經濟林地等資源提供的非糧食物，念好“山海經”，唱好“林草戲”，建立多元化、系統性的食物安全體系，為消費者提供品種多樣、風味各異的食物供給。（3）樹立綠色生態供給觀。大力發展資源節約、環境友好、生態保育型農業，促進農業生態修復，加強產地環境保護，妥善處理好農業生產、農民增收與農業環境治理、生態修復的關系，真正形成更加可持續、更加安全的供給[14]。（4）樹立全產業鏈供給觀。優化產品結構、生產結構、產業結構和生產力布局，推動糧經飼統籌、農林牧漁結合、種養加一體、一二三產業融合發展，真正形成更有效率、更有效益的供給。

3.2 推進農業供給側結構性改革的主要任務

推進農業供給側結構性改革既要樹立問題導向，抓住最亟需、最緊迫的問題狠下功夫，破解瓶頸；又要著眼長遠，扭住打基礎、管長遠的問題持久發力，扎實推進[15]。

（1）去庫存。減少存量，控制增量，疏堵結合，為培育新的供給能力騰空間。通過完善稅收、金融、補貼等政策，大力支持主產區農產品加工企業加快發展，鼓勵生產營養健康、優質實惠、美觀新奇的食品及加工制品，形成一批優勢產業集群。采取分品順價銷售的策略，消化庫存糧，變暗虧為明虧。利用關稅配額和國營貿易手段，調控大宗農產品進口，特別是加強進口飼料和工業用糧調控，加大對農產品走私的打擊力度，減少進口沖擊。

（2）降成本。積極引導土地流轉，著力發展土地入股、土地托管、代耕代收、聯耕聯種等適度規模經營方式。大力推進測土配方施肥，普及節水灌溉設施，推廣節水節藥節肥等新技術新模式，提高投入品利用效率和產出效益。加快構建覆蓋全國的農業信貸擔保體系，創新產品和服務，著力解決經營主體貸款難、貸款貴問題。加快建立高效、便捷的農業社會化服務體系，擴大統防統治、水稻育秧等社會化服務覆蓋范圍。完善跨區域農產品冷鏈物流體系，推動農產品生產倉儲加工布局有機銜接，鼓勵產地直供直銷。

（3）補短板。大規模建設高標準農田，推進主要農作物全程機械化，加快農產品加工設備改造升級，大力推廣物聯網、云計算、大數據等信息技術，推動現代信息技術在農業生產經營領域的廣泛運用。深化農業科技體制改革，激發創新活力，加快構建覆蓋全產業鏈條的國家科技創新聯盟。加快培育新型職業農民，健全適應現代農業發展要求的農技推廣體系。加快建立健全農產品質量安全監管體系、追溯體系。強化新型農業經營主體培育，加強涉農專業全日制學歷教育，定向培養職業農民。

（4）優產能。加快劃定糧食生產功能區和棉油糖等重要農產品生產保護區，建設設施裝備完善、功能定位清晰、生態環境友好、長期穩定供給的主要農產品生產基地。深入挖掘區域特色資源潛力，大力發展特色蔬菜、果品、花卉、食用菌、畜禽等產業，統籌布局各類特色產業生產基地[16]。規范發展海洋漁業，控制近海、拓展外海、發展遠洋捕撈，建設一批特色突出、競爭力強的海洋產業集聚區。做精做深農產品加工業，深度挖掘農業多種功能，引導農民參與產業融合發展，更多分享產業增值收益。

（5）強生態。轉變農業資源利用方式，緩解生態環境壓力，形成高質量的農業供給基礎。圍繞“一控兩減三基本”，推廣節水增效生產技術，實施化肥農藥零增長行動，啟動種養結合循環農業示范工程，把面源污染加重的趨勢降下來。加快農業環境突出問題治理，創建農業可持續發展試驗示范區，探索生產生態相協調的路徑和體制機制。實行嚴格的農業投入品使用和監管制度，建立健全以農獸藥殘留限量標準為重點的農產品質量安全標準體系。

