中國海事外交：現狀與未來*

劉 樂

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中國海事外交：現狀與未來*

劉 樂

海事外交；國際安全；海洋安全；國際合作

隨著國際社會在海洋事務領域的交往互動日益頻繁而密切，以海上安全保障和海洋環境保護為主要內容的海事外交開始在全球范圍內興起。對于中國海事來說，其國際職能就主要包括國際派駐、國際建設和國際履約。但在實際的發展過程中，我國海事還存在話語權與領導力有限、制度建設與規范擴散欠缺，以及國際合作與協調機制亟待加強等問題不足和發展空間。為此，我國需要加強對海事議題的政治關注和戰略規劃。因此，在未來的發展中，我國海事近期就可以首先實現擔當“海上絲路”的核心海事保障國，中期可以尋求扮演能夠發揮地區領導作用的海事大國，遠期則可以努力建設有全球影響力和號召力的海事強國。

隨著我國對外開放程度的不斷深化和日益拓展，我國融入國際體系的深度和廣度也在呈現日益加深的發展趨勢。與此相伴，中國傳統對外交往意義上的整體外交也正在被以各種涉外性質的議題和事務導向型的功能外交所充實和完善，而這也成為國際安全研究的發展趨勢之一。[1](P95)為此，本文主要以中國在國際海洋安全事務中的海事外交為切入點，分析我國在這一安全議題上的發展現狀、問題不足與未來方向。

一、海事外交的興起

海事(maritime affairs)，廣義上是指涉海事務，包括海洋領土捍衛、海洋權益維護、海洋資源開發、海洋經濟發展、海洋科學研究、海洋環境保護、海洋污染治理等多個海洋問題領域；狹義上是指關于人和船在何種航行環境下進行哪些水上活動的事務，具體就涉及日常水上交通秩序保障、應急水上交通事故救助，以及船舶污染預防、水體環境保護等具體方面。因此，廣義上的海事外交就是一般所說的海洋外交，它包括炮艦外交、海軍外交、海洋法律外交、海上合作外交和涉海民間外交等五種實踐形式，[2](P68-74)進而在更為廣泛的意義上指涉海洋環境、經濟發展、國家安全和人類安全等國際議題。[3](P161)而狹義上的海事外交則專指海洋事務與安全外交相互交叉后所形成國際海上安全合作，其中就包括以保護人命安全、保證船舶安全、保障航行環境和打擊非法水上活動為主要內容的海上安全保障，以及以事前預防管理、事中應急處理和事后綜合治理為主要內容的海洋環境保護。

人類自古以來就在認識和利用海洋，海事外交的雛形也醞釀和生長于不同共同體之間涉海的互動交往中。受制于前現代時期人類遠洋航行能力的不足，海事外交的雛形主要集中在特定區域范圍之內。基于經濟利益和政治利益的雙重驅使，并得益于航海技術的發展，歐洲開始尋求開辟新航路。伴隨著遠洋航行的是奴隸貿易和殖民擴張，為了協調和處理在這一過程中的問題和矛盾，近代意義上的海事外交開始興起于歐洲。而隨著冷戰的結束和全球化的快速發展，各國之間在各個領域的聯系更加緊密、互動也日益頻繁，全球層面上的海事外交也正是在這一背景下開始興起。

第一，海事外交的興起反映了海洋安全在各國國家安全戰略中的重要地位。鑒于海洋的戰略價值和開發意義，海洋事業是各國國家發展戰略中的重要組成部分。而海洋安全就體現了國家發展戰略中的安全面向，其在各國國家安全戰略中有著舉足輕重的地位。一方面，各國在捍衛海洋領土主權、妥善解決島嶼領土爭端等硬安全議題保持著共同的政治關注；另一方面，各國在海洋開發與利用、海上交通與運輸與等軟安全議題上也有著一致的國家利益。而海事外交就突出地反映了在國際社會在海洋安全(特別是海洋軟安全)議題上不約而同的政治重視。首先，它服務于陸海統籌的國家安全戰略，是國家安全的重要對象和目標。國家安全不僅包括陸上活動安全，還包括海上活動安全；為此，海事外交的一個重要職能就是保證國家間就各自海洋的實際控制和行政管理進行有效的國際協調，以對跨國的海洋活動進行管轄和治理。其次，它為各國的經濟增長和社會發展提供了安全基石和堅實支撐。國家安全也不僅包括領土主權安全，還包括日常活動安全。為此海事外交的另一個重要職能就是通過對跨國經濟社會活動的聯合保障和綜合維護，以促進這些生產生活行為的平穩推進和有序開展。

