城市濕地保護法律問題研究

黃譯瑩 詹慧敏

福建師范大學法學院，福建 福州 350108

城市濕地保護法律問題研究

黃譯瑩 詹慧敏

福建師范大學法學院，福建 福州 350108

城市濕地的地位和重要性在城市建設的進程中顯得日益突出。在福建省濕地保護條例施行之際，筆者們結合現行法律的實施現狀，明確濕地保護存在問題，總結本地區的優勢和不足，結合本地具體情況提出建議，希望引起社會以及有關方面關注。

城市濕地；濕地保護制度；公眾參與

一、城市濕地的定義

《濕地公約》第一條第一款中對濕地作了如下定義："濕地系指，不問其為天然或人工，長久或臨時性的沼澤地、濕原、泥炭地或水域地帶，帶有或靜止或流動、或為淡水、半咸水、鹽水水體者，包括低潮時不超過6米的水域"。城市濕地概念的提出時間較晚，在20世紀末期才為學界所關注，其定義大致有兩種主流觀點。楊云峰教授下的定義中，城市濕地特指位于城市區劃中符合《濕地公約》[1]約定的各類濕地，它是人工濕地、半人工濕地和自然濕地的復合體。[2]而潮蒙洛等人提出的觀點為：按照濕地的存在形式，特別考慮到人為因素對濕地的影響，濕地可以分為城市濕地和非城市濕地或自然濕地。二者雖各有側重，但都以人類的活動作為城市濕地最重要的影響因素。

城市濕地作為城市中一個特殊的生態系統，具有重要的生態環境和社會服務功能。城市濕地對于城市的環境調節、資源供應、災害防治以及人居環境的美化等方面都起到了不可或缺的作用[3]，對于維持大氣平衡，減緩熱島效應，實現可持續發展的意義不可忽視。

二、城市濕地保護法律現狀與不足

(一)優勢

從2013年開始，國家出臺了一系列對濕地的保護措施。從國家林業局出臺《濕地保護管理規定》到重點建設國家濕地公園[4]，從濕地資源的第二次全國性調查到環保部出臺“水十條”“土十條”加大對環境的治理力度，從加強監督體制到創新管理方式，立法方面頻繁的動作，也體現出了國家濕地保護的重視和決心。這些舉措一改從前由地方干預，“各施其政”的環境治理常態，從國家統戰方針入手，結合之前的各項水土單行法和污染防治法，一個初步的環保法律框架已經形成，更有利于之后法規政策構建緊密的聯系。

(二)不足

1.偏重強調經濟價值，部門間存在矛盾

正如前文所述，長期以來，濕地生態系統的保護價值被機械地以經濟價值來衡量，并切割為水、空氣等資源和環節，執法等層面也類似地簡單以部門做劃分，沒有辯證系統地兼顧生態系統的整體性和部門執法的聯動性。在社會發展中，只重視眼前利益，忽視長遠利益，重視經濟利益，忽視生態利益[5]，對城市的長遠建設可能存在影響。城市濕地系統作為生態的復合體和城市的環境調節樞紐，除了經濟價值，更有多元化的生態價值，這恰是維護城市機能必不可少的。因此，執法要擺脫片面看問題，必須有多部門配合，以多重視角優化執法過程。

2.事前的預防和建設力度不夠

濕地的功能是多水平和多維度的，濕地的多元功能之間是相互影響的，而經濟發展必須是可持續的。[6]要對濕地保護進行綜合管理，應當重視濕地保護本身表征的多元統一性，應從長遠發展著眼進行規劃，更要注重事前制度的建設。目前法條仍然是零星規定了生態事故發生后的處理方法，而城市濕地生態的維持多半和內河污染防治、地區工業管理有關，且利益相關面眾多，事后補救成本較高。因此，引進相關制度，加強事前預防建設應盡快提上日程。

三、城市濕地保護制度完善建議

(一)注重單行立法，完善濕地保護法律法規體系

縱觀中國濕地保護法律法規體系，在全國范圍內尚未有濕地單行立法。為了使群眾有法可依，行政部門能執法必嚴，中央應當加快濕地保護的立法進程。從橫向來看對于濕地進行保護的法律法規一般對事前各個主體的權利義務，濕地破壞后責任承擔進行規定。從目前行政處罰的種類只有罰金，濕地的破壞價值利益與責任承擔的額度不相符合，震懾作用有限。筆者認為可以擴大行政處罰的種類，例如行政拘留，以扼制濕地的破壞之勢。

(二)細化濕地保護的責任歸屬

如前文所述，基層行政機構與濕地保護機構之間存在的職能交叉部分可能對濕地的整體保護，應當從依法層面上對其進行規制，明確當地行政機構濕地保護機構的關系。其一，當地行政機關指導引領濕地保護機構，在保有當地政府對納入名錄的濕地的管理權外，進一步協調二者的責任。但濕地保護機構所管理的地域范圍較小，分設二層管理機構浪費行政資源之嫌。其二，對濕地范圍作出明確劃分，濕地保護機構專司名錄中的濕地，當地行政部門專司普通濕地，區分這兩種濕地的范圍關鍵在于納入濕地保護范圍的劃分界限。該種立法體例更加合理有序，有利于林業部門直接管理濕地保護機構，濕地保護機構獨立于行政部門之外，能避免直接受當地的“經濟指標”的影響，使珍貴的自然資源受到更好的保護。

(三)優化濕地公眾參與機制

基于城市濕地的性質，可以結合周邊的城市設施和功能布局進行科學規劃，在原有規章和政策的基礎上進一步將環境和城市發展緊密結合，進一步優化濕地公眾參與機制，依托大學、研究所等科研機構加強對本地生態的理論研究，增強執法的科學性和理論色彩，改進市民的反饋和監督機制，對城市產生的環境和污染問題加強重視，建立環境預案和處理機制成立志愿服務機構，公益組織，鼓勵市民關心周邊環境和城市建設，以便于激發公民、組織等參與保護濕地的活躍度。更可與企業聯手，推動公益活動的舉辦，增強企業的責任意識和公眾的相關認知。

[1]匡耀求，黃寧生.關于《濕地公約》中"濕地"定義的漢譯[J].生態環境，2005，14(1)：134-135.

[2]楊云峰.濕地、城市濕地與城市濕地公園概念釋源[C].陳植造園思想國際研討會暨園林規劃設計理論與實踐博士生論壇，2009.

[3]李春暉，鄭小康，牛少鳳，等.城市濕地保護與修復研究進展[J].地理科學進展，2009，28(2)：271-279.

[4]王躍先，付鑫蕊.我國濕地法律保護的問題與對策[J].北方經貿，2015(2)：49-51.

[5]朱丹果.我國濕地保護的法律困境及對策[J].延安職業技術學院學報，2014(1)：11-13.

[6]王小鋼.論濕地自然保護區跨部門管理的法律問題[J].林業調查規劃，2003，28(4)：14-17.

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1006-0049-(2017)17-0267-01