（6）促改革。逐步消除制約要素高效配置的體制機制藩籬，提升要素供給質量和活力，向改革要紅利，向創新要動力。發揮市場在資源配置中的決定性作用，著力構建市場監測、分析預警制度、運行調控、信息服務等基礎制度，定期分析發布農業農村經濟運行形勢，引導市場主體預期。大力發展農村電子商務，形成線上線下融合，促進農產品進城與農資和消費品下鄉雙向順暢流通。完善集體所有權、穩定農戶承包權、放活土地經營權“三權”分置辦法，賦予農民更加充分的土地權能，繼續開展農村集體資產股份權能改革試點。有序推進農村勞動力轉移就業創業和農民工市民化，鼓勵扶持農民工、大學生和退伍軍人等返鄉創業。加快構建多層次、廣覆蓋、可持續農村金融服務體系，鼓勵社會資本和金融資本更多進入現代農業[17]。

4 推進農業供給側結構性改革的政策建議

推進農業供給側結構性改革是一項系統工程，必須在調結構、轉方式的基礎上，重新審視現行農業支持保護政策和工作方式方法，轉變觀念，深入謀劃，綜合施策。

4.1 調整優化財政補貼政策

鼓勵玉米深加工企業購買庫存玉米，適度加大對玉米深加工企業補貼。支持培育一批節水節肥節藥的新品種，建立節水控污獎勵和精準補貼機制。加大薄弱環節農機作業補貼力度，提高農機作業費用補助標準。盡快建立覆蓋全國的適度規模經營補貼制度，各類政策向符合條件的職業農民傾斜，降低規模化生產主體和服務主體的生產經營成本。研究設立農業生態補貼制度，對農戶施用有機肥、積造農家肥、種植綠肥，使用加厚農膜及企業回收地膜給予補貼。擴大耕地輪作休耕制度補貼試點，加大中央對地方的縱向轉移支付規模。探索建立農民收入補貼制度，對一般種植戶按照面積進行直補，規模種植戶按照產量目標收入進行補貼。

4.2 完善價格、貿易和金融保險支持政策

調整完善玉米目標價格政策，繼續實施玉米臨時收儲政策，價格水平可適當降低，并在春播前提前公布。借鑒棉花和大豆目標價格經驗，探索實施玉米目標價格制度，逐步實現“價補分離”轉變。設立農業“走出去”專項資金，重點支持境外農業投資基礎設施建設補助、戰略性農產品回運補貼、農產品加工儲運貿易等環節合作，加快培育具有國際競爭力的大型農業企業。設立農業貿易救濟與損害補償風險基金，完善重要農產品反傾銷、反補貼和一般保障措施。加大全國農業信貸擔保貸款貼息支持力度，降低產糧大縣主糧作物保費補貼縣級配套比例，探索建立口糧等重要農作物基本保險普惠補貼制度。

4.3 創新農業農村資源資產激活政策

加快建立健全農村承包土地經營權抵押貸款管理辦法。允許將集中連片整理后新增加的部分耕地，按規定用于完善農田配套設施。通過財政回購等方式，穩妥開展農戶承包地有償退出試點，引導有穩定非農就業收入、長期在城鎮居住生活的農戶自愿退出土地承包經營權。盡快制定村級集體經濟組織法，賦予村級集體經濟組織法人地位。完善農村集體經營性建設用地、宅基地入市制度，建立省域范圍內城鄉建設用地增減掛鉤機制，新增的農村經營性建設用地出讓收益主要補償農民。支持村莊內零星、分散的集體經營性建設用地調整到本縣（市）域范圍內的產業集中區入市，建立在縣域范圍內統籌使用農戶退出閑置宅基地制度，優先用于產業融合發展和現代農業園區建設。改革農村基礎設施建設投融資機制，將財政資金投入農業農村形成的經營性資產，通過股權量化到戶，讓集體組織成員長期分享資產收益。探索通過發行農業基本建設專項債券、創設農業建設基金、推廣PPP建設模式等[18]，加快補齊農村建設短板，為農業供給側結構性改革提供支撐和保障。

[1]習近平.打贏供給側結構性改革這場硬仗[EB/OL].http://news. cqnews.net/html/2016-03/09/content_36489667.htm,2016-03-18.