第二，海事外交的興起體現了國際社會攜手應對各種海上挑戰的現實需求。隨著各個國際行為體的海上互動日益頻繁，國際社會也面臨著越發復雜而棘手的海上挑戰。一方面，海上活動秩序天然地面臨著地震海嘯等自然災害、溢油漏油等船舶污染、海上意外相遇等諸多潛在風險。為此，海事外交的職能就包括協調各行為體的航行活動、組織各行為體開展防災減災、搜尋營救和污染處理等內容。另一方面，海上活動秩序還面臨著人為的海盜活動、海上恐怖主義、偷渡走私等非法水上活動的實際威脅。為此，海事外交的職能也就包括針對打擊各種非法水上活動而展開國際合作和聯合行動。也正是由于這些海上安全威脅和風險已經不再是單純的國內治理問題，而日益侵蝕著主權國家的地理邊界并呈現出跨國家、跨地區甚至是跨大洲的作用范圍，故而尋求對其進行全面管控和綜合治理的海事外交也才應然興起。因此，這也恰恰表明國際社會在面臨著這些日益增長的安全挑戰時有著現實而迫切的合作需求。

第三，海事外交的興起離不開各國海事部門和海事類國際組織的共同推動。在各國國內日益重視海洋安全以及國際社會就海洋安全日益迫切的現實需求的背景下，各國的海事部門和海事類的國際組織共同推動著海事領域的跨國行動和國際合作，它們是海事外交的助推手和主力軍。縱觀世界主要海事國家，雖然其管理體制可以分為“集中型”和“分散型”兩種模式*“集中型”主要是由一個相對比較統一的部門來領導國家海事工作，負責履行各項職能，如英國的海事和海岸警衛署、日本國土交通部下屬的海事局與海上保安廳；“分散型”則是由不同部門分擔國家海事的各項工作，并通過中央和各部門間的聯系機制來進行分工協作和溝通協調，如中國中央海洋權益工作領導小組辦公室領導下的由交通運輸部的各涉水司局和國土資源部下屬的國家海洋局形成的“海事—海警”二元格局，美國聯邦政府內閣級別國家海洋委員會協調下海事管理的“四架馬車”，韓國國務總理領導下的國家安全處、行政革新處和警察廳，俄羅斯聯邦政府海洋委員會領導下的交通部、內務部、自然資源部、救災部的相關機構等。，但其主要職能都不約而同地囊括和涵蓋了國內的行政管理和國際的參與合作兩種基本類型。因此，加強國家間的海事交往和國際合作是各國海事部門的組織基礎和職責所在。與此同時，如國際海事組織(IMO)、國際海事委員會(IMC)等海事類國際組織也在國際海事交往與合作中發揮了溝通聯系和對話平臺的作用。因此，基于海洋安全的戰略地位以及國際社會對海洋安全合作現實需求，進一步又得益于各國海事部門和海事類國際組織的大力倡導和共同推動，海事外交在國際社會快速興起。

二、中國海事*關于中國海事，國內有著不同的界定和劃分：在廣義上，它是指涉海事務的海洋海事，具體就涉及交通運輸部、國土資源部、公安部、國防部等多個部門司局；在狹義上，它則是指涉及湖泊、河流和海洋的交通海事，具體又分為囊括交通運輸部內各相關司局和地方交通廳的具體職能部門的“大海事”，以及以交通運輸部海事局為主體，包含部海事局和各地方直屬局在內的“小海事”。考慮到中國海事局在我國國內海事管理和國際海事外交中的主體作用，本文主要立足于“海事局海事”來對中國海事的對外交往進行分析和討論。的國際職能

海洋天然地把不同陸地上的地區和國家聯系起來。中國海事局也因其工作業務的涉外部分，是我國政府行政機構中國際性程度比較高的一個部門，履行著中國海事管理相應的國際職能。這就主要表現在國際外派、國際建設和國際履約三個方面。

第一，國際外派。目前，中國海事的國際外派主要分為活動派員和外交常駐。其一，外事活動型外交派員；這主要是因為海事部門的涉外性，因而需要赴外參加相關領域的外交外事活動，與國際社會保持約定或應急的溝通和交往。如2016年3月15日至17日，第十七屆亞太地區海事局長會議在新西蘭舉行，我國海事局就派出了海事代表赴會并做建設性倡議。[4]其二，外交常駐型的國際派駐。除了外事活動和涉外應急管理，我國海事部門還在國際海事組織(IMO)等國際組織中有常駐的外交外事人員派出。通過對海事職員的國際外派，保證了中國海事對國際海事活動的日常參與和積極作為，它是中國海事在國際舞臺發揮建設性作用的前提和基礎。

第二，國際建設。目前，中國海事的國際建設主要分為規約制訂和國際聯合行動。其一，參與國際規約制訂。國際海事的特色之一就是會隨著科學技術的發展和實際海事管理工作中的經驗和教訓而修訂和修正，甚至是重新訂立國際規則和公約。這就需要各國海事部門和國際海事組織相關機構的廣泛國際參與。如2016年3月，在英國倫敦舉行的國際海事組織航行安全、通信與搜救分委會(NCSR)第3次會議上，由中國代表團圍繞E航海戰略提交的《綜合導航系統性能標準新模塊草案建議》提案，獲得與會代表的廣泛認可，一致同意由中國牽頭協調該標準新模塊的制定、完善工作。[5]其二，加入國際聯合行動。國際海事的軟安全屬性決定了一方面各國無法在此問題上隔岸觀火、獨善其身，另一方面也無法自行其是、各行其道，而必須攜手并肩、通力合作才可以實現國際社會普遍的海事安全。為此，包括海事類國際組織和各國海事部門在內的國際社會就圍繞國際海事安全展開了一系列的國際合作，如聯合海上搜救、聯合軍事護航、共同打擊海上恐怖主義、偷渡、走私等非法活動等等。

第三，國際履約。通過國家海事部門在人員上的國際外派和內容上的國際合作，國際上的規范公約和機制制度得以確立和修訂。在此基礎上，就需要各國海事部門將此國內化為具體的國內政策和行政法規。所以，中國海事另外一個重要的國際職能就是國際履約，即通過將國際海事的相關內容進行國內接軌和督促執行，確保我國各種涉海活動切實履行各種國際共識。其一，國內接軌。這主要表現在中國海事局在簽署和接受相應的國際規約之后，將其按照我國的具體國情和實際政策進行對接，通過翻譯公示和行政規定，將規約落實為可操作化實踐。其二，督促執行。為了確保各項國際規約和相應的國內規定確實得到遵照執行，海事部門還需要通過行政管理和行政執法的形式予以監督，確保國內各項海事活動按照規約和規定內容得到切實執行。此外，我國海事部門對進入我海域的外籍船舶也享有國際公約所賦予的管轄權，對其違法行為可以做出行政處罰。如2016年1月5日，日照海事局就對一巴拿馬籍的船舶因其違規向海洋排放污染物的違法行為而開出了罰款人民幣4萬元的重磅罰單。[6]

三、中國海事外交的現狀與不足

1.話語權與領導力有限。

我國海事管理歷史最早可以追溯到唐朝，到宋朝正式設置了市舶司。但是，我國現代意義上的海事管理體系是由英國人羅伯特·赫德(Robert Hart)仿照英國模式幫助清政府建立的。中華人民共和國成立以來，我國的海事事業迅速發展，先后經歷了港務監督管理模式(建國初期—1985年)、“海監局”管理模式(1985—1998年)和“海事局”管理模式(1998年至今)的歷史發展階段。