[2]韓長賦.著力推進農業供給側結構性改革[J].山東農機化,2016(3): 10-12.

[3]祝衛東.關于推進農業供給側結構性改革的幾個問題[J].行政管理改革,2016(7):57-62.

[4]農業部農業貿易促進中心.農業供給側改革必須統籌好兩個市場兩種資源[J].農業貿易研究:簡報,2016(2).

[5]韓長賦.搶購洋奶粉是中國奶業恥辱[EB/OL].http://news. xinhuanet.com/finance/2016-03/07/c_128780068.htm,2016-03-07.

[6]劉剛.鮮活農產品流通模式演變動力機制及創新[J].中國流通經濟,2014(1):33-35.

[7]涂圣偉,周振.農業供給側改革關鍵在扭轉“三大失衡”[N].中國證券報,2016-04-06.

[8]賴金生.“十三五”中國農業發展面臨十大挑戰[J].財政研究,2015 (9):23-26.

[9]農業部農業貿易促進中心.重要農產品生產成本的國際比較[EB/ OL].http://www.agri.cn/V20/SC/myyj/201605/t20160531_5155277. htm,2016-05-31.

[10]農業部農業貿易促進中心.農業供給側改革必須統籌好兩個市場兩種資源[J].農業貿易研究:簡報,2016(2).

[11]武維華.“北糧南運”存在的問題及對策[J].中國經貿導刊,2015 (25):26.

[12]高云才.新常態下糧食發展方式轉向哪[J].人民日報,2015-01-04 (9).

[13]朱俊峰.堅持市場化取向推進農業供給側結構性改革[J].中國發展觀察,2016(6):55-56.

[14]顧益康.浙江農業供給側結構性改革的創新路徑[J].浙江經濟, 2016(6):10-11.

[15]祝衛東,陳春良.做好農業供給側結構性改革這篇大文章[J].農村工作通訊,2016(4):12-14.

[16]方言.從區域布局優化切入農業供給側改革[J].農經,2016(10):16-19

[17]劉紅巖,朱守銀.農業供給側結構性改革的推進方略探討[J].經濟研究參考,2016(30):5-9.

[18]郭永田.發揮政策性金融優勢推動農業供給側結構性改革[J].農業發展與金融,2016(6):40-46.

Agricultural Supply-side Structural Reform:The Connotation,Perspectives and Main Task

Yang Jun
(Department of Development and Planning,MOA,Beijing 100125,China)

The connotation of agricultural supply-side structural reform is to promote structural adjustment through reform,and to solve the supply problem in structural adjustment way.Its goal is to make quantity, structure and quality of the agricultural supply more adaptable to the natural ecological requirements and more in line with the consumers’demand,with a rational and effective supply of agricultural products.To push forward agricultural supply-side structural reform,the bottom line of grain self-sufficiency and absolute grain ration security must be hold,the transformation of agricultural development mode must be accelerated,the quality,efficiency and competitiveness of agriculture production must be improved,and the market-oriented conception based on all food,whole industry chain and green ecology must be established.Its main task is to reduce inventory,to lower the cost,to bolster areas of weakness,to optimize capacity of foods,to strengthen ecological protection,and to promote the reform.At the same time,the agricultural and rural policy system should be improved,such as financial subsidies,price support,trade protection,finance and insurance services,rural resources and assets management and so on.

Supply-side Structural Reform;Agriculture;Policy Adjustment

F320.1

B論文編號：cjas16110029

楊軍，男，1977年出生，四川成都人，碩士，研究方向：農業項目管理、發展規劃、投資計劃和政策研究。通信地址：100125北京市朝陽區農展南里11號農業部發展計劃司，Tel：010-59193252，E-mail：junyang@agri.gov.cn。

2016-11-22，

2017-01-12。