目前，我國已經基本上擺脫了近代海事管理“一窮二白”的局面，但比起傳統的老牌海事強國來說，我國還仍是一個新興的海事大國，這就使得我國的海事外交面臨著國際話語權與領導力的雙重困境。其一，海事霸權國與崛起國間的權力轉移。毋庸置疑，中國海事力量的提升和發展會對以美國為首的傳統西方海事霸權集團造成沖擊和影響，挑戰它們壟斷已久的領導權和話語權。為此，它們必然會在領導地位、規則制訂、規范傳播等方面彼此借重，抵消中國海事發展崛起對其影響力造成的削弱作用。其二，對新興海事大國的國際支持。中國作為新興的、非西方的海事大國，代表的是廣大發展中國家的海事利益和權利訴求；與此同時，中國也需要來自第三世界國家對中國在國際海事合作中發揮領導作用的國際支持。但是，這些國家目前要么依附于美國，要么各自為戰，要么認為事不關己而處于游離狀態，難以在整體上形成合力。為此，中國一方面需要加強自身海事能力的硬實力和軟實力建設，提供更為充分和有效的國際海事公共物品，加強海事制度建設和規范傳播，從而在海事領域的權力轉移過程中占據主動地位；另一方面也需要合理經營自己的海事伙伴網絡，爭取對自身領導地位有力的國際支持。

2.制度建設與規范擴散欠缺。

興起于16世紀的殖民活動和奴隸貿易推動了全球性的海洋活動，西方國家在這一過程中占得先機，并率先建立了一系列的國際制度和國際規范。目前，國際海事制度和規范主要是由英美等老牌海事國家所主導建立的。像中國、印度等新興海事大國雖然也在地區和全球范圍內有著廣泛的海事利益，但在相應的制度建設和規范擴散方面卻仍顯滯后和被動。其一，在國際海事制度創立和建設方面，中國海事的“建制”外交還處于從無到有的突破階段，遠未實現常態化的變革和轉型。這一方面與目前國際海事制度已日趨完善，實際增量的調整空間有限有關；另一方面也與中國海事有限的國際參與密不可分。事實上，隨著國際海事互動的深度和廣度不斷加強，國際社會也正在面臨越來越多新的海事議題和威脅挑戰，這就需要中國的海事外交的積極介入和奮發有為，從而參與和領導國際海事制度的調整、補充和完善。其二，在國際海事規范的傳播和擴散方面，中國海事還停留在以習得和內化為主的規范學習階段，還未能夠進行有力的規范重塑和反向社會化。規范擴散(norm diffusion)是指國際體系中外在于國家的體系規范嵌入國家的過程。[7](P60)目前，西方國家以其主導的國際海事制度框架為基礎，在此基礎上進行由其主導海事類國際體系規范的傳播和社會化。對此，非西方國家只能被動的習得和內化，而呈現出西方國家“國內海事國際化”與非西方國家“國際海事國內化”的規范傳播路徑。為此，中國海事需要一方面對這些既有規范進行重塑，革除其中不合時宜的內容，并根據當代海事發展實際進行適應性補充；另一方面，將這些調整后的和新興的規范內容進行反向社會化，從而傳播和擴散給包括西方國家和非西方國家在內的國際社會。從而真正實現我國在海事類國際議題上從“中國執行”到“中國標準”的轉型和發展。

3.國際合作與協調機制亟待加強。

除了在全球和國際組織層面的國際互動，中國海事外交的另一個重要組成部分就是以地區和雙邊為主的國際合作。目前，中國海事已經廣泛地參與亞太地區的國際海事合作，并與這些地區國家達成了加強海事協調、建設溝通機制的共識。但中國海事目前在這一領域仍存在一些困境和不足。其一，共識倡議亟待轉化為操作性政策實踐。雖然中國與國際社會在海事安全的日常維護、應急處理和綜合治理上有著高度一致的共同利益，但是目前我國與周邊和主要海事國家的海事安全合作仍主要停留在達成共識和提出倡議階段，實際落實到具體的職能單位以及轉化為操作性的政策實踐還需要相關部門進行進一步的積極磋商和有效對接。其二，國際合作機制有待細化充實。就目前我國海事與周邊和主要海事國家既有的合作機制來看，仍需要在機制的日常操作、應急處理和演習演練等方面進一步細化充實，以克服欠缺信息共享平臺、匱乏聯合行動機制等實際障礙，[8](P100-101)從而保證雙邊和多邊海事合作的實時溝通、應急協調與和聯合行動。其三，涉海部門協調機制尚待進一步理順。我國涉水、涉海部門主要有交通部、國土資源部、國防部、環保部等；其中，交通部內又有海事局、救撈局、船級社等司局*以海洋環境保護為例，根據2000年起施行的《中華人民共和國海洋環境保護法》對于我國海洋環境保護領域整體職責體系的原則界定，在中央層面，該法將陸源污染、海源污染、普通船舶污染、漁船污染和軍船污染的管理劃分給環保、海洋、海事、漁業和軍事部門；在地方層面，則僅要求省級政府依照該法自行確定。關于我國海洋環境保護的職責體系的詳細研究，參見于洋：《海洋環境保護縱向職責體系研究》，《太平洋學報》，2016年第6期。。這種政府的行政分工和組織架構就需要在這些部門和司局在海事議題上進行跨部門、跨司局的部門間和部門內進行協調，并理順和深化溝通聯系機制，確保合理分工、彼此協作，從而在外交行為中形成合力、彼此增益。

四、中國海事外交的未來方向

考慮到我國海事國際合作的實際狀況、發展空間和意義價值，我國值得而且需要在這一領域和議題上深耕細作、奮發有為，以期將我國全面建設成為一個有國際責任擔當、受國際社會擁戴的海事強國，從而繼續更好地融入和參與國際海事合作事業的實踐和發展。具體來說，就可以通過近期、中期和遠期三個階段來對我國海事外交的未來發展進行戰略規劃。

近期，擔當“海上絲路”的核心海事保障國。2013年10月3日，中國國家主席習近平在印度尼西亞國會發表演講時提出建設“21世紀海上絲綢之路”的國際倡議。毋庸置疑，在“海上絲路”的建設過程中必然會遇到各自各樣的海事安全風險和威脅。[9](P37)為此，中國需要與沿線國家攜手并肩、共同應對，從而為“海上絲路”的順利建設提供堅實保障。具體來說，中國就可以借助這條戰略通道的紐帶作用，加強與沿線國家就“海上絲路”的安保和環保工作展開國際海事合作，進而打造“海上絲路”的戰略合作議題。在操作層面，中國可以從加強海上救助、保障人命安全，加強船員培訓與船舶檢驗、保障船舶安全，加強航海保障、維護航行環境，加強海上聯合執法、打擊非法水上活動等方面入手，發揮“海上絲路”核心海事保障國的積極作用。

中期，扮演能夠發揮地區領導作用的海事大國。2014年11月29日，中央外事工作會議在北京舉行。自此，周邊外交在中國外交中的地位被抬升到了戰略高度。海事外交作為中國外交的重要組成部分，自然也是中國周邊外交的當然構成。為此，中國海事需要在周邊外交工作中發揮自身的作用，為中國加強周邊外交提供海事支撐和保障。具體來說，可以分為兩個方面：一方面，提供地區海事公共產品。對于周邊國家來說，囿于自身國力它們在很大程度上處于海事公共產品稀缺的狀態。對此，中國可以積極提供燈塔航標、無線電導航、中轉補給、搜救打撈等地區海事公共產品，從而樹立良好地區海事形象。另一方面，領導地區海事國際合作。其一，東亞地區的海事合作以中韓、韓日、中日的雙邊模式為主，缺乏一個囊括三國的溝通平臺，為此中國海事可以在中日韓三邊首腦會談框架下建立海事聯系機制，為三國之間的海事合作提供平臺保障，并加強機制建設。其二，東南亞地區的海事合作主要以東盟框架為主，但隨著外部大國的介入和東盟長期“小馬拉大車”的困境作用，這一地區海事合作開始被政治化為大國角力場。為此，中國需要一方面尊重和接受東盟在這一框架下的重要作用；另一方面也要通過“10+1”等小多邊的整體合作機制，確保中國與東盟國家的海事合作不會被域外大國所干涉，以及被與中國有海洋領土爭端的個別東盟國家所綁架。

遠期，建設有全球影響力和號召力的海事強國。源其國家領土規模和海洋發展歷史，中國是個天然的海事大國。但是近代以來，中國海事卻長期在國際社會處于“積貧積弱”的局面。隨著改革開放的不斷發展，中國海事受益的同時也助益于中國崛起的歷史進程。所以，將中國建設成為一個具有全球影響力和號召力的海事強國也是實現中華民族偉大復興的題中之意。為此，中國海事的遠景規劃應包括三個方面：第一，在技術裝備上，實現條件水平國際領先、業務能力世界一流，從而打造一直信息化程度高、投射能力實現從內河到近海再到遠海的海事隊伍。第二，在制度規范上，繼續為國際海事合作的制度建設和規范傳播貢獻中國力量、共享中國智慧，使得國際海事事業的進步和發展更能夠反映發展中國家和非西方國家的訴求和利益。第三，在伙伴網絡建設上，以向全球主要海事國家和港口派駐海事聯絡官為抓手，打造一張覆蓋全球的海事伙伴網絡，以促進我國汲取、整合和利用國際海事資源。

結 語

任何一個大國的崛起都絕非可以畢其功于一役，而是需要在每個國內和國際議題上穩扎穩打，從而夯實崛起基礎、理順內外機制。對于中國來說，中國海事事業的發展壯大就是中國崛起的題中之意和重要組成，而這就需要而且值得我們在海事議題領域加強相應的政治關注和戰略投入，并在此基礎上以科學合理的發展規劃按步驟、分階段地扎實推進和銳意進取。

對于國際社會來說，國際海事合作對于世界各國來說都是剛性需求，是關乎人民生命財產安全和日常生產活動安全的重要議題，它反映的是國際社會在此問題普遍而一致的國家利益。因此，各國也需要謹慎防止海事議題的國際合作被國際間的海洋領土爭端和海洋權益沖突所綁架和干擾，從而切實為國際社會就海事議題的日常性交流和常態化合作提供牢固而堅實的政治保障。

[1] 左希迎．國際安全研究的新進展：核心議題與研究趨勢[J]．教學與研究，2015,(2)．

[2] 馬建英．海洋外交的興起：內涵、機制與趨勢[J]．世界經濟與政治，2014，(4)．

[3] Christian Burger．What is Maritime Security？[J]．Marine Policy，Vol.53，March 2015．

[4] 中華人民共和國海事局．我國派員出席第十七屆亞太地區海事局長會議提出倡議獲得認可[EB/OL]．2016-03-23，http://www.msa.gov.cn/html/GJHS/gjhsdt/20160323/E045B3BD-C2C9-44F1-A4BC-340B3ECB2877.html．

[5] 中華人民共和國海事局．中國在國際海事標準制定方面取得重要進展[EB/OL]．2016-03-11http://www.msa.gov.cn/html/GJHS/gjhsdt/20160311/7B2F139E-560C-4591-9006-3C4C2AFB742D.html．

[6] 日照海事開出4萬元罰單[EB/OL]．中國水運網,2016-01-11，http://www.zgsyb.com/html/content/2016-01/11/content_326473.shtml．

[7] 黃超．建構主義視野下的國際規范擴散[J]．外交評論，2008，(4)．

[8] 史春林,李秀英．中韓加強海事搜救合作研究[J]．東北亞論壇，2015,(4)．

[9] [比利時]喬納森·霍爾斯拉格．確保新絲綢之路的安全[J]．李亞麗譯．國際安全研究,2015,(1).

[責任編輯 劉蔚然]

China’s Diplomacy of Maritime Affairs:Status Quo and Future

Liu Le

(School of International Studies，Renmin University of China，Beijing 100872)

diplomacy of maritime affairs；international security；maritime security；international Cooperation

As the international interactions among the nations in the maritime affairs becomes frequent, the diplomacy of maritime affairs is emerging globally, which contains maritime security and marine environmental protection. When it comes to China, China MSA performs three basic international functions: international expatriate, participation and fulfillment. While there are some problems in China MSA’s international development, which are the lack of discourse power and leadership, the shortage of institution building and norm diffusion, as well as the weakness of actual international cooperation and concert. To overcome these difficulties, we should reinforce political attention and strategic plan in this issue. Specifically, China MSA could play a core role to maintain the security of the “maritime silk road” in recent period, and try hard to be a maritime leader in East-Asia in medium term, then seek to become a global maritime power in the future.

劉樂，中國人民大學國際關系學院博士研究生(北京100872)。

* 本文系中國人民大學2016年度拔尖創新人才培育資助計劃的部分成果。